中國衛生法法典化的證成*

劉 牧 王 岳

乘著因民法典而起的法典化“春風”，行政處罰法、環境保護法、刑事訴訟法乃至教育法等部門法的法典化成為學界與立法機關的關注重心。理論與實踐對法典編纂的聚焦表征著在依法治國取得重大進展的背景下，我國的立法目標已發生從“有法”到成體系的、科學的“良法”的轉變。法典是通過系統的立法，對某部門法律規范依一定體例、原理而形成的具備高度體系化的法律文本[1]。法典之于一國法治事業的意義巨大，具有“固根本、穩預期、利長遠”的作用。在“健康中國”成為國家戰略的大背景下，以法治的方式推進衛生健康事業成為我們必然的選擇。在此意義上，一部衛生法典將發揮完善衛生法律體系，塑造衛生法律秩序，助推衛生健康事業的功能。

應當指出，對衛生法典的探討存在為何應當制定衛生法典和如何制定衛生法典兩個不同維度的問題。就此而言，前者，亦即對衛生法典的證成是本文的中心議題。從一般意義上闡明法典的功能將成為衛生法典應當存在的邏輯起點；而我國衛生健康事業與衛生法律體系面臨的現實問題使得一部衛生法典成為必要；最后，理論與實踐經驗的積累也為我國衛生法典的制定提供了可行條件。

1 法典化為何重要

1.1 內部視角下的法典化意義

內部視角基于“法的自主性”立場，承認規范作為一個獨立系統，存在獨特的生存場域。內部視角與規范主義的路徑相聯，要求在對規范的詮釋時祛除政治、經濟、價值等法外因素的干擾。

首先，法典對于提升法律規范的“一般性”存在促進作用。法律是規范，它為人的行為提供確定的模式、標準、方向[2]。只有以抽象、概括的方式對法律的內容做出規定，才能實現它對“一般人”而非“特定人”調整的目標。毋庸置疑，法典化的過程是一個促進規范一般性的過程。法典編纂不同于法律匯編，是指法律規則和原則經過整合后形成一個內部融貫，外部獨立的完整系統[3]。在形式上，法典呈現“總則—分則”的結構模式。總則部分是以抽象概念，通過提取公因式的方式對同一法律部門中具有共性的原則、制度進行的提煉，例如民法上的法律行為。分則是對法律部門中具體制度的分編規定，也呈現出整部法典所體現的從一般到特殊的系統安排特征。整部法典的總則和分則之間形成一種嵌套結構，此所謂通過“水平的切割”后實現的“雙重普通特別關系”。通過法典化帶來的抽象、概括、類型化，法律的一般性獲得保障。

其次，法典能夠助推法律的“穩定性”。第一，法典編纂的過程中包含法律清理的過程。法律清理是對現行規范性法律文件進行整理、廢止、修改的過程。在法典化時，立法者必然窮盡法律部門內的規范性法律文件，檢視其合憲性、合理性。經此得以呈現于世的法典，必然是滿足時代需要的法典，是“對改革成果的確定”[4]。第二，對法典的司法適用要求教義學作為主要的法律方法。法教義學致力于揭示和解釋現行法的內容及意義[5]。其中，作為解釋起點的文義解釋要求把文本的詞句作為解釋的出發點，規范的內涵應盡量從作為規范載體的條文中獲取。面對無法通過語句理解法律內容的情況時，解釋者也應當訴諸邏輯、體系、目的等方法于法體系之內尋求意義。經濟、政治、道德等外部因素在上述過程中被絕對排斥。因此教義學方法的運用，在最大程度上保證了法體系的穩定。

