遼寧沿海經濟帶高質量發展用地保障對策研究

馬占一

（葫蘆島市自然資源事務服務中心，遼寧葫蘆島 125099）

2021年9月，國務院批復同意《遼寧沿海經濟帶高質量發展規劃》，標志著遼寧沿海經濟帶進入高質量發展的新階段。

土地資源是高質量發展戰略的空間載體和物質基礎，在遼寧沿海經濟帶高質量發展戰略中發揮著至關重要的作用。如何保障遼寧沿海經濟帶高質量發展的用地需求，是各級自然資源部門必須認真研究的課題。

一、存在問題

隨著高質量發展戰略的深入實施，遼寧沿海經濟帶土地管理和利用中的深層次、結構性、機制性矛盾和問題將日益凸顯。

一是現有城鄉用地結構、空間布局和利用強度均難以適應遼寧沿海經濟帶高質量發展的用地需求，迫切需要構建促進優化用地結構和布局、高效配置城鄉用地的體制和機制。

二是單純依靠新增建設用地謀發展的現象依然存在。隨著城鄉建設用地增減掛鉤后備資源的逐漸減少，建設用地供需矛盾日益突出，單純依靠新增建設用地難以保障遼寧沿海經濟帶高質量發展的用地需求。

三是農民權益保障渠道單一，征地補償標準偏低，有的補償安置政策落實困難，土地征占引發的各類矛盾日益增多。在土地征收成為新增建設用地主要來源的制度背景下，急需改革現行的土地管理制度，提高土地資源的配置效率。

四是土地市場建設滯后，城鄉、區域一體化的土地市場尚未完全形成，限制了土地要素在城鄉、區域之間的合理流動，致使城鄉土地難以統籌高效利用，農民利益難以得到有效保障。

五是在完整、準確、全面貫徹新發展理念上還有差距，用地審批制度與遼寧沿海經濟帶高質量發展要求不相適應。現有用地審批制度效率不高，審批周期過長。遼寧省地處北方高寒地區，施工期短，項目落地要求急，客觀上要求減少用地審批層次，加快審批速度。

這些矛盾和問題，要求各地區不斷創新體制機制，綜合采取行政、經濟、技術等綜合措施予以破解，努力實現以較少的土地資源消耗，支撐更大規模的沿海經濟帶高質量發展。

二、對策建議

遼寧沿海經濟帶各地區必須立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，統籌保護資源和保障發展這個緊迫而重大的課題，以改革創新精神為遼寧沿海經濟帶高質量發展提供可靠的土地資源保障。

1.以科學合理的國土空間規劃，引領沿海經濟帶高質量發展

土地是民生之本、發展之基、財富之源。遼寧沿海經濟帶高質量發展戰略的全面實施，勢必要求對國土開發格局進行相應的調整和優化，積極構建“保護資源，科學布局，合理配置，流轉順暢”的用地保障新機制，促進土地資源利用與沿海經濟帶高質量發展相協調。

（1）為沿海經濟帶高質量發展提供規劃支撐

沿海經濟帶國土空間規劃編制要充分與“十四五”規劃相銜接，在遼寧沿海經濟帶高質量發展的引領下，補充完善國土空間開發保護戰略，保障“十四五”重大戰略、重大項目、重大政策落地實施。統籌區域土地利用主導方向，突破行政區域限制，實行差別化的用地和管控政策，為構建與遼寧沿海經濟帶高質量發展相協調的國土空間格局提供規劃支撐。

（2）強化國土空間用途管制

堅持規劃先行，充分考慮區域經濟建設、社會發展、生態環境保護和城鎮化格局等多種因素，完善規劃編制的協調銜接機制，做好各專項規劃的編制工作。建立覆蓋全域全類型、相互統一銜接的國土空間用途管制規則和覆蓋所有自然生態空間的用途管制制度。嚴格規范審批程序，嚴格在城鎮開發邊界內布局城鎮建設，單獨選址項目要列入國土空間規劃重點項目清單。進一步明確耕地和永久基本農田向建設用地和其他農用地轉化的管控規則，加強農用地向建設用地轉化的管制措施。

（3）堅持國土空間規劃的唯一性

在國土空間規劃“一張圖”上協調各類矛盾沖突，實現“多規合一”，做到三條控制線“數、線、圖”一致。生態保護紅線按照已報方案總體保持穩定，除已明確的重大項目和連片耕地外，不做調整；城鎮開發邊界要依據自然地理格局、人口變化、節約集約用地水平約束等因素，實行反向約束，綜合劃定。

