基于分級考核的國家公務員量化計算考核體系

何熙巽，劉 喆

(最高人民檢察院 檢察技術信息研究中心，北京 100144)

0 引 言

進入二十一世紀以來，我國公務員考核工作逐步納入規范化軌道，現階段形成了一套較完善的考核制度，對公務員隊伍建設起到了應有的引領助推作用。經研究，現行的國家公務員考核獎懲制度，帶有傳統干部人事考核方法的烙印，因而一方面存在注重民主、與中國公務員管理實際相結合，突出“中國特色”的顯著優勢，另一方面也存在考核標準設計困難，考核依據信息難以精準化，直觀、定性分析和科學評估、定量分析的結合不夠緊密，考核激勵因素少，考核結果使用不到位等問題。針對公務員考核工作中存在的上述問題，本文提供了一種基于分級考核的全新的公務員考核體系結構，將公務員考核工作概括為“一個部門考核框架和兩個考核流程，即自上而下的部門考核、自下而上的個人考核”的總體架構。在對體系結構中各環節填充了一系列基于特定數學工具設計，并采用計算機編程方式實現的考核評價、計算方法后，最終形成一套完整可執行的考核工作方案。在相關單位支持下我們將該方法在實際公務員考核場景中試行運用，并根據實際運行效果評價體系結構的有效性。

1 相關工作

從文獻來看，本世紀以來，眾多學者聚焦加強公務員考核工作的科學性，推動考核成果轉化為工作責任落實和行政效率提高這一問題開展多角度的研究工作，產生眾多具有理論和實踐意義的研究成果。我國公務員考核制度沿革、創新路徑分析和當前問題剖析是公務員考核研究的重要組成部分。文獻[1]等通過分析我國公務員考核體系制度變遷過程，梳理了我國公務員考核制度歷史演進的時間軸，與公務員考核制度文本分析相結合，系統展現了我國公務員制度變遷的創新規律及不斷規范化、科學化的趨勢。文獻[2]通過剖析考核理念和考核技術的不足，有針對性地闡述對現有公務員考核制度的建議。一些研究成果注重從公務員考核實例出發，研究公務員考核現狀及現有考核策略與對考核目的實現程度，這些研究成果主要集中在地方、基層公務員考核環節，研究范圍限制在一地一部門范圍內[3,4]。

中外公務員考核制度比較是公務員考核研究的另一個重要方向。文獻[5]對日本公務員考核制度，以及文獻[6]對美國政府文官制度及公務員績效管理的研究有重要的借鑒意義，提出了“將服務對象反饋意見納入考核指標體系”等具有針對性和可操作性的建議。此外，以文獻[7,8]為代表的部分研究成果通過比較各國公務員考核制度存在的問題，找到了國際上公務員考核遇到的共性問題，得出了考核指標正確設置、正確衡量，注重“差異化”考核等具有實踐指導意義的結論。

“差異化”考核的理念也體現在公務人員分類考核的研究中。有關領域研究者針對公安機關公務員[9]、檢察機關公務員[10]等政法類公務人員考核工作開展研究，提出了多個有針對性地考核理念、考核指標體系構建[11]，考核差異化流程、方式構建、實踐等方面的研究成果。

考核技術創新方案是近年來公務員考核研究工作的一個新的方向，是公務員考核研究科學化的一個重要環節。文獻[12]為代表的一系列公務員考核研究成果，將層次分析法、模糊綜合評判等各種量化評價數學工具引入公務員考核得分計算過程中，為公務員考核定量分析方法指明了途徑。文獻[13-15]為代表的一系列研究，將大數據技術引入公共管理領域，提出用技術支撐實現公共管理方式的變革，描繪了用數據分析手段預測及判斷公共事務變化、促進管理手段精準化、高效化的圖景，誕生了一批具有理論指導意義的研究成果，是近年來研究的熱點方向。運用軟件工具代替傳統考核報表的考核工具更新模式成為工程領域的一個重要工作方向，文獻[16]介紹了一個公務員考核軟件工具的開發路徑，成為計算機技術運用于考核工作流程數字化的一個樣本。

