國土空間規劃體系分級管控研究

杜俞芳 鄺輝

浙江省建科建筑設計院有限公司 浙江 杭州 310012

在國土空間規劃體系分級管控工作中，需要科學評估區域空間生態環境，綜合評價與分析生態效益、經濟效益和環境效益，制定科學的土地整理規劃設計方案，落實新時代的生態文明理念，做好土地環保工作。與此同時，要大力促進農村土地改革，加強農村產權市場化建設，對農村土地進行依法確權。本文將簡單介紹國土空間規劃體系分級，并綜合探討如何做好國土空間規劃體系分級管控工作。

1 國土空間規劃體系分級

從環境功能這一屬性來看，國土空間規劃體系分級有一級和二級之分。從國土開發強度來看，國土空間分為城鎮開發邊界，城鎮預留區，一般農業區，永久基本農田，一般生態區，生態保護紅線。在一級分區中，工礦業生產空間、城鄉居住空間、休閑游憩空間、特殊生產空間屬于城鎮開發邊界。在區域劃分中，界限不是非常明顯，空間區域交叉存在。因而，城鎮預留區也包括工礦業生產空間、城鄉居住空間、休閑游憩空間、特殊生產空間。一般農業區包括農業種植空間和生產養殖空間。永久基本農田則以農業種植空間為區域。一般生態區是指一般生態空間。生態保護紅線的一級分區即生態保護紅線區域。

二級分區是在一級空間分區的基礎上有所細分，工礦業生產空間是指污染密集型場所、采礦區和一般制造業場所；城鄉居住空間是指城鎮居住區、鄉村居住區、交通運輸場所；休閑游憩空間是指自然游憩場所、人文游憩場所和綠化隔離區；特殊生產空間包括污水處理廠和垃圾填埋物；農業種植空間包括林果茶種植區、糧食和農產品生產區；生產養殖空間包括畜禽養殖區和水產養殖區；一般生態空間包括自然游憩場所、綠化隔離區、自然生態保留區和其他生態區；生態保護紅線是指水源涵養區、生物多樣性保護區、水土保持區和防風固沙區[1]。從宏觀層次來看，中國國土空間利用規劃體系呈現出了多元化特征，同一類規劃自然屬于同一體系，上下級的規劃工作會互相銜接。從微觀層次來看，國土空間利用規劃體系會兼顧經濟發展、國土資源開發利用、生態環境保護工作和國民的生活，同時，從時間與空間等角度實施國土資源開發利用與保護工作，科學布局土地生態空間。其次，國土空間利用規劃方案細分為總體規劃方案、詳細規劃方案與專項規劃方案。國土空間利用規劃評價體系將國土資源的開發利用與保護工作作為出發點，以生態文明建設理念為指導，緊密融合了國土利用總規劃剛性調控模式與城市總規劃的發展方案，客觀評價國土空間利用規劃方案的實施成效與實施過程中遇到的問題，并制定解決對策，不斷完善規劃方案與評價體系。

2 如何做好國土空間規劃體系分級管控工作

2.1 制定科學的土地整理規劃設計方案

土地利用規劃是在土地開發利用規劃區貫徹落實國家相關政策，以促進城鄉一體化建設為發展目標，結合當地自然環境、資源、經濟水平做好土地資源開發利用工作與生態治理保護工作，制定合理的土地開發利用與保護方案。土地總體利用規劃評價工作是經過核算分析土地總體利用規劃實行的所有指標，同時，對所有指標予以對比分析，以此評價規劃總目標的完成度、完成質量、實施進度與實施效果，這樣可以客觀分析土地總體利用規劃方案的實施成效，歸納實施過程中所遇到的問題，制定合理的改進策略，使后期土地總體利用規劃工作更為科學、有效。其次，要根據指標參數客觀評估土地利用規劃實施效益。舉例而言，耕地與基本農田保護執行率若＞1 為優，=1為良好，＜1則表示一般；建設用地規模控制執行率若＜0.9 為優，0.9到1之間為良好，≧1則表示一般；節約集約利用度中前三項執行率若＜1 為優，=1為良好，＞1表示一般，后一項＜0.8 表述一般，≧0.8為良好；重大建設項目實施執行率若＜0.6 為一般，0.6到0.8 之間為優，≧0.8 為良好；規劃效益指標如果＜0.6則表示一般，0.6到0.8之間為優，＞0.8為良好[2]。

