基于鄉村振興視角的宅基地流轉問題及原因剖析

韓 嶺 賈秀楠 廖意美

（1.貴州林業勘察設計有限公司，貴州 貴陽 550000；2.貴州大學，貴州 貴陽 550025；3.貴州省林業學校，貴州 貴陽 550000）

1 對象界定

宅基地是指農戶或個人利用本集體的土地建造房屋用于居住的土地，包括已經建了房屋、建過房屋或決定用于建造房屋的土地。根據《中華人民共和國物權法》規定，宅基地不是真正意義上的財產。《中華人民共和國土地管理法》規定，宅基地的所有權屬農民集體所有，農戶或個人僅有使用權，宅基地的流轉僅限于本村集體內流轉，不能買賣，可以繼承。

2 宅基地利用及流轉現狀

2.1 宅基地閑置率較高，導致資源浪費

據自然資源部2018年4月至6月的調研情況，從調研數據較為齊全的16個省份來看，閑置宅基地（含閑置農房）約860萬宗，占比6.32%。同時，各地情況差異較大，閑置率最高的為13.17%，最低的為0.94%。在閑置的宅基地和農房中，按戶籍情況分，宅基地對應戶籍人口已全部遷出本集體的約占15.6%；宅基地對應的戶籍人口仍在本集體的約占84.4%。按地上建筑分，無建筑物的約占16.4%；有建筑物，但農房已不符合安全標準，不適宜居住的約占26.2%；有建筑且可以居住的約占57.4%。按閑置時間分，近一年原戶主未在此居住的約占35.3%；原戶主未在此居住達1～3年的約占28.8%；原戶主未在此居住達三年以上的約占35.9%。從“三塊地”改革中最初的15個宅基地試點地區來看，一戶多宅的戶數占比在18%～40%之間，宅基地超標情況普遍存在，較多地區占比在60%以上。

2.2 宅基地私下/隱形流轉盛行

盡管法律規定不允許農村宅基地流轉，但是由于多種利益的驅動，特別是中東部城鎮化進程迅速的地區，農村宅基地流轉已經是日益盛行，隱形交易進行多年（楊書萍，翟全軍，陳利根等），流轉事實存在；管理無章可循，農村宅基地取得無價，退出無價，宅基地所有權虛置，導致農村宅基地利用及流轉問題滋生。

特別是地處城鄉結合部以及經濟發達地區的農村，宅基地使用權私下/隱形流轉比較普遍，城鎮居民購買農村宅基地使用權進行房屋建造或直接購買農民住房的現象存在，并且隨著城市化的加快，出現了一塊宅基地幾經轉賣的現象。有學者調研得出，僅有17%的被調查者認為村內沒有買賣宅基地的人，42%的被調查者認為存在城鎮居民購買農村宅基地。

2.3 宅基地流轉價格混亂。

就宅基地的價值來看，與一般商品相較，宅基地的價值本身就具有復雜性、估價難的特性。宅基地價格主要由經濟價值、社會保障價值、情感價值、預期價值和生態價值以及文化價值組成，經濟價值主要包括因住房屬性而產生的財產價值和可以用于收取房租、改建民宿等的收益價值，保障價值主要包括無償取得的長久居住價值和庭院經濟等生活、生產輔助性價值，情感價值主要包括基于社會網絡和地緣關系的情感寄托和傳承價值，預期價值主要包括因征地、拆遷等社會因素和經濟增長等經濟因素導致的價值增值，生態價值主要包括宅基地所處地塊影響村莊及區域生態系統或正或負的價值，文化價值主要包括宅基地建筑及村民所承載的優秀物質及精神文化價值。就市場環境來看，政策上，法律法規只允許宅基地在本村集體內流轉，且僅限于使用權的流轉；經濟上，由于國有土地寸土寸金，稀少又價高的特性催生了宅基地市場的現實流轉。政策與經濟需要之間的矛盾使得宅基地流轉市場復雜且問題頻出。

因而形成了宅基地流轉價格混亂，高低不一。表現在同樣地塊不同價格。發達地區流轉價格高，欠發達地區流轉價格低。

3 影響農村宅基地流轉的因素

在微觀層面，主要包括農戶個體特征因素及家庭特征因素，農戶收入主要來源、宅基地的區位因素、城市居民的需求等具有重要的影響。

農戶的個體特征主要包括，戶主的年齡、受教育程度、農戶對宅基地相關政策的認知情況等因素。主要表現為，戶主年齡越大，越不愿意進行流轉，受教育程度越高越不愿意進行流轉，對宅基地相關政策認知程度越高，越不愿意流轉。

