靖安縣森林督查工作中存在的問題及其優化策略探討

楊振平 黃堅

摘 要 森林督查工作可有效遏制森林資源破壞行為，保護林業生態環境，幫助相關部門全面掌握林地基本情況，加快推進生態文明建設。以江西省宜春市靖安縣森林督查工作為例，闡述森林督查具體工作內容，分析森林督查工作現狀，針對部分林業部門森林督查工作中存在的整改難度大、缺少常態化督查機制、林業基礎檔案質量不高、執法隊伍素質參差不齊等問題，提出降低督查執法難度、構建常態化督查機制、完善林業基礎檔案資料、明確“一長兩員”管理職責等對策。

關鍵詞 森林；森林督查；督查機制；江西省靖安縣

中圖分類號：S757 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.18.021

為深入貫徹落實黨的十九大精神，各級、各地區堅決制止和懲處破壞生態環境行為，全面遵循國家林業和草原局森林督查工作要求，壓實主體責任，狠抓整改落實，組織專人逐一對圖斑進行實地復核，做好森林督查及森林資源管理“一張圖”。但是，在基層森林督查工作中，仍有很多部門未能切實加強森林資源管理，難以根據新時代森林資源督查工作作出全新部署和要求，不利于維護森林生態安全。因此，本文對現階段森林督查存在的問題進行分析，并提出相應的整改措施。

1 森林督查的具體工作內容

森林督查工作包括以國家下發的督查圖斑為基礎，以遙感判讀變化圖斑為線索，通過查閱檔案資料、實地驗證等方法，核實林地、林木資源變化圖斑，查清所有圖斑變化原因，重點查清建設項目使用（毀壞）林地、土地整理和毀林開墾等違法使用林地，以及違法采伐（毀壞）林木情況，建立森林督查數據庫；對核實為違法破壞森林資源的案件，及時進行查處和整改，及時恢復植被；通過常態化監督和執法機制，及時發現、及時查處、嚴厲打擊違法破壞森林資源行為，以此最大限度保障森林資源的安全和可持續發展，為后續生態文明建設打下堅實基礎。從森林督查工作的主要任務中不難發現，在督查工作中應以森林資源管理“一張圖”為基礎，對疑似非法占用林地的圖斑進行復核，對疑似非法采伐林木的圖斑進行現地驗證，將不同檢查年度的前后兩期衛星遙感影像疊加對比，通過檔案資料核實法，及時發現森林資源變化情況。森林督查工作重點為林地占用、毀林開墾、經營活動、新造林、低產林改造等方面[1]。

2 森林督查工作的重要意義

2.1 可加快推進生態文明建設

在“十四五”規劃中，我國對新時代森林資源監管工作進行了全新部署，將森林督查工作作為綠色發展道路的必然要求和重要抓手，全面實施森林資源監督管理科學化、規范化。堅決落實“兩山論”，不斷加快生態文明體制改革，將森林督查工作作為全國國土資源督查的重要組成部分，推進綠色發展和美麗中國建設，有效遏制違法破壞森林資源行為，把生態保護和森林資源安全作為一項政治任務，將督查工作列入重要議事日程，以此增強各地區森林資源保護意識，持續鞏固林業建設成果，維護森林系統安全。

2.2 幫助相關部門全面掌握林地基本情況

森林督查工作可有效遏制違法破壞森林資源行為，提升森林資源保護管理水平[2]。相關林業部門應結合當地實際，制訂森林督查工作方案，嚴格執行森林資源保護管理各項制度。這有助于健全森林資源保護管理長效機制，幫助相關部門將國土三調“一張圖”和森林資源“一張圖”相融合，更好地保護、管理、發展、利用森林資源，使國土資源調查成果與森林資源督查成果無縫對接，使林業部門全面掌握林地基本情況，助力于森林資源“雙增”目標的實現。

3 靖安縣森林督查工作現存問題

近年來，江西省林業局通過開展打擊毀林專項行動，對國家林草局、省林業局下發的圖斑進行全面排查，確保了2018—2021年森林督查問題圖斑全部整改到位，取得了良好工作成效。但在實際工作中，發現森林督查工作還存在一些工作瓶頸，本文以江西省宜春市靖安縣森林督查工作為例，分析其中存在的問題。