2.2 落實新時代的生態文明理念

落實新時代的生態文明思想，加強生態文明建設是實現中華民族偉大方針的重要戰略。習近平總書記將生態文明思想戰略提升到了新高度，在關注中國生態文明建設的同時關注世界生態文明建設，提出了生態全球觀。從基本內涵來看，新時代的生態文明思想以馬克思主義理論和中華民族優秀傳統文化為根基，同時進行不斷創新和豐富內涵。馬克思主義理念指出了資本主義對生態環境的破壞，主張人與自然應和諧發展，要尊重自然，保護生態環境，自然界是人類賴以生存的根蒂。加強生態文明建設，打造綠水青山，建設美麗新中國，應積極融合生態文明理念，做好綠化工作，降低污染，實現人與自然和諧相處。在城市地區，應合理分配有限的土地資源，加強環境污染治理工作，以此改善城市生態環境質量，為廣大市民提供良好的休憩場所。

在鄉村地區土地規劃管理工作，應重視改善鄉村環境質量，合理開發利用鄉村土地資源，加強鄉村生態文明建設，通過營造美麗的村居環境、打造優美的田園風光來增強鄉村招商引資能力。隨著鄉村振興計劃戰略的落實，農業生產結構也在不斷優化與調整，各鄉村在大力發展綠色生態農業，降低傳統粗放型農業對土地、空氣和水環境的污染。同時，將農業和生態旅游業相結合，使農業和生態旅游業更富有鄉村特色，有效提高了兩種產業的收益，進一步落實了鄉村振興計劃戰略，符合生態文明思想理念的要求，使土地空間區域劃分更合理。另外，在鄉村土地開發管理中，應緊密融合大數據時代背景下的鄉村振興計劃戰略。大數據是重要的一類信息資產、戰略資源和新型生產要素，當前我國各行業和領域在發展的過程中都強調依托大數據技術和工具、數據信息庫以及數據平臺，為經營發展和管理服務提供科學有效的支撐。大數據有著數據體量龐大、涉及面廣等特點，實現對這些數據信息的充分挖掘和共享利用，能夠為鄉村產業發展提供所需的信息資源和數據資源，并實現這些資源的轉變，成為推進鄉村產業發展的重要生產要素。鄉村振興產業發展是一項系統性工程，需要按照綜合考慮和分析本地區的實際情況和發展規律，實現統籌協調，整體部署，促進鄉村產業發展有序推進，強調解決“三農”問題、科學調整一二三產業結構、推進農村供給側結構性改革、發展農村特色產業等，還強調持續推進農業現代化建設，提高農業產業生產效率，并實現農村土地資源的科學規劃和利用。而這些工作的開展和實施都離不開對大數據的分析，借助大數據技術和平臺，能促使相關工作更高效的開展。在推進鄉村土地資源開發與治理工作中強調規劃和建設科學合理，要求準確把握和分析有關的數據信息，有計劃、有步驟的推進這方面工作的落實。而大數據能夠為鄉村土地開發治理工作的發展提供預測信息。主要是因為大數據包含的數據信息量大，且數據類型多，數據的表現形式也更加的靈活多樣，從多個角度和維度實現對這些數據信息的科學分析，能夠幫助有關單位和人員準確把握事物之間的關聯和發展規律。通過構建一個完善的大數據信息庫，科學存儲鄉村振興建設和鄉村土地開發治理過程中形成的各類數據信息，在對這些數據信息深入分析和挖掘利用的基礎上，能準確把握當前鄉村土地資源區域管理的現狀、存在的問題，依照未來發展規劃，科學調整鄉村土地規劃對策。通過建立大數據平臺，有助于實現有關數據信息的共享和利用，方便有關單位和人員獲取和利用信息，為鄉村土地開發治理工作和科學決策提供數據支撐和依據，也有助于構建多元主體全過程參與機制，引導各層級人員積極參與鄉村規劃和推進產業發展，強化激發村民的主人翁意識，廣泛征求意見和建議，在全面里了解鄉村特點和實際情況的基礎上科學規劃鄉村土地區域開發與治理工作。