最后，法典能夠增強法律的“體系性”。體系性是法律的本質屬性[6]。在此意義上，法律與法律體系的內涵可以等同。凱爾森[7]指出，法是具有我們理解為體系的一系列規則，個別、孤立的規則不能體現法的性質。即便在反對法律生來具備體系性的觀點中，“體系”也是法律的追求[8]。在古希臘，“體系”意指構造、構造物和組合物[9]。現代法學中的法律體系和啟蒙運動釋放的理性主義相關。通過自然科學式的體系性公理思考和經驗歸納，法學得以演化為公理式的學問體系[10]。“體系”保證了同一法律部門之內規則與原則之間的融貫，使得不同規范間的有機排列成為可能。在同一部門法體系之外，體系化也確保了不同法律部門之間的協調，由此塑造了以憲法為起點的統一法秩序。法典在提升法律體系化程度的用處在于：第一，法典的“總分構造”形態能夠強化體系性。第二，窮盡有效規范是編纂法典的途徑，這必然有加強法律完備性之效，而完備性是增進法律體系化程度的關鍵[8]。具有完備性的法律能夠減少規范中的消極漏洞，最大限度覆蓋其調整對象，使法律得以從法律部門到子部門再到配套制度的形態存在。第三，法典化的過程是消除法律部門內規范矛盾和價值沖突的過程。通過編纂而成的法典對規范之間的矛盾進行協調，使法典形成一個邏輯融貫、價值協調的規范體系。

體系化是法典意義的終點，也是促進法的自主性的起點。法典以體系化效益為理念，試圖成為一個儲存規范的系統，在消除規范間矛盾的同時，保證了部門法律體系的完備與穩定。所以，在法典總分模式的背后，是其意圖通過提升形式理性加強法的安定性，從而保證法律上抽象人格平等的價值追求[3]。在法典本身以外，體系型法典同諾內特和塞爾茲尼克提出的自治型法治相適應[11]。在自治型法治當中，司法要為政治決斷提供論證理由。由此，為保證理由的正當化，法律必須超然于政治。法官不能創制規范，他們只能依照法典中的規則對行政行為進行證成或證否。因此，法典神圣的背后是社會對政府權力警惕、控制的真實寫照，而一部體系型的法典是用規則規范行政權力的最好工具。

1.2 外部視角下的法典化意義

外部視角是以觀察者的身份，站在法律系統之外，用社會因素評價法典化的作用。首先，法典推動法律現代化，契合社會現代化運動。法典化是對一國既有法令分科編制整理從而形成具有公力的事業[12]。在主流的法典化歷史敘事中，比較法學家和法史學家們賦予了歐洲近代法典化運動三個特征：法典化運動發生在1804年《法國民法典》頒布與1900年《德國民法典》生效之間；法典化以民法典為核心甚至唯一，排斥其他法律部門；把法典化運動看成是以進化論為基礎而發生的在知識、制度與觀念上具有延續性和統一性的過程[13]。在此意義上，法典與法典化不能單純被視為立法技術與立法模式的選擇，它是與政治相關的特定意識形態的選擇。韋伯[14]認為，法律理性化不斷提升的表現是法律的專業化、法學的邏輯性以及系統性。形式理性的法律在直觀上表征的是體系、抽象與邏輯推演，在實質上卻是在表達一個社會的現代性。由此，我們能在一定程度上解釋為何主流敘事將法典化的對象限定在民法典之上，以及法典化的過程為何是一個進化的過程。毫無疑問，盡管民法并非在19世紀甚至更長的時間范圍內唯一擁有法典的法律部門，但是其他部門法典的體系化程度、邏輯融貫性、法律概念的清晰度和精確度難以望民法典項背。特別是將“概念—體系”方法發揮到極致，代表彼時人類理性光輝的《德國民法典》更是塑造了直到今天仍是主流的法典觀念。如果我們接受韋伯意義上形式理性的法等于現代性法律的論斷，那么一個明顯的結果就是：形式理性化程度最高的民法應當擔起法律現代化的先鋒重任。于是，民法典在法典化中的核心性源于法典和法典化的現代性目標，法典化運動本身就是現代化運動中的一部分。“進化”在這里被作為媒介將法典與現代化聯系起來。當法律形式理性的提高成為社會由前現代到現代的進化內容之一部分時，法典化運動本身也成為現代化運動中的一部分。

其次，法典是一本具有教育意義的法律教科書。在羅馬法時代，就有以法典作為法律教育讀本的實踐。在由優士丁尼主導的法典編纂運動中產生了《優士丁尼法典》《學說匯纂》和《法學階梯》等文本[15]。其中，塑造了大陸法系民法典體例傳統的《法學階梯》就被優士丁尼抱以體系型教科書的期待[15]。以蓋尤斯“人—物—訴訟”模式為結構的《法學階梯》憑借科學的體系安排提升了非法律人對法律體系的理解度。在此，法典從一般到特殊的結構安排符合人類認知的思維習慣，提升了法律知識的可接近性。另外，法典涵蓋了相關領域的全部規范，在促進法律明確性的同時也降低了民眾獲知法律的難度，增強公民法治意識。

