建設全國統一大市場背景下的遼寧省集體建設用地利用對策思考

張翼飛 孔羽超

（1.喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局，遼寧朝陽 122300；2.遼寧西北供水有限責任公司，遼寧沈陽 110055）

自2012年以來，中央一號文件連續提到“農村發展建設”，黨的十九大更是提出實施鄉村振興戰略的重大戰略安排，農村的發展越來越受國家和政府高度重視。隨著鄉村振興戰略的實施，農村集體建設用地在促進農村經濟發展，縮小城鄉差距、維護社會穩定等方面發揮的作用愈發明顯。然而，近些年來由于社會經濟的發展及人們思維方式的轉變，越來越多的農村人口選擇進入城市工作生活，農村人口流失嚴重，但農村集體建設用地的數量卻不降反增。與此同時，農村建設規劃滯后、農村管理水平低等因素，引起農村集體建設用地分布散亂、基礎設施落后、城鄉之間差距不斷加大等問題。因此如何盤活農村集體建設用地，促進城鄉統籌發展成為了當下迫在眉睫的問題。

2022年4月10日，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》發布，在“打造統一的要素和資源市場”中，首先就提到了“健全城鄉統一的土地和勞動力市場”。其實自十八大以來，國家在一系列的政策文件中都強調了建立城鄉統一建設用地市場的任務。在堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的基礎上，讓市場在城鄉土地資源配置中起決定性作用。但在實踐過程中，因各地自然和社會經濟條件的差異，推進土地市場化的做法也不盡相同。農村集體建設用地在我國建設用地中占重要部分，其市場化改革尤為重要。集體建設用地市場化改革的目標在于采取有效措施，激勵和引導村集體或個人合理利用土地，提高土地利用的經濟效率。同時新一輪的國土空間規劃工作的開展，也是對我國以往國土空間規劃存在“多龍治水”情況的劃時代終結，對農村集體建設用地治理和利用提出了新的要求和任務。綜上所述，立足遼寧省情，促進集體建設用地市場化改革，優化集體建設用地資源配置，意義重大。

一、遼寧省集體建設用地利用現狀分析

遼寧省是我國最北的沿海省份，位于東北、華北、蒙古高原、環渤海地區、朝鮮半島交互的地理要沖，在京畿地區聯系東北亞的必經通道上扮演著重要角色，在維護我國國防安全、糧食安全、引領實現東北全面振興、全方位振興等方面具有十分重要的戰略地位。

長期以來，遼寧省集體建設用地的用地規模逐漸擴張，農村居民點分布集約程度也呈現多向態勢。其中遼東山地丘陵區和遼西低山丘陵區農村居民受地形影響較大，一般逐水、逐溝而居，致使農村集體建設用地分布較為散亂，隨意性較強。相對遼東和遼西，中部遼河平原區位條件稍好，集體建設用地分布較為集中，規模較大。

近年來，隨著城鎮化和農業現代化的發展，遼寧省城鎮化水平發展迅速，大量農村剩余勞動力移入城市，據第六次和第七次全國人口普查結果看，2010-2020年，遼寧省鄉村人口減少4712964人，人口流失嚴重，導致農村集體建設用地閑置、農田荒廢等問題突出，造成城鄉發展失衡。

現階段，在建設全國統一大市場和鄉村振興戰略背景下，在遼寧省國土空間規劃編制的要求下，對集體建設用地利用的研究不僅關系到建設城鄉統一的土地和勞動力市場，促進城鄉資源的合理高效利用，同時也是縮小城鄉差距，改善農村環境的重要手段。因此，對遼寧省當前的集體建設用地現狀進行研究與分析，有利于找出發展過程中存在的問題，并針對問題提出對策建議。

二、遼寧省集體建設用地存在的主要問題

1.利用方式較為粗放，集約化程度低

近年來，隨著人們收入水平提高，農村新房建設現象普遍，為了追求生活質量，人均住宅用地面積普遍提高，甚至出現“一戶多宅”現象，宅基地面積逐年擴張。另一方面，農村人口不斷向城市轉移，由于缺乏有效的宅基地退出制度，加上土地綜合治理能力的缺失，導致現有空心村現象十分嚴重，大量集體建設用地閑置，利用方式粗放，不符合節約集約用地原則。

據統計，全省各個地市集體建設用地人均面積嚴重超標，阜新市人均農村建設用地面積最高，其次是大連、遼陽、沈陽、鞍山、錦州、營口、撫順、鐵嶺、丹東、朝陽、本溪、葫蘆島等市，各市人均農村建設用地規模均高于國家最高標準150平方米/人。農村住宅空置、農村居民點擴張，土地利用效率較低，存量集體建設用地尚未得到充分利用，農村集體建設用地具有一定的整理潛力。

2.城鄉基本公共服務不均等

區域和城鄉之間差距呈繼續擴大態勢，無論是在公共服務設施、醫療保障、教育水平和社會保障等方面都存在較大差距，城鄉之間發展不平衡不充分問題突出，不利于全體居民共享現代化建設成果，國土空間均衡發展亟待強化。

在遼寧省，中南部地區尤其是沈陽市和大連市，經濟發展狀況較好，人們收入水平相對較高，城市人口集中，因此公共服務水平較高；而遼東和遼西北地區，因地理環境和區位差異，人們多從事農業生產活動，農村人口占比較大，導致經濟發展較差，公共資源匱乏，公共服務水平低下。城鄉基本公共服務的不均等，拉大農村新的貧富差距，阻礙鄉村發展。