3.1 林地保護與利用矛盾突出，森林督查工作整改難度大

林地是森林的載體，是實現生態安全的底線，同時是林業發展的根基。隨著社會經濟的蓬勃發展，城鎮化進程不斷加快，各類項目開發對土地的需求也與日俱增，城市除了向高空發展外，還向森林索取土地，林地占用面積逐年上升。此外，靖安縣地處偏遠地區，部分林農法律法規意識不強，“靠山吃山”的思想較嚴重，存在擅自開墾林地種植農作物、建養殖棚、建自住房等情況。雖然相關部門已對多起違法使用林地事件進行了立案查處，但大多是行政處罰，被破壞的植被短期內無法恢復，整改難度大。

3.2 林業違法案件查處難，缺少常態化督查機制

部分林業違法案件查處難，特別是2013—2017年的違法圖斑，部分行政處罰相對人法制意識淡薄，不配合調查或不按規定接受處罰，而林業部門又沒有有效的強制手段，導致林業行政執法取證困難，不能按時甚至無法結案，無形中助長了違法者的囂張氣焰，也使林業行政執法的公眾形象、執法的威懾力大幅降低。一旦由個體違法行為發展成為群體性行為，那么違法行為將很難得到遏止，加之缺少常態化督查機制，不利于社會和諧穩定發展。

3.3 林業基礎檔案質量不高，難于滿足森林督查工作要求

在森林督查內業工作中，工作人員需核對建設項目使用林地同意書、林木采伐、森林災害、營造林項目、林業違法案件卷宗等歷史資料，部分資源檔案管理質量不高，如檔案資料沒有專人保管，出現遺失、不完善等問題。林業檔案歷史資料不完整、管理不規范、數字化管理程度低，無法實現數據的實時更新，無法有效滿足森林督查工作需求，影響工作開展質量和開展效率。

3.4 執法隊伍素質參差不齊，辦案經驗不豐富

在現有的林業行政執法隊伍中，專業化、復合型人才稀缺，同時執法隊伍老齡化嚴重[3]。靖安縣林業執法大隊雖有執法人員30余人，但大多數執法人員年齡偏大且文化程度較低，不具備處理林業行政案件的能力。由于基層工作較繁雜，相關執法人員不僅要查處案件，還要身兼其他工作，造成了工作中出現雜而不精的現象。此外，執法人員對林業執法的重要性認識不足，缺乏系統的培訓，沒有豐富的偵查能力和辦案經驗，加之當前林長制管理模式在進一步完善中，“一長兩員”森林資源源頭管理架構優勢難以發揮出來，森林督查工作還不能實現全覆蓋、網格化管理。

4 靖安縣優化森林督查工作的策略

4.1 解決突出問題，降低督查執法難度

當前，森林督查工作需要解決的主要問題就是正確處理好經濟發展和森林資源保護的矛盾關系，緩解林地保護與利用之間的矛盾性問題。1）嚴格遵循綠色發展理念，將保護森林資源放在首要位置，同時在森林資源管理工作中，嚴格執行各項管理制度，按照我國法律規定要求完成森林督查工作，強化政府部門領導的責任，針對隨意破壞森林資源的行為要嚴格追究責任。2）林業部門要加強林業法律法規的宣傳，要深入村組、農戶，以案宣傳，利用林農身邊的事、身邊的人進行宣傳教育，形成震懾，以此降低毀林行為發生率。對典型破壞森林資源案件進行排查，依法嚴厲查處各類破壞森林資源的違法行為，對玩忽職守、徇私枉法造成森林資源破壞的工作人員進行追責，通過以上方法，強化森林督查工作的威懾力。

4.2 構建常態化督查機制，強化森林督查的配套措施

1）行政執法、刑事司法應與法律監督銜接配合，切實加強森林資源保護工作，做好強基礎、固根本工作，加大對破壞森林資源違法行為的發現、查處和整改力度[4]。靖安縣應創新工作舉措，縣林長辦公室與縣公安局、縣檢察院聯合建立“林長+檢察長+警長”協作機制，公安機關、檢察機關結合實際，在同級林長辦共同設立派駐聯絡室，通過聯合辦公、信息共享、協作支持、聯合督辦、協同監督等機制，形成林業資源保護合力，依法開展違法問題查處整改。積極吸納網格護林員擔任公益訴訟觀察員，為檢察機關提供案件線索，見證、參與、協助公益訴訟工作。公安機關、檢察機關、林長辦及林長制協作單位共同推進開展森林資源保護跨區域協作，共享跨區域協作成果。建立“兩山警察”工作機制，探索整合涉生態環境保護各相關部門的執法力量。堅持問題導向，抓好落實整改，凝聚各方力量，多措并舉促進森林資源保護發展，完善長效機制，提升林業生態治理法治化水平，從而實現常態化監管。