2 衛生法法典化為何必要

2.1 制定衛生法典順應我國衛生健康事業發展潮流

在《“健康中國2030”規劃綱要》中，健康被賦予了個人和國家兩個層面上的意義。衛生健康不僅同個人發展相關，也與民族、國家相聯，成為全面小康和現代化的基礎之一。人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志。要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務[16]。據此，國務院于2019年制定《國務院關于實施健康中國行動的意見》，健康中國行動推進委員會隨之成立。這意味著，衛生健康已經被提升到了國家戰略的高度，具有重大的社會與政治意義，是必須受到重視的民生工程與政治任務。

但必須承認的是，當前衛生領域面對的問題紛繁復雜，距離完善的衛生制度、發達的衛生水平、先進的衛生理念仍有差距。衛生領域中不同主體、制度之間的復雜關系、利益沖突是造成衛生健康亂象的關鍵所在[17]2。首先，屢禁不止的“醫鬧”“傷醫”“殺醫”等事件反映了醫生與患者兩群體之間的結構性對立。醫患矛盾的背后是醫生對醫學知識絕對占有而產生的專家權與患者權的沖突對抗。其次，長春“毒疫苗”“齊二藥”“陸勇案”等事件也為藥品監管制度的完備性以及某些制度的合理性敲響警鐘。最后，以互聯網醫療為代表的衛生領域新業態迅速發展的現狀與相關立法缺失之間的鴻溝也成為衛生健康事業順利發展的阻礙。

衛生法的法典化對于化解上述矛盾存在重大作用。首先，法典化的過程就是一個理順不同主體之間關系，整合多元利益、價值的過程。衛生法典包羅萬象，全面覆蓋衛生健康領域各種社會關系。具體而言，不僅包括醫事法律制度、藥事法律制度、公共衛生法律制度，還包括人口與生殖法律制度、健康促進法律制度和醫學倫理法律制度等。其中涉及到的衛生法律主體涵蓋醫師、患者、醫療機構、藥企、疾控單位等。衛生法典的制定過程中，要對衛生法上不同法律主體的權利義務進行平衡，合理設定權利義務，劃定不同情況下的責任比重與承擔方式。因此，衛生法法典化也是一個滿足各主體正當利益，回應合理訴求的過程。這對于衛生領域中結構性對立的緩和將大有助益。其次，法典化的過程也是一個反思現有衛生法律制度完備性、合理性的過程。長春“毒疫苗”事件暴露了我國疫苗管理在生產、檢驗、上市等全鏈條中的制度漏洞。司法機關對陸勇代購“仿制藥”行為在罪與非罪之間的徘徊也能夠在一定程度上說明法律對“假藥”認定標準合理性欠佳。盡管“長生疫苗”事件得到政府妥善處理，“非法進口藥”也被立法者從2019年修訂的《藥品管理法》中“假藥”行列里刪除，但這并不代表衛生法律部門中的其他制度就具有相當的完備性與合理性。法典化為立法者提供一個對現行衛生制度予以反思的機會。在法典化背景下的制度建構不同于對局部領域的小修小補，而是基于頂層設計，從衛生法律部門的全局出發，對衛生法律制度通盤考量、修正失誤、彌補漏洞，保證部門內各制度間銜接流暢。最后，衛生法的法典化有助于提高衛生法律對衛生關系的覆蓋率，避免消極漏洞的產生。例如，在醫療急救領域，我國僅有原國家衛生和計劃生育委員會頒布的《院前醫療急救管理辦法》這一低位階專門立法。再以互聯網醫療為例，也只有國家衛生健康委員會制定的《互聯網診療管理辦法(試行)》《互聯網醫院管理辦法(試行)》《遠程醫療服務管理規范(試行)》三部部門規章對互聯網醫療行為進行調整。此外，日益成為衛生事業重要組成部分的安寧緩和醫療行業也面臨著缺少法律作為保障的問題。高位階立法的缺失使得相關行業缺乏法律引領，易導致行業失序的后果。衛生法典是對之前衛生領域制度改革成果的確認，也是對新時代下未來衛生事業的展望，兼具總結性與前瞻性。一部體現時代性的衛生法典要對衛生領域的新興社會關系進行調整，以法律引導行業發展。這對于保證我國衛生健康事業的長期發展意義巨大。