3.對集體土地利用缺乏科學合理的規劃

長期以來由于缺乏統一的村莊規劃和專項規劃，與國有建設用地相比，農村集體建設用地利用隨意性較強，缺乏有效的管制機制。對于農民宅基地而言，在我國很多村莊建設長期都沒有受到專業規劃的指導和管控，缺乏必要的監管和指導，導致農村居民用地主觀隨意性強，農村居民點用地分布無規律，分布范圍廣，缺乏有效管理，造成了農村居民點用地不降反增。

對于集體經營性用地而言，當對集體建設用地進行開發利用時，由于沒有村莊規劃和其他專項規劃的指導和調控，加上村民文化水平的限制不會對鄉村未來發展做長遠考慮，村集體會傾向于選擇經濟利益最大化的土地的開發利用項目。因此，長期以來對集體建設用地缺乏科學合理的規劃也是造成遼寧省集體建設用地利用出現問題的重要原因。

4.集體建設用地市場化建設進程緩慢

自20世紀90年代初起，村集體開始私下將集體建設用地通過多種方式推進土地市場流轉，集體建設用地隱性流轉市場由此產生。

雖然十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場，允許集體經營性建設用地入市，但是由于政策制度不完善，集體建設用地公開市場建設效果不是很理想，造成市場與實踐脫節。由于尚未形成統一的市場體系，集體建設用地的市場價格遠遠低于國有建設用地。

近年來，集體建設用地市場化主要面臨三個問題，首先是征收制度不完善，政府“低價征、高價出”，征地補償制度不到位，使得征地增值收益大部分被城市享有，農村和農民權益受損；其次是宅基地市場，缺乏完善的宅基地退出制度，農民合法權益得不到保障，無法實現其資產價值；最后是集體經營性建設用地市場，缺乏完善市場機制，集體經營性建設用地的入市效率低，這三個方面是造成集體建設用地市場化建設進程緩慢的重要因素。

三、集體建設用地利用對策建議

1.盤活集體建設用地，深挖潛力，提高集體建設用地利用效率

經分析發現遼寧省集體建設用地面積與農村人口數量呈失調發展趨勢，因此未來發展首先要從現有集體建設用地入手，盤活存量土地，提高集體建設用地使用效率。嚴格執行宅基地使用權面積標準，通過降低人均建設用地面積、減少閑置等方式實現農村內部土地的集約利用。穩妥有序推進城鄉建設用地增減掛鉤，創新閑置宅基地轉經營性建設用地政策，加快農村土地綜合整治工作，推進村莊合并，提升人口聚集效應，加快農民居住向中心村鎮集中，減少農村建設用地規模，促進節約集約利用建設用地。

2.科學統籌，完善集體建設用地基礎和公共設施配套

集體建設用地基礎設施配備不齊、公共服務要素不足嚴重影響了集體建設用地優化利用，因此必須采取有效措施完善集體建設用地的設施配套，如教育、醫療、就業保障等，補齊農村集體建設用地在發展過程的短板，使其更大地發揮其土地價值。

對于遼寧中南部等公共資源相對富足的地區，可在原有公共設施配套的基礎上進行改造，從而提升質量，推進集體經營性建設用地入市，緩解城市發展帶來的承載壓力。對于遼東和遼西北地區，首先需要進行梳理村莊機理，找出村莊現有建設短板，優化調整村莊內交通道路，推進公共服務設施配套建設，著力解決農民在醫療、教育和養老方面的問題，最大限度的盤活農村土地財富。

3.因地制宜加快推進村莊規劃編制

2019年初，中央農辦、發改委等五部門聯合印發《出臺關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，指出有條件的村可單獨編制村莊規劃。符合規劃和用途管制是推動農村集體經營性建設用地入市順利開展的前提條件，有規劃為底才能進一步推進集體建設用地入市。據統計，目前仍有一半以上村莊沒有或未完成村莊規劃編制，現有村莊規劃的質量也參差不齊，難以引導村莊發展。因此，各相關部門應進一步加強指導，加快編制村莊規劃，統籌農村生活、生產、生態各類用地布局，落實永久基本農田控制線、劃定生態保護紅線，要控制宅基地用量，嚴防占用基本農田，制定集約合理可操作的規劃目標，實現集體建設用地空間格局的優化。

4.加快推進集體建設用地市場化進程

加快推進集體建設用地市場化進程，健全城鄉統一的土地和勞動力市場可從以下幾方面入手。

一是明白集體建設用地市場化不會一蹴而就，不需要過分追求速度，城鄉統一的建設用地市場需要長時間的探索才能形成，因此目前對于遼寧來說，不需要立刻推廣學習各試點經驗，相反要根據國家的制度環境，探索出一套適合自己的發展路徑。

二是市場化除了要注重效率，更要注重分配問題。收益分配公平關乎農村社會的穩定和發展，而除了要關注城鄉之間的分配，縮小城鄉收入差距，也要關注不同村集體之間和單個村內部的分配，讓不同集體和村民都能享受到政策紅利。

三是政府要加強監管，為市場保駕護航。政府應編制專項規劃合理利用集體建設用地，其次出臺稅金等宏觀調控政策保證市場正常運轉。

四是加強立法保障，嚴禁違法用地行為，保障農民合法權益。