四是建立國土空間規劃動態管理機制。根據規劃實施的實際情況，建立健全“一年一體檢、五年一評估”實時監測、定期評估、動態維護的規劃評估機制。運用信息化手段，以國土空間基礎信息平臺“一張圖”為基礎，對規劃實施進行跟蹤和監測，推進國土空間治理水平現代化。

2.以精準有效的土地要素配置，保障沿海經濟帶高質量發展

遼寧沿海經濟帶各市要充分發揮土地要素的調控作用，有保有壓、控放結合，從保外延發展轉向保內涵發展，從保發展速度轉向保發展質量，從保發展規模轉向保發展效益，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變。

（1）全力保障重大項目合理用地需求

新增建設用地要全力保障國家和省重大項目需求，一般項目要靠盤活存量，靠內部挖潛來解決。優先保障重大基礎設施、重點民生實事和重大產業項目順利落地，特別是優先保障好改造升級“老字號”、深度開發“原字號”、培育壯大“新字號”三篇大文章的項目用地需求。

（2）推動土地要素市場化配置

堅持“土地要素跟著項目走”，指標優先保障“兩新一重”等重大建設項目。納入省級重大項目清單的，由省統籌保障，并積極爭取使用國家指標保障；未納入省級重大項目清單的，由各市優先安排，本市計劃指標確實不足的，可申請使用省統籌指標。審批批次用地時以真實有效的項目落地作為配置要素的依據，防止產生新的批而未供土地，提高土地資源配置效率。

（3）建立征地補償和安置新機制

新《土地管理法》明確了農用地征收的補償費、安置補助費標準由省級政府通過制定區片綜合地價確定，并至少每三年調整或重新公布一次。新《土地管理法》還有兩個變化：一是將農村村民住宅補償單列，明確了征收農村村民住宅要按先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償；二是將被征地農民的社會保障費用單列，縣級以上地方政府要將被征地農民納入相應的養老等社保體系。同時，進一步完善和落實征地補償安置爭議協調裁決機制，更好地維護農民土地權益。

（4）制定鼓勵新型產業發展分類供地政策

根據項目投資規模、預期經濟效益及企業經營年限，鼓勵采用長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等工業用地市場供應機制。對分期實施的大中型工業項目，實行整體規劃、總量控制、分期供地、限期開發。總結推廣“標準地”出讓等土地供應經驗，鼓勵在沿海經濟帶6市省級以上園區開展企業投資工業項目“標準地”供給，盡早實現拿地即開工，促進工業項目早落地、快落地。

3.以城鄉統一的建設用地市場，支撐沿海經濟帶高質量發展

2022年3月，中共中央、國務院《關于加快建設全國統一大市場的意見》強調，“打造統一的要素和資源市場，健全城鄉統一的土地和勞動力市場。統籌增量建設用地與存量建設用地，實行統一規劃，強化統一管理。完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制”。

（1）建立健全城鄉統一的建設用地市場

逐步完善國有建設用地市場化配置機制，落實國家國有建設用地使用權配置辦法。依據規則、市場價格、市場競爭，進一步擴大國有建設用地有償使用范圍，縮小劃撥用地范圍。全面加強建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場制度建設，健全二級市交易規則，推動交易信息共享，健全服務和監管體系，促進存量土地要素有序高效流轉。完善城鄉一體的土地規劃管理制度、土地產權登記制度，嚴格規劃推進城鄉建設用地增減掛鉤，建立區域一體化土地市場及管理考核機制。

（2）穩妥開展農村宅基地“三權改革”

在堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的前提下，支持結合新一輪農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。加快修改完善與土地管理法實施條例相關的配套制度，制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見，建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配制度。在依法自愿有償的前提下，穩妥推進農村集體經營性建設用地入市交易，探索通過土地等要素使用權、收益權增加中低收入群體收入。

（3）推動市場化方式盤活存量用地

鼓勵探索通過建設用地節約集約利用狀況詳細評價等方式，細化完善城鎮低效用地認定標準，鼓勵通過依法協商收回、協議置換、費用獎懲等措施，推動城鎮低效用地騰退出清。推進國有企事業單位存量用地盤活利用，鼓勵市場主體通過建設用地整理等方式促進城鎮低效用地再開發。

（4）健全用地結構調整中利益調節機制

加大市場化配置土地資源的力度，合理調整建設用地的取得和保有成本，約束粗放浪費用地行為。充分尊重原土地權益人意愿和合法權益，合理確定土地增值收益分配關系。貫徹落實新《土地管理法》要求，建立土地征收公共利益用地認定機制，推進落實成片開發。