2.2 制定衛生法典以推進衛生健康法治

在依法治國工程深入推進的背景下，長期以政策主導、政府推動為特征的衛生健康制度改革與前者形成巨大反差[17]1。全面依法治國呼喚衛生健康法治的興起。這是因為從整體而言，衛生健康法治作為依法治國系統工程的一部分而存在，是依法治國方略在衛生事業上的具體表現。衛生健康法治的缺位將直接影響依法治國目標的實現。

目前，中國衛生法治不彰表現在：第一，衛生健康法律部門缺乏引領性的基本法律。于2019年底通過的《基本醫療衛生與健康促進法》被學者們視為我國衛生健康領域內的基礎性、綜合性立法，并期待它能夠發揮統領現有衛生法律，完善衛生法律體系的作用[18]。但是從該法的制定主體來看，它是由全國人大常委會通過的一般法律，而非是由全國人大制定的調整某項具有普遍性社會關系的基本法律。在此意義上，衛生健康法律部門也與環境法律部門一樣，面臨缺少高層次立法引領的困局[19]。缺少基本法的統合、引導，意味著衛生法律部門在整個法體系內的地位低，得到的關注度小，這極不利于衛生法治的發展。第二，不同的法律規范對同一事項管理權進行爭奪，減損了衛生法律的統一性，也對衛生法治造成打擊。以疫情信息發布權為例：《突發事件應對法》為落實“屬地管理為主”的體制安排，將突發事件的處置權、信息發布權等下放至縣級以上地方各級政府。由于公共衛生事件是該法規定的突發事件之一類，因此疫情信息發布權自然歸屬于事件發生地的縣級以上人民政府。然而，《傳染病防治法》第三十八條卻將疫情信息公布權授予國務院衛生行政部門和省一級政府的衛生行政部門，其他各級行政機關被排除在外。由此，《突發事件應對法》與《傳染病防治法》在疫情信息發布權上存在沖突。在新型冠狀病毒肺炎疫情初期，依據《突發事件應對法》由于不具有《傳染病防治法》中的疫情信息發布資格，只能在得到上級授權后再進行信息發布。疫情信息更新緩慢一方面導致了各類資源協調不及時的結果，另一方面則加劇了社會的恐慌。第三，我國衛生法律制度存在較為嚴重的新陳代謝不佳現象。例如，于1998年起施行的《獻血法》有24年的時間未被更新，針對血荒和應急用血等社會熱點缺乏制度創新與響應。更為典型的是《醫療機構管理條例》。盡管國務院曾在2016年對生效于1994年的《醫療機構管理條例》進行了修改，但此次修改只是對例如第九條等個別條款進行的局部修正。存在類似問題的還有《人體器官移植條例》。從2020年發布的《人體器官移植條例(修訂草案)(征求意見稿)》來看，這次修正也只是針對如器官獲取等內容進行的小修小補，并未對原制度框架進行大的突破。盡管穩定性是法律的優良品質，但是在現代社會，特別是處于大變革下的中國社會，定期對法律進行更新是使之能夠適應時代、真正化解糾紛的必要措施。對衛生法規范的更新換代缺乏積極的姿態，導致了衛生法律制度在整體上落后于時代發展，從側面上則體現著我國對衛生法律制度，乃至對衛生法治的輕視。