總得來說，現有公務員考核制度、技術的研究成果豐富，涵蓋公務員考核的各個方面，但仍然存在如下問題：首先是強調不足多，提出具有可行性方案少。其次是理論性研究多，實踐性研究，特別是高層級、大范圍實踐性研究少。最后是方法、流程等工具性研究多，框架、體系等架構性研究少，尤其缺少具有實踐價值的體系性解決方案研究。

為探索上述問題的解決途徑，研究構建一種全新的考核體系，在符合考核工作的有關規定，保留傳統考核工作優點，重視與現有考核標準銜接的基礎上，以科學化、規范化的考核標準及考核流程創新公務員考核方法。這一研究面臨的主要挑戰有3點。首先，要確保全新考核體系的高可用性和可拓展性，一方面提高新考核體系與現有考核標準的銜接，另一方面使新考核體系能夠適應不同背景下公務員考核的實際需求。其次，要做好定量分析與定性分析的結合，特別是解決定量分析難以應用于綜合評判指標的問題。最后，要解決考核體系到考核方案的轉化過程，在考核體系的基礎上，形成可實際應用的考核方案。

基于對上述挑戰的調研與分析研究，本文提出了基于分級考核的公務員考核體系，將公務員考核工作與上級單位對下級單位的工作指導緊密結合，進一步凸顯了公務員考核工作的重要意義。此外，通過引入數學公式，設計考核流程算法的方式，一方面推動公務員考核由定性考核向定量考核轉化，增強考核工作的準確性、科學性；另一方面通過建立考核工作操作規范，排除各類主觀因素對考核工作的影響，提高考核工作的合理性、公平性。總而言之，本文所介紹的研究工作的主要貢獻主要包括以下4點：

(1)將考核指標與考核體系解耦，設計了一種具有高擴展性、高可用性、廣泛適用于各類國家機關的跨地域、跨職級、跨崗位的基于分級考核的國家公務員考核體系。

(2)創造性的將數學工具引入公務員考核排名、評分環節，使公務員考核結果由定性考核轉變為定量考核新模式，大幅度提高了公務員考核排名的客觀性，一定程度上降低主觀因素對考核評分準確性，公正性的影響。

(3)根據前文所述的考核體系和考核方案，運用針對考核場景設計的數據工具，以某中央和國家機關一廳局級單位的實際考核工作為例，展現研究成果的有效性。

(4)在主要工作的基礎上，分析基于分級考核的國家公務員考核體系下未來公務員考核工作還需要解決的問題，提出了數個可能的研究方向。

2 考核體系研究

在本章中主要介紹基于分級考核的國家公務員考核體系的具體內容。首先介紹這一結構的總體框架，揭示其主要原理及運行流程，分析這一體系與傳統公務員考核方案的顯著不同。其次，以“問題-解決方案”的形式，補充介紹了該體系落地過程中遇到的一系列問題和相應的解決方案，特別是運用數學工具解決部分問題，顯著提升了該考核體系的科學性及合理性，是考核體系與考核方案創新性的集中體現。

2.1 分級考核體系

基于分級考核的國家公務員考核體系與國家機關普遍具有的多級組織結構層次的科層制相適應，各級部門在考核過程中各司其職，在上級部門的指導下開展本級考核工作，各級考核工作形成“分層解耦”大格局，考核責任層層壓實、考核結果層層傳遞。既能夠確保考核工作統一指揮、有效監督，又能夠避免越級考核帶來的考核結果失真、失準問題。

分級考核體系由一個框架、兩套流程組成。一個框架指考核部門分級框架，該框架由考核體系組織結構中最高級考核部門為根節點，其它各級部門自上而下依照管理關系接入，并以所有參與考核的個人作為葉子節點，形成分級考核樹，分級考核體系“一個框架、兩套流程”的總體架構如圖1所示。

圖1 分級考核體系“一個框架 兩套流程”總體架構

兩套流程主要包括：

(1)自上而下的部門考核流程。由最高級考核部門起，各級部門依照本級考核項設置，對考核樹中所有該部門的子節點開展部門考核工作，并將考核結果向下傳遞，直到基層考核部門直接考核個人。下級部門的部門考核工作應在接到上級部門反饋的考核結果后啟動。