2）明確工作責任，進一步提高政治站位，將森林資源督查檢查和目標責任制各項工作落到實處[5]。同時，應以更高站位推進生態文明建設，建立問題清單、任務清單、責任清單，出臺保護發展森林資源制度，將保護發展森林資源目標納入鄉鎮政績考核重要內容。靖安縣受保護林地面積約10萬hm2，占縣域國土總面積的72%，同時率先推行古樹名木“樹保姆”管護機制，真正做到將以往的“放養”變成了現在的“看養”，強化森林督查的配套措施。

4.3 完善林業基礎檔案資料，提升森林督查工作效率

1）為加強林業基礎檔案的管理工作，林業各部門需指派專人進行檔案管理，建立專門的檔案室。2）檔案人員調動要履行嚴格的交接手續，加強現有管理人員的培訓和學習，使各項森林資源資料都能夠得到良好的整理和歸納，滿足現代化森林檔案管理需求。3）將紙質檔案資料進行數字化處理，形成電子數據，開展森林資源檔案資料收集與建庫，提升森林督查工作效率。

4.4 明確“一長兩員”管理職責，提升督查實效

1）靖安縣為加大森林資源保護力度，打造“生態靖安”，構建了森林資源源頭督查體系，打造“一長兩員”管理架構（村級林長+基層監管員+專職護林員），組建統一的專職護林員隊伍，吸納年輕督查執法人員，將轄區內所有森林資源劃定為153個網絡，整合生態護林員、公益林和天然林管護補助資金，提高專職護林員收入。2）建立了“互聯網+”森林資源實時監控網絡，使得破壞森林資源的違法行為得到了有效遏制。靖安縣森林督查下發的變化圖斑由2020年的209個下降至2021年的87個，核查發現的違法變化圖斑由2020年的50個下降至2021年的21個，切實維護了森林資源安全，不斷鞏固造林成果。如今靖安縣森林覆蓋率由2020年的84.1%提高至2021年的84.25%，活立木單位平均蓄積量由6.3 m3/667 m2增至7.6 m3/667 m2，針闊混交林比例由55%增至57%。3）靖安縣確保森林資源管理“一張圖”的年度實時更新，開展“一張圖”年度更新技術培訓，進一步加強遙感判讀數據應用的有效性，建立森林資源智慧管理平臺，購置專題圖文工作站、顯示器、繪圖儀等專用設備，按照矢量化數據上報具體要求，統一整理涉林案件、項目占地、林木采伐等矢量化數據，不斷提升執法隊伍和督查隊伍的辦案能力，豐富其工作經驗，最終確保督查工作全面高質量完成[6]。

5 結語

靖安縣堅持問題導向，抓好落實整改，凝聚各方力量，著力打造“一長兩員”管理架構，加大督查力度，多措并舉，夯實各級責任，細化整改措施，最終將森林資源督查檢查和目標責任制各項工作落到實處，以更高站位推進生態文明建設。

參考文獻：

[1] 胡俠.樹立系統思維 堅持問題導向 全面加強森林資源保護管理：在全省打擊毀林專項行動和2021年森林督查暨森林資源管理“一張圖”年度更新工作視頻會議上的講話[J].浙江林業，2021（6）：6-7.

[2] 劉亦文，王宇，胡宗義.中央環保督察對中國城市空氣質量影響的實證研究：基于“環保督查”到“環保督察”制度變遷視角[J].中國軟科學，2021（10）：21-31.

[3] 徐磊.山南市林草資源監管和服務問題及改進建議：以2018年森林督查整改情況為例[J].綠色科技，2020（19）：120-122.

[4] 陳宣佑.廣西森林資源資產抵押貸款需求與運行模式研究：評《森林資源資產抵押貸款價值評估研究》[J].林業經濟，2022，44（2）：100.

[5] 馬董涵.“五感康養”概念在國有林場森林康養景觀規劃設計中的應用：以惠州市國有梁化林場森林生態綜合示范園規劃設計為例[J].現代園藝，2022，45（2）：114-115.

[6] 肖真，丁明軍，劉怡媛，等.Google Earth Engine平臺下的1990—2019年江西省森林覆被連續變化分析[J].測繪通報，2022（3）：18-22.

（責任編輯：張春雨）