衛生法典使上述問題得以破解成為可能。首先，屬于衛生領域重大基礎性立法工程的衛生法典的立法建議，必然由中共中央向全國人大常委會提出，全國人大常委會在經過討論后將其納入立法規劃。之后，全國人大常委會將委托數個學術科研機構、部分實務部門人員起草法典草案，最終由全國人民代表大會通過。在此意義上，衛生法典將成為由全國人民代表大會制定的，全面調整衛生健康法律關系的基本法律。衛生法律部門也由此獲得作為高效力位階立法的衛生法典的統合、引導。衛生法典的制定本身就表征著國家對以法治方式推進衛生健康事業的決心。這一方面能夠提升衛生健康法治在法治工程中的地位，改變以往衛生領域以政策為主導的形象；另一方面也在客觀上促進衛生法治的成熟度。其次，衛生法作為具有跨部門屬性的領域法，其法典編纂的過程中必然需要相關單位人員的共同參與。這對于消解規范沖突，打破部門利益法律化大有裨益。醫療、醫藥、醫保構成衛健領域具有支撐作用的三種框架制度。但從現狀來看，其中的醫療部分主要由衛生健康委員會負責，醫藥監管是市場監管部門的職責，醫保則處于人社部門的管理范圍之列。管理單位多元化所致的規范沖突背后是部門利益的競爭。由立法機關牽頭、多部門參與的衛生法典能夠在很大程度上促進各部門的職能整合，協調部門利益，避免職責交叉、政出多頭。以此為基礎，基于大健康理念的“三醫聯動”才有可能實現，衛生健康法治也會因衛生法律的權威而進步。 最后，編纂衛生法典為我們提供了一個對衛生法律制度進行系統性修廢與重構的機會。第一，對現行衛生法律規范進行全面考察是衛生法成典的重要準備工作，在此過程中，立法者將意識到我國存在諸多如《醫療事故處理條例》一樣陳舊的規范。第二，以制定衛生法典的方式達致我國衛生法律規范的更新換代，這有利于實現衛生法律制度的整體更新。它能夠發揮局部制度更新所不具有的體系性效益。

2.3 衛生法典是提升衛生法律體系化的關鍵所在

薩維尼提出，法學必須是體系的、歷史的科學[20]。據此，法律不是規范的總和，而是借由作為工具的概念和邏輯，將法律素材從具體語境抽離之后形成的階層。及至現代，在新的歷史條件下，人民對立法的期待已從“有沒有”轉向“好不好”，依法治國必須提升立法質量，善治必須依靠良法來實現。一旦將“好”與“不好”這樣的價值引入立法評價中，法律的形式標準將最先受到關注。而法律的體系化程度就是形式正義的首要標準。有學者指出，在“有法可依”的目標經過去30年的努力實現之后，當下的立法任務已是對法律體系的系統化與技術化重構[21]。

從我國衛生健康立法現狀來看，衛生法的體系化程度尚待提高。這表現在：第一，在以問題為導向的立法模式下，衛生法律呈現碎片化狀態。這體現為立法以衛生健康行業中不同“領域”為核心，通過縱向切割使衛生法部門內部呈現出各單行法“各管一攤”的零散化特征，也使得衛生法部門中沒有形成從衛生基本法律到衛生單行法再到相關配套制度的完整體系。第二，基于衛生法的跨部門特征，其規范既存在于專門立法中，也存在于刑法、民法等其他部門法中。立法的分散降低了衛生法的明確性與可接近性，沖擊了衛生法律體系，對衛生法的司法適用造成困難。第三，衛生法部門缺乏系統化的衛生法責任體系，對衛生法律體系的存在、發展構成挑戰。從微觀上看，一個完整的法規范由假定、處理、制裁三部分構成，其中制裁即與法律責任相對應，因此法律責任是法律不可或缺的內容[22]。從宏觀上看，是否存在清晰、系統化的法律責任體系關系到部門法體系是否成立。衛生立法的分散性導致了衛生法部門尚未形成系統性責任體系。

首先，法典編纂對于破解立法碎片化的作用不言而喻。通過衛生法典，衛生法律體系的整合從兩方面得以實現：第一，在以平權為特征的橫向法律關系上，法典需要重新協調醫生與患者、藥企與消費者等平等主體間的利益，矯正畸形的社會狀態。第二，在以管理與被管理為特征的縱向法律關系上，衛生法典需要整合各部門職責，重新設定監管單位權力，防止規范沖突，維護衛生法律的體系化。其次，衛生法典能夠增強衛生法律的體系化效益，降低“找法”成本，便利司法適用。從現實來看，衛生法律因規范的分散性導致明確性降低。例如，《食品安全法》第一百三十三條第二款中的“應當依照有關法律的規定承擔責任”。其中“有關法律”指向不清、表意不明，對適法造成很大困難。法典化的過程中必然要對此類具有銜接功能的轉致條款予以明確。以此理順衛生法規范與其他部門法規范的關系，在適用上形成流暢的銜接狀態，鞏固衛生法律體系。最后，在編纂衛生法典的過程中，需要聚攏分散于其他部門法中的衛生法規范，這同時也是一個整合衛生法律責任的過程。盡管借用其他部門法的責任形式是衛生立法的必要之舉，但是衛生法典有助于衛生法責任的匯聚，使之形成完善的責任邏輯、責任方式，并最終整合成綜合性的衛生法責任體系。