(2)自下而上的個人考核流程。部門考核流程結束后，由基層部門的個人考核結果起始，各級部門匯總下級部門報送的人員排名，匯總形成本級總排名并上報，最終在最高級考核部門形成覆蓋考核體系組織結構的全體人員總排名。

在上述框架、流程基礎上，為形成完整考核體系，還需滿足以下一系列要求：

(1)設置科學合理的本級考核項。分級考核體系與傳統的直接針對個人的國家公務員考核方法有顯著不同。為適應體系變化，本級考核項設計應體現全新考核思想。

(2)設計對下考核評分標準。考核評分標準設計應使得針對不同規模、類型、工作職責的下級部門，能夠以一套考核標準公平考核，考核結果準確體現各部門工作成績。

(3)匯總人員考核結果。人員考核結果的匯總應當參考部門考核結果以及下級部門提交的人員排名。匯總工作應體現良好的順序性，總排名中不應打亂各部門內部人員考核順序。

(4)利用考核結果。考核結果的有效利用是考核工作價值的最主要體現，一方面考核結果應當直接用于指導公務員考核等次的確定，另一方面更應當使用考核結果作為改進部門、個人工作履職的重要參考。

(5)體現考核工作的統一指揮。除了通過本級考核項設置，發揮部門考核工作的導向作用，還應通過上級對下級考核工作的指導，發揮分級考核框架的統一指揮、監督糾錯作用。

2.2 本級考核項設置

本級考核項設置是分級考核體系落地的核心環節，考核項的設置應集中體現“分級”思想，注重遵守“本級考核項考核本級事項”的原則，著重避免越級考核干擾下級考核工作正常開展的重復考核現象，以及考核漏項造成本級考核工作不到位、上級考核結果不能正確傳導的考核脫節現象。具體而言，本級考核項設置應當遵循以下思路。

(1)尊重上級考核結果。對上級考核中有考核結果的考核項，在本級考核過程中不再重復設置考核項，僅依照責任劃分對上級考核結果采取分配措施。

(2)不干擾下級考核工作開展。相對于本級工作職責，考核項設置“宜粗不宜細”，應以對本級有重大影響的重大工作為標準設定考核項，“質效優先”。除基層考核外，不適宜針對日常工作內容設計“計件”、“計次”考核項，避免考核項過于繁瑣，干擾下級考核工作。

(3)集中體現工作導向。通過考核項設置引導下級部門開展工作，實現本級重點工作計劃，起到公務員考核的“指揮棒”，“風向標”作用。

2.3 本級部門考核計分的平衡措施

本級考核過程中，由于各參與考核的下級部門可能在人數、職能定位、工作負擔量等方面存在顯著差異，使得單純依照考核項計分顯著影響考核公平性，需要引入數學工具，針對下級部門實際情況采取合理平衡措施，消除客觀因素對考核工作的影響。

首先需要平衡下級部門得分概率對本級部門考核計分的影響。在“宜粗不宜細”考核項設置標準下，人數較多的下級部門完成具有重大影響的重大工作概率較高，在本級考核中占據優勢，同時由于人數較多的下級部門需要承擔更多日常工作職能，這一優勢顯然是非線性的。針對這一特征，推薦以對數函數處理當前計算部門與人數最多部門人數的比值，形成本級考核評分系數k1，其中對數函數的底數d為參數可調范圍，根據本級考核的實際情況調整

(1)

除了上述粗粒度的人數平衡措施外，還可以引入滿編(m1)、在崗(n1)、借調人員(n2)、缺勤過半(n3)人員、不在崗人員(n4)數量等與下級部門人數相關的細節數據，以細粒度的方式計算人數相關平衡得分。一個方式是在上述本級考核評分系數的基礎上，以一定的上下限計算本級考核評分附加分k2作為補充調整。此處提供一種采用如下數學表達式所示的計算方法作為示例

(2)