家庭特征因素包括，家庭收入、是否兼業、家中是否有村干部、借貸需求、家庭非農人口比例、宅基地數量等。宅基地對農民來說，是庭園經濟，如果進行宅基地的置換，則造成了農民從庭院經濟中獲得的收入（厲以寧，2009）；非農收入比重較低的農戶更希望宅基地流轉；兼業農戶更希望宅基地流轉；家庭成員中有村干部則對其有反向的抑制作用（錢龍，2015）；借貸需求是驅動農戶宅基地流轉的重要因素；家庭非農人口比例對農戶的宅基地流轉意愿影響顯著且呈正相關關系；宅基地塊數越多，農戶越傾向流轉。

宅基地的區位因素包括，宅基地離城市的遠近，離主干道的距離宅基地的置換只適合城市郊區的農民，而不適合偏遠地區的農民，更不適合山區的農民（張紹陽，2015）；宅基地距離縣城中心和主干道距離也顯著影響了農戶宅基地的流轉意愿（田克明，2010）；近郊農村＞遠郊農村。城市居民選擇遷入鄉村的決策受到相互制約的因素影響，空間可達性是制約城市移民入住鄉村的主要原因（1983，Duker）。在英國的農村，相比于偏遠鄉村，城市周邊的住宅用地具有更快的流轉速度（1986，Cloke）。

城市居民選擇鄉村住宅主要有兩種原因，一是對鄉村休閑文化、物質自給性強、鄉村閑適的生活氛圍有一定的渴望，二是厭倦了城市生活的缺陷（如噪聲、空氣污染、交通堵塞、犯罪率高），有了主觀上逃離的意愿（1985，Healy）。

宏觀層面，影響宅基地流轉的因素包括社會、經濟、制度、工業化與城鎮化發展程度以及交通狀況等因素。

我國農村宅基地的所有權是集體所有制，農民沒有房產證，只有使用權和資格權，制約了經濟效益的實現。中國農村土地產權的不完整將影響農村勞動力遷移至城市，導致農村土地退化、農村社會不公以及經濟效率降低（2011，Katrina）。二元戶籍制度、農村社會保障制度不健全、農地征收制度不完善以及法律政策模糊不清導致了“兩棲占地”（2020，趙保海）；中國現行法律法規及相關政策嚴格限制農村宅基地使用權的流轉，與市場經濟條件下農村宅基地使用權流轉的現實需求不符（2011，胡冰）；我國農村宅基地產權制度效率低下的原因主要是產權制度不完整、國家壟斷制度供給（2011，劉露）；在產權明確、充分尊重農民自愿的基礎上，規范政府行為，加大對經濟發達區域的土地執法監察力度（2011，周振舉），分區域、有差別地推進我國農村閑置宅基地使用權的流轉是合理的（2012，周振舉）；農村宅基地、房屋、承包地確權、頒證，既是農村土地流轉的前提，也是農民通過流轉土地增加效益的基礎，更是農民從集體經濟組織獲得公平收益的依據（2012，鄭泰安）；農村宅基地的有效流轉取決于中央政府的導向機制、對地方政府的約束機制和對農民的激勵機制（2010，施建剛）；是否確權影響農戶宅基地流轉的意愿，確權后農戶流轉意愿增強（2015，吳郁玲）；公共信息在農戶宅基地使用權流轉決策中扮演重要的"調整啟發式"影響；確權前、后農戶宅基地使用權流轉意愿有明顯變化（2017，楊衛忠）。適應現代社會發展需求的農地制度對于穩定社會秩序推進經濟市場自由發展具有重要的意義（2010，黃祖輝）。

4 結語

本文結合現有文獻總結了宅基地流轉存在的問題，主要表現在宅基地閑置率較高，導致資源浪費；宅基地私下/隱形流轉盛行；宅基地流轉價格混亂，高低不一。并從微觀層面和宏觀層面剖析了宅基地流轉的影響因素，微觀層面主要包括農戶個體特征因素及家庭特征因素，農戶收入主要來源、宅基地的區位因素、城市居民的需求等具有重要的影響；宏觀層面，影響宅基地流轉的因素包括社會、經濟、制度、工業化與城鎮化發展程度以及交通狀況等因素。