國土空間規劃體系下的村莊規劃

李春暉

（營口市自然資源事務中心，遼寧營口 115000）

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確了國土空間規劃“五級三類”的編制體系，其中要求在城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃。

2019年6月，自然資源部印發《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，提出結合國土空間規劃編制在縣域層面進行村莊分類布局工作，依據差異化分類，聚焦重點、突出特色，堅持有序推進、務實規劃。在覆蓋村域全部國土空間的村莊規劃編制中，應強調“多規合一”，側重于保護村域山水林田湖草等全要素自然生態資源，合理管控村莊建設用地和振興產業發展。同時，突出村莊規劃可實施、可管理的“實用性”，對于重點發展的村莊編制綜合性規劃，對于簡單人居環境整治的村莊只規定國土空間用途管制、建設管控和環境整治重點，對于緊鄰城鎮開發邊界的村莊可與邊界內的城鎮建設用地統一編制詳細規劃。

此外，強化村民主體和村委組織的規劃參與度，將政策規定、規劃內容、文化保護等方面納入村民可理解、易接受的村規民約，保障規劃的真正落地實施。

一、空間規劃語境下村莊規劃編制的總體思路

1.規劃編制的基本原則

在國土空間規劃體系中已明確村莊規劃將作為城鎮開發邊界外的鄉村地區的法定詳細規劃，需要結合縣鎮級國土空間規劃編制工作，落實上位規劃，確保生態環境保護良好、耕地保有量不減少、建設用地規模不增加。

結合鄉村振興和美麗宜居鄉村建設工作舉措，按照保護自然要素、集約節約土地、傳承鄉土文化、突出當地特色的思路，對縣域所有村莊摸清家底，因地制宜識別村莊類型，針對不同類型的村莊優化其村域國土空間開發與保護格局，強化對村域生態、生產和生活空間的統籌和管控，同時堅持村民和村委組織的主體地位，切實抓準村民亟待解決的核心問題，保障農民群眾的根本利益，確保村莊規劃管用、適用、好用。

2.規劃編制的內容

當前村莊規劃的主要內容包含村莊發展評價、村莊分類引導和村莊規劃主體內容。村莊發展評價基于第三次國土資源調查和年度變更調查成果為基礎，在村域人口社會、經濟產業、自然資源、人文資源、基礎設施、公共服務設施、村居建設和環境風貌等方面開展調查研究工作，全面收集基礎資料、準確判斷村莊現存問題和發展需求。

理清各村莊的差異化特征，順應每個村莊的發展規律和演變趨勢，因地制宜地按照集聚發展、存續提升、城郊融合、特色保護和搬遷撤并五種類型進行適度引導，合理明確鄉村發展的空間載體。明確村莊類型后，可以一個或幾個行政村為單元編制村莊規劃主體內容，包括發展目標定位、生態紅線和永久基本農田保護范圍線的剛性管控、生態保護修復、農業空間布局、土地綜合整治、產業發展布局、農村人居環境整治、基礎設施和公共服務設施提升、公共安全保障和歷史文化保護等，形成村莊管控條文、強制性指標體系表、圖件、村莊規劃數據庫的完整成果。

3.規劃編制遵循的標準

村莊規劃編制過程中需要與縣鎮級國土空間規劃的現狀“一張底圖”和規劃“一張藍圖”進行良好銜接，然而縣級“三調”數據在比例尺度上對于農村現狀用地的調查精度無法用于指導詳細的居民點布局；在分類深度上，只有居住、宅基地和道路用地進行了城和村的區分界定，其他城鄉公用設施用地和城鄉商業服務設施用地等均為同一地類屬性。

因此，在國土空間規劃語境下，村莊規劃在現狀“一張底圖”和村莊規劃分類階段均需做統一數據基準、統一坐標體系、統一分類標準、統一入庫要求。

本文根據近兩年湖南省不動產統一基礎數據數字線劃圖成果進行過程質量檢查及驗收情況，對發現的較為突出的典型性問題以及普遍性問題進行總結和分析，找出生產過程中的關鍵節點及薄弱環節，旨在從生產環節盡量杜絕這些問題的出現，確保我省不動產數字線劃圖數據完整、真實、可靠。

二、基于大石橋市村莊規劃編制的實踐

大石橋市隸屬于遼寧省營口市，其西部是遼河沖積平原，中部為平原和丘陵緩沖地帶，東部為千山余脈。全市范圍內共13建制鎮，下轄253個行政村，由于地處平原地區，大石橋市的村莊人口普遍不大，基本均衡地分布于沿縣內主要交通干線形成的城鎮生活帶之間。東部的幾個鄉鎮位于遼河中下游平原的土地肥沃，是我省的糧食主產區，中西部丘陵地區礦產資源豐富，多年來形成了以菱鎂礦為依托，鎂制品深加工產業聚集區。當前，村莊內的非農產業多以勞動密集型的低端加工業、服務業為主，村莊環境和設施配置有待提升，村域用地碎片化、無序化特征明顯，急需通過“多規合一”的實用性村莊規劃來整治和盤活各類村莊用地，引導村莊合理發展、振興發展。

1.統一分類

自然資源部尚未發布統一標準的村莊用地分類技術規范，依據《遼寧省村莊規劃編制導則（試行）》，采用村莊分類加型方式，共五類三型，分別是集聚建設類、整治提升類、城郊融合類、特色保護類、拆遷撤并類，增量型、等量型、減量型。