最后，除調整本級考核項設置策略外，也可以通過引入數學工具，通過對可重復得分的考核項，在一定考核周期內設置分數上限，發揮考核導向作用，避免下級部門通過專注個項考核“刷分”，影響考核評價體系平衡性的情況發生。推薦通過等比級數遞減的方式，以平滑方式使單項考核得分達到自然上界，周期內限制單項多次得分如下式所示

an=aqn,q<1

(3)

其中，q為等比遞減系數，a為單項初始分數，n為得分次數，該項總得分An滿足如下數學表達式所示上限值

(4)

2.4 基于全體人員總排名策略的排名及打分方案

本級考核自上而下的部門考核流程結束后，需要根據下級考核結果反饋，開展自下而上人員考核匯總工作，最后在本級形成全體人員總排名并向上傳遞，繼續考核流程。原則上根據人員所屬下級部門在本級考核中的得分、排名，及該人員在下級部門中的排名綜合計算形成本級人員排名得分，并按得分排序形成人員總排名，排名依據R具體計算方法如下表達式所示

(5)

其中，Smax、Smin、S分別為最高、最低及當前下級部門得分，n為當前下級部門人數，r為當前排名人員在其所屬下級部門中的排位。對于R，我們稱實數部分為處室排名系數，虛數部分為個人排名系數。對R取模，即得到排名依據|R|的值，該值越小，說明該人在本級考核中總排名越高。kd為可調節參數，用以控制下級部門得分對排名的影響。

人員總排名形成后，為增強考核得分跨部門、跨周期的可比較性，可以以排名為依據為參與本級考核的全體人員打分，推薦的打分方式為標準分賦分，即采用選定均值、標準差兩個參數構建正態分布函數曲線，并通過固定標準差間距上下界給定標準分得分區間，在得分區間內，以等累積分布間隔取參與總排名的人數相同的點(包含端點)，以該點對應的值作為標準分賦分值，如下式所示。通過標準分賦分，可以使本級人員考核呈現高、低分少，中間得分多的分布特性，在拉開分數差距的同時，使得分分布符合人員工作成效分布的一般規律。此處給定一個正態分布X～(μ,σ2) 參數選擇及標準差間距固定的方法

(6)

在此基礎上，按本級考核人數n依次取點賦分，個人得分pi計算方法為

(7)

其中，ICDFx為正態分布累積分布函數的逆函數，i為人員本級考核排名，N為參加本級考核的總人數。按此方法標準分賦分后，所有參與考核的個人得分必定分布在最低及最高下級部門得分之間。

2.5 基于本級全體人員賦分結果形成公務員考核結果

本級全體人員總排名、賦分結果形成后，考核結果基本形成，考核工作進入考核結果應用階段。考核結果應用主要可以分為以下3個環節：

(1)繼續完成分級考核體系考核流程流轉。分級考核體系中設置了自下而上的人員考核歸總上報環節，將本級考核結果向上級部門匯報。

(2)運用考核結果確定公務員考核等次。考核賦分結果應成為公務員考核等次確定的重要因素。公務員考核等次確定可以采用分級分配名額以及總排名分配名額兩個方案：前者由考核體系中最高一級部門確定各等次總比例，并逐級依照本級考核結果分配給下級部門，直至基層部門將名額分配給個人；后者直接由最高級部門依據匯總得來的總排名分配考核等次。

(3)運用考核結果發現并整改問題。結合本級部門、人員考核結果，提出的考核問題清單和改進工作建議，逐一反饋各被考核下級部門以及個人，督促和指導落實整改。各下級部門、個人應使用考核結果，作為改進部門管理和個人履職的重要參考。

2.6 指導下級部門制定考核方案

在分級考核體系中，原則上采用逐級自訂考核本級考核方案的策略，使本級考核方案與本級工作內容、工作方向更相適應。但由于下級部門上報的人員考核結果將在本級人員考核中進行匯總，從而影響本級人員考核結果，因而本級部門也可采取指導下級部門考核方案制定的方法，樹立正確的考核導向。對下級部門考核方案指導內容一般可以分為3類：一是糾正下級考核項設置中與考核體系不符的越級考核項、考核漏項；二是糾正下級部門考核方案中顯著與本級考核導向不一致的部分；三是糾正考核內容設置不合理，顯失公平的情況。