3 衛生法法典化為何可行

3.1 健康權為衛生法典提供了理論支撐與邏輯主線

首先，作為衛生法理論核心的“健康權”受到學界關注。以“健康權”為關鍵詞于知網上檢索后發現：把“健康權”作為研究對象的論文共4 506篇，其中核心期刊論文767篇。此外，以《健康法治的基石：健康權的源流、理論與制度》為代表的有關“健康權”的專著也成為近年法學界頗受矚目的“熱書”。研究成果的數量與質量為健康權理論的成熟提供了雙重保證。健康權是法律主體之健康免受侵犯的自由，以及請求國家對其健康提供救濟的權利，它凸顯了人道、健康與正義的融合，是衛生法價值體系中的最高位階[23]。在此意義上，對健康權內涵、功能予以詮釋的意義不止于其本身，更有助于明確衛生法的使命所在。上述工作能夠幫助立法者堅持將張揚健康權利、維護公民健康作為衛生法典一以貫之的價值追求。這使得衛生法典成為一個價值融貫的規范體系得以可能。

其次，健康權的實證化為衛生法典提供了邏輯主線。學理上的證成只能說明健康權是一個應有權利，能夠成為立法的價值引領。但是健康權從應有到實證的轉變才能夠為衛生法典的實現提供規范層面的邏輯主軸。《憲法》雖然沒有明確使用“健康權”概念，但通過對第二十一條、第二十六條、第三十三條、第三十六條、第四十五條的體系解釋，我們可以發現《憲法》對公民健康權的明確承認[17]8。除此以外，《基本醫療衛生與健康促進法》第四條規定“國家和社會尊重、保護公民的健康權”。這意味著，在《憲法》從根本法高度肯定健康權在我國法律體系內存在以后，作為部門基礎性綜合法的《基本醫療衛生與健康促進法》也憑借上級規范的授權，將作為憲法權利的健康權于部門法中落實。健康權的實證化為衛生法典的編纂提供了可能。在此意義上，具有法定權利屬性的健康權保證了衛生法典中規范的協調與自洽。

3.2 國家主義立法立場成為衛生法典的政治保障

法典的制定不只是法律問題，更是一個政治決定，需要執政者的決斷作為支撐[4]。國家主義是我國立法過程中的重要特征，它突出國家在法律秩序建構中的決定性作用，通過國家權力保證政治理念在立法中的貫徹與統一[24]。國家主義強調通過立法規劃保證立法的計劃性、重點性和步驟性[24]。此外，它在立法內容上以貫徹國家階段性政策為目的。以資源集中與高位階推動為特征的國家主義立法立場使得立法工作在短時間內高質量完成得以可能。

在立法國家主義的推動下，我國衛生法成典具備了政治保障。一是，高層的推動和立法規劃為衛生法典提供了外部條件。衛生法典的制定是一項需要人力、財力支持的浩大工程，牽扯到部門協調、專家集中與資金投入。高層推動能夠加強立法機關對衛生法典制定的重視程度，也能夠協調各方資源，集中專家優勢，為衛生法成典提供技術、物質保證。立法規劃能夠保證衛生法典各編的完成質量與時間。二是，對“健康中國”國家戰略的落實成為衛生法典的內部條件。“健康中國”是一項涉及健康生活、健康服務、健康產業的全方位系統工程。對應到法律層面上，自然以具備體系化特征的衛生法典為最佳形式。如果衛生法典能夠發揮貫徹政策的最佳效果，那么必然會激發執政者以法典為手段踐行“健康中國”的決心。