2.耕地保護

耕地保護村莊規劃中應落實上級國土空間規劃的永久基本農田和永久基本農田儲備區劃定成果，明確保護管控要求，守好耕地紅線。

對于永久基本農田范圍的具體劃定，以“三調”成果與現狀農田實際使用狀況比對的基礎上，按照“三區三線”劃定規則，通過農業生產適宜性評價的方法，最終確定永久基本農田的紅線范圍。

對村域土地資源的農業生產適宜性評價以是否適于耕作為評價出發點，考慮耕作便捷、灌溉保障、植被覆蓋因素，分為適宜耕作、有條件耕作、不宜耕作三個等級。

總體優化策略為調出低質量永久基本農田，并在村內基本農田周圍的現狀耕地中補劃；如本村無可調整劃入的耕地，則在本鎮其他耕地資源豐富的村莊補劃同等面積的新增優質耕地。

3.土地綜合整治

村莊規劃中的土地整治內容主要涉及農用地整理和農村建設用地整理兩部分。農用地整理主要是將現狀零星農用地、永久基本農田范圍內存在的非農建設用地，劃定為農用地重點整理區域，通過土地開發整理復墾形成新增耕地。整理后耕地達到永久基本農田標準的，可納入永久基本農田儲備區。

農村建設用地整理主要是對于現狀建設用地調整為非建設用地的，按農用地進行土地整理，適合復墾為耕地的優先復墾為耕地；繼續保留建設用地性質的，根據規劃用途，進行用地性質轉變和項目建設。

4.產業發展與空間布局

村莊產業發展的策略與空間布局，是村莊能否真正實現“產業振興”，實現農村集體經濟“造血機制”的關鍵。因此，在試點村村莊規劃中，分別結合各村莊的資源稟賦和區位條件，以生態+為導向，土地集約利用為推手，提升村莊現有產業的質量及集聚度。

如村莊現狀具備二產加工業的發展基礎，則規劃中盡量對村莊建設用地范圍內，具有一定就業規模的產業用地予以保留，并在不占用基本農田的前提下，依托周邊存量用地，給予這類解決村莊大量就業需求且無污染的產業一定拓展空間。

對于村域內具備一定特色農業、文化、旅游資源的，提出這類村莊應以農業+為導向，依托農業生產合作社，在特色農業種植區等空間開展包含農業休閑、農事體驗、鄉村文化展示等內容的鄉村旅游發展策略，并在規劃中通過存量用地激活等方式保障鄉村旅游服務設施用地的供應。

三、村莊規劃面臨的問題

1.編制理念缺乏創新

在村莊規劃過程中，規劃設計單位簡單套用城市規劃的設計理念，對村莊原有的區位、經濟、資源等問題缺乏深入研究，對村莊的歷史文化缺乏理解，對村莊發展的需求認識不足。在規劃編制過程中往往只是將當地政府的意見文本化，而不注重對地方特色的深入挖掘，使得村莊規劃變得千篇一律，更多體現出村莊被城市化的味道，導致實施主體對規劃的不認同，無法有效的激發其對規劃實施的積極性。

2.規劃內容缺乏深度

多數村莊規劃基本等同村莊整治規劃，很大篇幅集中在農房美化、治污改廁、垃圾處理、村莊綠化等方面，而對于經濟產業發展布局指導、公共基礎設施建設等內容的設計篇幅過少，無法有效指導村莊發展。

3.編制過程缺乏互動

村莊規劃的編制主體是鄉鎮，而規劃的實施主體往往是社區、村，公眾參與明顯不足。作為實施主體更多的是處于被動接受地位。在規劃編制過程中對村民意愿等的調查不重視，流于走過場,導致很多規劃無法得到村民的認同，實施過程難度加大。

4.規劃表達缺乏動態

村莊規劃中空間布局的規劃占有很大篇幅，設計單位往往試圖采用簡單的空間布局來描述村莊建設遠景和實施手段，更多體現的是現狀和遠景建設成果兩個靜態比較，缺乏實施計劃性的研究，缺乏實施過程各節點的動態描述，對規劃的實施過程缺乏有效引導，規劃實施進程表達缺乏可讀性，導致實施主體憧憬美好未來卻又無從著手。

四、思考

在我國國土空間規劃體系建立的過程中，新背景新語境下的村莊規劃也處于反復摸索、不斷探尋的過程中，對于編制思路與技術方法的探索必然是持續性的。

空間規劃語境下的村莊規劃更加強調對上級國土空間規劃傳導指標的落實，但也應根據村莊發展現狀進行全域范圍內的統籌協調，同時要求村莊規劃體現鄉村振興分類發展及土地整治的思維。但由于各個層級規劃的工作時間要求不一致，也導致了部分村莊規劃的內容在缺少上位傳導或政策指引的條件下，得不到“自行決策”。

此外，上位規劃指標傳導及控制線的剛性管控，在面對莊實際發展需求時也會面臨諸多矛盾。如村內的低端加工產業，從用地績效的角度看可能屬于低效用地，應予騰退，想略微擴張卻被周邊的各種控制線所限制，但從解決村民就地就近通過打工的形式提高家庭經濟收入的角度來看，確是不能缺少的產業類型，同時也增強了農村集體經濟的“造血功能”。

總之，新時代背景下的村莊規劃仍有諸多內容需要我們不斷進行反思和探索，這個過程將有助于村莊的不斷發展。