3 考核方案試行測試

本章根據第三章中介紹的分級考核體系，在某中央和國家機關一廳局級單位落地形成考核方案并試行，試行結果表明，在本體系指導下的考核結果科學、公平合理，受到了參與考核同志的廣泛認同。在本章中以該實踐成果為例介紹落地形成考核辦法的過程，同時對實踐成果進行評價。

3.1 分級考核框架適配

該廳局級單位下設辦公室等12個處室，并由處室直接管理個人，在本次試行環節中，共有68名在編人員參加考核，其中64人在處室范圍內參加考核，1名主任、3名副主任，作為廳局級領導干部單獨參加考核。該單位考核工作受其所屬某中央和國家機關考核工作部門的統一領導。

以該廳局級單位的考核工作作為本級考核，代入分級考核框架，構建分級考核樹，12個處室作為下級部門參加考核，全體參加考核人員為葉子節點，某中央和國家機關考核部門成為根節點。由于未在該中央和國家機關其它部門試行該考核方法，本級考核僅包含該廳局級單位一個部門，與根節點單線聯系，分級考核框架適配完成，最終考核架構如圖2所示。

圖2 某中央和國家機關一廳局級單位考核架構

3.2 考核流程細節調整

依據該單位考核工作實際情況，相應補充部門考核流程與人員考核流程細節部分，使考核流程能夠正常運行，并更貼合工作實際。考核流程的調整主要包括以下幾個方面。

(1)對接考核周期。該中央和國家機關考核部門以年度為周期開展部門考核，同時要求各部門每月開展考核工作，每季度上報考核結果，部門考核周期與人員考核周期不同。為對接上述考核周期要求，該單位本級考核相應調整，將處室考核劃分為月度、年度兩類，需要運用部門考核結果的考核項納入年度考核統一處理。同時每季度以月度考核結果均值(也可以采用其它線性計算方法)上報季度考核結果。

(2)調整考核計分參數。需要調整的參數有3個，分別是2.3節所列處室人數平衡參數d、遞減系數q及2.4節所列人員排名處室得分系數參數kd。系數調整根據各處室人員配置實際情況及對人員總排名分布的要求確定，經多次調整，最終取得d=4,q=0.8,kd=0.2調整完畢后，為保證考核公平性，上述參數在后續考核過程中原則上保持不變。

(3)指導處室制定考核方案。根據該單位集中討論確定的考核工作導向，指導各處室制定考核方案。特別是針對處室負責人人員考核排名普遍偏下的情況，指導各處室根據處室考核結果固定處室負責人考核排名，使得各處匯總的人員考核排名更能反映工作實際。

(4)成立考核領導小組。為廣泛聽取對考核工作的意見，根據試行情況及時修訂考核方案，監督考核工作開展，成立考核領導小組，統一領導本級考核工作。小組由該廳局級單位領導，處室負責人和普通同志組成，定期審議本級處室考核、人員考核結果的合理性。

3.3 考核流程工具實現

為有效執行考核方案，提高考核評價流程運轉效率和考核評分計算的正確性，我們運用技術手段開發能夠正確反映考核方案設計，完整執行考核流程的軟件工具并投入使用。考核流程工具由考核數據錄入、審批前端，及考核評分計算后端組成，整個軟件系統功能模塊架構如圖3所示。

圖3 考核軟件工具模塊架構

為幫助該廳局級單位人員熟悉、理解并正確使用考核流程，我們為考核數據錄入前端開發了圖形界面系統，主界面如圖4所示，并提供了完善的流程指引和疑難問題解答功能，實現了經初步培訓，并遵照頁面提示逐項操作即可正確執行考核流程的用戶友好操作體驗。經實際試行，該廳局級單位所有考核系統操作人員均能一次性正確完成考核指標錄入提交功能，表明通過考核軟件工具設計，特別是優化圖形界面設計的方式解決本考核體系實行相對復雜的問題是可行的。

圖4 考核軟件工具前端圖形界面主界面

3.4 考核執行和研究結果評價

該廳局級單位考核方案制定完成并試行后，依照考核計劃開展2022年1-3月及第一季度考核工作。本次考核工作無該中央和國家機關部門考核結果指導，部門考核由該單位本級為根節點啟動，最后形成季度人員考核結果，在本級匯總后上報至該中央和國家機關考核部門。