4.以及時有效的用地保障，助推沿海經濟帶鄉村振興戰略實施

2018年9月，中共中央、國務院印發《 鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》強調，“加強鄉村振興用地保障，完善農村土地利用管理政策體系，盤活存量，用好流量，輔以增量，激活農村土地資源資產，保障鄉村振興用地需求”。

（1）完善農村住宅用地供應機制

2020年10月，遼寧省出臺《保障農村村民住宅建設合理用地實施細則》明確，嚴格執行宅基地標準，科學把握分戶的合理性，進一步細化完善相關政策，指導和督促規范有序開展工作，依法落實“一戶一宅”，要求在新增建設用地計劃指標中，專項保障農村村民住宅建設用地。

（2）統一組織實施耕地占補平衡

通過加強規劃管控、完善用地和規劃審批、統一落實耕地占補平衡等措施。農村村民住宅建設占用耕地的，市、縣級政府負責組織自然資源部門在本行政區域內統一落實耕地占補平衡，市域范圍內無法落實占補平衡的，按照有關規定在省域范圍內跨市易地落實補充耕地。

（3）積極引導農村產業在縣域范圍內合理布局

沿海各市每年統籌安排一定比例的新增建設用地計劃指標保障農村一二三產業融合項目用地，根據本地農村產業融合項目規模、工業化程度等情況，引導項目向產業園區集中、向縣城或有條件的鄉鎮城鎮開發邊界內集聚。新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，保障農村產業融合發展用地需要。利用農村本地資源開展農產品初加工、發展休閑觀光旅游而必須的配套設施建設，確需在村莊建設邊界外安排少量建設用地的，具體比例和面積控制標準可參照設施農業配套設施用地標準確定，并依法辦理農用地轉用審批和供地手續。

5.以精簡高效的營商環境，服務沿海經濟帶高質量發展

遼寧沿海經濟帶各市要主動對標國內先進地區，深化“放管服”改革，全面實行政府權責清單制度，切實打造“辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居”的營商環境。

（1）改善營商環境，推行審批制度改革

整合精簡用地審批事項，推進用地審批流程再造，壓減審查審批層級，提高用地審批效率。簡化審批材料，減少前置審批要件，推動重大項目快上馬、快開工。系統梳理當前最迫切需要實施的項目，主動對接重點項目牽頭單位，在選址規劃階段提前介入，積極引導重點項目依據現行規劃合理選址，優先使用存量建設用地和批而未供建設用地，保障項目早開工、早投產。

（2）改革審批方式，探索模塊化辦理

圍繞提高重大建設項目的審批效率，用地預審和組卷實施“模塊化”管理方式，對重大交通、水利等跨市線性工程用地審批，采取模塊化辦理。針對項目特點，將用地審查內容劃分為若干獨立模塊，分類打包、并行推進，改變過去省市縣三級逐級依次開展的串聯模式，推進一體聯動、同步工作，提高審批效率。

（3）協調簡化辦理特殊問題

對于項目用地范圍內與報批項目無關的歷史違法用地，由各地自然資源主管部門在日常工作中依法依規進行處理，處理情況不作為項目用地報批的必要材料。建立快速協調解決機制，及時梳理項目審批過程中的突出問題，加強溝通協調，通過開展月度會商會議、專題研討會議、內部簽報等方式盡快協調解決。

（4）做好疫情防控期間用地保障工作

積極拓展為民為企服務途徑，主動擔當作為，充分利用三級電子政務系統、網絡、電話等信息手段互聯互通，創新工作方式，實行網上申報、網上辦理、網上告知的工作方式，對于確需審驗原件的，可通過相關平臺或電子郵件提供掃描件材料先行辦理，待疫情結束后再補交紙質材料原件，全力做好疫情防控常態化的用地服務保障工作。2022年3月，遼寧省自然資源廳印發《關于做好疫情防控建設項目用地保障工作的緊急通知》強調，經縣級以上新冠肺炎疫情防控指揮部批準的應急防控、方艙醫院、醫療衛生設施、藥品醫療器械生產等疫情防控建設項目，可先行使用土地，助力疫情下經濟發展有序進行。

三、結語

遼寧沿海經濟帶高質量發展戰略的實施，將為遼寧全面振興、全方位振興帶來重大利好，開辟廣闊空間。相信在不遠的將來，遼寧沿海經濟帶將呈現出持續健康發展的強勁態勢，傳統產業轉型升級、新興產業培育、海洋經濟發展將不斷取得新成效，生態環境和基礎設施建設將取得重大進展，民生工程和社會事業將全面推進，初步形成多點支撐、多業并舉、多元發展的產業發展新格局。