2.3 推進農村土地改革

為了促進農村集體產權制度改革，加大土地承包經營權流轉，推動農村產權市場建設，黨中央和國家政府頒布了一系列指導方案與政策，同時，制定了“六權同確”計劃，依法推動農村土地承包權流轉。農村土地承包經營權流轉屬于家庭承包經營制度和集體產權制度的重要組合，在流轉過程中，須堅持“合法原則”、“有償性原則”、“自愿性”原則。對土地的承包經營權進行流轉，有助于整合土地資源，提高土地利用率，促進現代農業的良好發展。隨著土地承包經營權流轉規模的不斷擴大，農民之間進行私下交易的數量也在增加，由此引發的糾紛也日益增多，這就需要依法加強農村產權市場建設，做好“六權同確”工作，優化農村集體產權制度改革方案。政府已經制定并逐步執行了“六權同確”計劃，此處的“六權”是關于農村土地使用與分配的六種權利：第一，農村土地承包經營權；第二，農村住宅基地的使用權（包括農村集體建筑用地的使用權）；第三，農村集體土地的所有權；第四，農村林業用地的所有權；第五，農村水利設施產權；第六，農村集體用地房屋的居住使用權（包括對農房的居住使用權）。

加大農村土地承包經營權流轉，符合市場經濟發展規律，能夠合理分配土地資源，提高零散土地的利用價值，推動農業經濟的良好發展。避免土地承包經營私下交易出現嚴重的糾紛問題，則需要對規范土地承包經營權流轉過程與相關管理體系，發揮土地產權市場的作用，通過合法的市場交易為流轉雙方搭建交易平臺，提供相關服務，同時，對交易行為進行依法監督。對于土地承包經營權流轉糾紛問題，產權市場設有調解仲裁，能夠對糾紛進行調解。與此同時，設有合法的服務機構，能為土地承包經營權流轉提供相應的指導服務。從土地改革的視角來看，加大農村土地承包經營權流轉，有助于優化土地改革方案，創新農村土地管理制度，實現農業規模化建設，優化農村土地經營模式，依法保護農民的合法權益，并做好耕地保護工作。

加大農村土地承包經營權流轉，推動農村土地產權建設，確保“六權同確”計劃的正確落實，首先要重視完善農村土地產權市場管理相關法律體系，對相關部門的工作層次予以清晰劃分，規范土地承包經營權流轉程序，確保土地改革有法可依，建立合法的產權市場。在具體立法過程中，應注意準確把握三項基本要點：第一，正確認知完善農村土地產權管理相關法律法規的重要意義，做好相關立法工作，確保相關法律法規能夠對農村土地產權市場進行合法有效監管。第二，大力推進農村土地產權制度管理步入法治化，為土地改革以及土地承包經營權的流轉提供法律保障，確保法律文獻能夠保護農民的合法權益。第三，完善聽證制度，確保農村土地承包經營權的合法流轉以及產權市場建設規則形成統一決策之后，再依法開展相關管理工作。

其次，加大農村土地承包經營權流轉，推進土地改革，必須著重健全土地出讓收益管理制度，細化該制度內容。從整體結構來看，完整的土地出讓收益管理制度應明確指出農村土地出讓收益和成本管理工作由地方財務機構負責，為地方財政提供完善的保證，對于村集體組織和被征地鄉村，須按照科學的比例分配相對應的出讓金資源。此外，對于國家土地的收入經費，必須進行精細化管理，由政府部門監督整體土地的出讓項目，結合實際比例支配土地出讓金。

另外，應重視改善土地承包經營權的流轉環境，應做好三方面的工作：第一，要根據本地實際情況，制定完善的土地承包經營權流轉政策，賦予更多的優惠性，完善流轉價格補貼管理機制。第二，農業行政管理部門應結合當代新農業發展規劃，對土地承包經營權流轉管理和土地產權市場建設進行合理規劃，鼓勵廣大農民積極參與土地承包經營權流轉工作。第三，土地產權市場應注意為土地經營權流轉雙方提供相應的優質服務，做好交易審核登記工作，確保交易的合法性，并做好相關評估工作，根據評估結果構建更完善的流轉交易環境[3]。

3 結束語

綜上所述，做好國土空間規劃體系分級管控工作，理應健全國土空間規劃體系，積極融合生態文明理念，做好綠化工作，降低污染，實現人與自然和諧相處。在城市地區，應合理分配有限的土地資源，加強環境污染治理工作，以此改善城市生態環境質量，為廣大市民提供良好的休憩場所。同時，要做好鄉村土地資源開發治理工作，落實鄉村振興計劃戰略，推進農村土地改革，加強農村產權市場建設，確保土地承包經營權流轉的合法性，必須堅持農村土地確權工作原則，不斷完善農村集體產權制度相關法律體系和土地出讓收益管理制度，構建良好的土地承包經營權流轉環境。另外，在推進鄉村土地資源開發與治理工作中應強調規劃和建設科學合理，準確把握和分析有關的數據信息。