首先根據考核辦法細則開展本級對各處室的考核，確定處室考核得分。處室考核得分確定后下發至各處室，開展人員考核工作，按月在本級匯總人員總排名、賦標準分，并計算月度平均分作為季度得分。所有在處室范圍內參加考核的64人總排名如圖5所示(以2022年3月考核結果為例)。

圖5 該廳局級單位2022年3月人員考核總排名分布情況

其中每個點代表一個考核個人，不同橫坐標數值代表獲得不同部門得分的處室，每個點標注了2.4節所示的排名依據值。然后按照試行過程中單設的廳局級領導干部考核規則，對4位該單位廳局級領導干部按照其所管理人員得分平均分打分，并插入總排名序列，最終形成本級全體人員排名及打分情況，最后上報該中央和國家機關考核部門。

我們將第一季度考核結果與試行該方案前一季度(2021年第四季度)考核結果進行比較。新考核結果平均分為82.50，極差為16.15，標準差為3.30。舊考核結果平均分為98.09，極差為1.96，標準差為0.55。上述個人得分統計數據結果表明新考核方案主要存在兩個方面的優勢：一是以客觀考核指標代替主觀考核指標，避免考核過程中“平均化”思維方式對考核評分準確性的影響。二是考核得分的評價功能得到突出，最終得分直接展現個人工作成功的功能得以體現。

經過對人員考核評分分布的進一步檢驗，可以認為第一季度考核結果相對科學合理、展現了分級考核體系的優越性。一方面通過分級考核，多層級考核部門協同運作的機制，充分利用各層級考核結果，減低了考核工作開銷，減輕了考核負擔，得到了各方面人員的一致好評；另一方面通過引入數學工具，用排名問題代替得分問題，成功解決了跨部門不同標準考核分難以相互比較，統一考核標準制定又過于復雜臃腫，難以協調的問題，人員總排名出現了部門考核得分高的處室人員排名普遍靠前，得分低的處室人員排名普遍靠后，各處室人員排名交錯的現象。12個處室中，部門考核排名第一的處室在人員考核前10中占據3個名額，人員考核排名最末的是部門考核排名最末處室的負責人，體現了正確的導向。

綜合觀察研究整個過程和研究成果，本研究在部分環節、方法上仍然存在可供研究、優化的空間，我們希望在未來的研究工作中能夠圍繞這些問題對考核體系進行完善。首先本文對考核體系的實踐較為簡單，僅針對三級考核情況設計考核方案，在兩級考核的情景下進行測試，為能夠完全體現分級考核體系的“分級”特性，未來還需要在更復雜、更多考核成績、更大規模的考核場景下開展實踐驗證。其次，本文所設計的考核體系是一個高度模塊化的體系結構，對各類考核策略均有很強的兼容性、適配性。在本文的設計中僅針對各個考核環節制定了一套對應策略，對考核方案兼容性的檢驗和展示不夠充分。最后，我們引入了多類數學工具進行考核分平衡、總排名計算及標準分賦分等環節的操作，設計多個參數的實驗調整，這些數學工具使用的合理性還需要進一步驗證，參數配置的可靠性還有進一步優化空間，未來還可以將更多類型的數學工具引入本考核體系的更多環節。

4 結束語

本文介紹了在國家公務員考核工作上的研究探索與實踐成果。研究構建了一種全新的基于分級考核的國家公務員考核體系，并在“一個框架，兩套流程”基礎上，對考核體系的細節進行打磨。然后在某中央和國家機關一廳局級單位將考核體系落地形成可操作的考核方案，并通過實際運用該考核方案執行季度考核工作，檢驗了考核方案及考核體系的實際效果。總體而言，該考核體系在高效、擴展性強，便于監督的基礎上，顯著提高了考核結果的科學性、合理性和客觀性，很好地解決了現有考核方案工作量大，缺乏跨部門可比性、主觀因素強等突出問題，達到了預期目標。下一步，我們將繼續在實踐中圍繞發現的問題對該考核體系進行完善。