3.3 相當數量的衛生健康單行法作為衛生法典的前提

近年來，我國在衛生立法上取得了重大的成果。首先，從制定主體角度對衛生立法進行梳理發現：由全國人民代表大會及其常委會制定的衛生法律包括《獻血法》《藥品管理法》《食品安全法》《精神衛生法》等14部；由國務院制定的衛生法規有《醫療事故處理條例》《學校衛生工作條例》等28部；由國務院衛生行政部門制定的部門規章近百種[25]。此外，還有由最高人民法院、最高人民檢察院發布的關于衛生法的司法解釋數十件。其次，上述立法在內容上對衛生領域的覆蓋率很高。例如，在衛生資源管理方面有《執業醫師法》《紅十字會法》等；在公共衛生方面有《傳染病防治法》《國境衛生檢疫法》等；在食品藥品監管方面有《食品管理法》《藥品管理法》等；在人口方面有《人口與計劃生育法》。這些效力多元、調整對象全面的衛生立法為衛生法典的制定提供了堅實的基礎。

3.4 法典編纂的實踐經驗

我國具有法典編纂的歷史傳統與實踐經驗。從清末法律現代化運動起，我國就以大陸法系為師，將成文法典作為法律的主要表現形式。在清末修律浪潮中，先后產生《大清新刑律》《大清民律草案》《民事訴訟律草案》等多部師法法典法系的法典。由此，中國開啟了法典編纂的歷史進程。民國時期，國民黨政權在立法模式的選擇上，延續了清末以來的法典化路線，制定了多部凸顯歐陸風格，具備高度體系化的部門法典。新中國成立之后，廢除“六法全書”，打破“舊法統”，師法蘇聯的立法模式成為唯一選擇。不過，由于蘇聯法律呈現強烈的大陸法系法典化特征，所以新中國效仿蘇聯的立法模式，并未打破中國法制現代化運動以來的法典編纂傳統。1949年以后，我國共發起五次“法典化”運動，特別是自第四波開始，法典的系統性以及國家法律體系的完備與協調成為立法目標[21]。以此為指導思想，《刑法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《民法通則》等以法典為呈現方式的立法漸次產生。尤其是舉數代學者之力，匯集全國資源，于2020年生效的《民法典》更是我國一個世紀以來法典編纂經驗積累的體現，成為中國法典化道路上的里程碑。上述法典為衛生法典的制定提供了歷史借鑒與實踐經驗。

3.5 域外衛生法法典化實踐為我國提供了借鑒

法國在20世紀30年代就開始推進衛生法的法典化，于1953年頒布的《法國公共衛生法典》是法國衛生健康法律體系中具有引領性的重要法律規范[26]55。雖然該法以“公共衛生”命名，但此處的“公共衛生”是包括健康促進、疾病預防、健康保護等內容在內的廣義公共衛生，而非僅針對疾病預防與傳染病控制而言的狹義公共衛生。從內容上看，該法的調整范圍十分廣泛，具體包括一般衛生保護、生殖健康與婦女及兒童保護、疾病與癮疾控制、衛生職業管理、衛生產品管理、衛生機構管理6部分，近乎涵蓋衛生領域的各個方面。 在此意義上，法國已經實現了衛生領域的法典化。德國對于衛生健康法典的探索始于18世紀。受到重商主義與衛生警察理念的影響，德國社會醫學家約翰·彼得·弗蘭克在他于1779年出版的《衛生警察》一書中提出了包括人口、生育、嬰幼兒健康、食品安全、城市衛生環境乃至事故預防等問題在內的一整套具有體系性、完備性的個人與公共衛生制度[27]210。1800年，深受弗蘭克影響的德國醫生弗朗茨·安東·邁向法爾茨州政府提交了一份衛生法典草案。在這份極具全面性的草案當中，住房與空氣衛生、食品安全、職業病防護、母嬰健康、傳染病防控、醫療機構與義務人員管理等都成為這部綜合性衛生法典的調整對象[27]213。及至當代，具有深厚法典化傳統的德國在衛生健康領域仍然堅持統合式立法，并嚴格要求法律文本內部的邏輯性與體系性[26]4。盡管到目前為止，德國尚未實現衛生健康領域的全面法典化。但是，由于作為局部法典化重要成果的《法定健康保險法》的全面性、系統性，該法仍是我國衛生法法典化過程中可以借鑒的先例。此外，保加利亞、匈牙利、南非等國也都采用通過一部綜合性衛生法典的方式實現對衛生健康領域的規制。

域外衛生法典立法實踐首先能夠證明已存在衛生法法典化的成功先例，這為衛生法成典這一宏觀目標本身提供了可行性論據。此外，在法典模式、體例、編纂方法等具體問題上，域外衛生法典又向我國未來的衛生法典輸送了經驗。