超大城市水利工程管理能力提升研究
——以東莞市為例

羅祖苑LUO Zu-yuan

（東莞市水務工程建設運營中心，東莞 523039）

0 引言

城鎮化進程的加快，推進了常住人口超過1000 萬的超大城市數量不斷增加，對水安全、水保障等方面的需求也逐漸提高。水利是支撐超大城市社會經濟發展的基礎，有效控制和調配自然界的地表水及地下水是水利工程的核心任務，科學管理水利工程是實現興水利、除水害的重要保障。水利工程主要包括水庫、水閘、泵站以及堤防等工程，其運行管理水平與相應的管理體制、監督管理辦法[1]、維修養護資金、管理人員專業能力、工程達標狀況和工程信息化程度[2-4]密切相關。不斷提升水利工程管理意識，主動適應超大城市社會發展需求，推進水利工程管理體系科學建設，實現水利工程管理的現代化、專業化、智慧化、精細化發展，有效發揮水利工程社會經濟效益，是新晉超大城市水利工程管理的主要任務。為促進新晉超大城市水利工程管理水平與城鎮化發展水平相匹配，有必要針對水利工程管理現狀進行系統性分析，以適應城市面臨的新發展需求，保護江、河、湖、庫等水系安全，保障人民的生命及財產安全。本研究選取東莞市水利工程為研究對象，通過系統梳理全市工程管理現狀，剖析管理存在的問題，并針對性地提出解決方案，以期為提高超大城市水利工程運行管理水平提供理論支撐。

1 水利工程現狀調查結果

1.1 水利工程概況

東莞市位于廣東省中南部，珠江口東岸，東江下游的珠江三角洲[5]。全市常住人口1053.68 萬人，境內96%的河流屬東江流域，共有大小河流669 條，總長2395km，主要包括東江、石馬河、東引運河-寒溪水、茅洲河等[6]。境內水利工程主要分為水庫、水閘、泵站和堤防（圖1）。截至2021年底，全市共有121 座水庫，總庫容4.05 億m3，其中，中型水庫8 座（同沙水庫6220 萬m3、松木山水庫5898 萬m3、橫崗水庫2890 萬m3、黃牛埔水庫1596 萬m3、蝦公巖水庫1107 萬m3、契爺石水庫1158 萬m3、茅輋水庫1131 萬m3、雁田水庫1424 萬m3），總庫容2.2 億m3；小（1）型44 座，庫容1.5 億m3；小（2）型69 座，庫容0.35 億m3。水閘共350座，總設計過閘流量2.8 萬m3/s，其中大型5 座（河口水閘節制閘、塘廈水閘、馬灘水閘、旗嶺水閘、峽口水閘），中型65 座，小（1）型185 座，小（2）型95 座。泵站共有304 座，830 臺水泵機組，總裝機容量20 萬kW，排澇流量0.29 萬m3/s，其中排入東江干流東莞段的泵站有7 座。鐵燕排站、燕嶺排站、南畬塱排站3 座由南畬塱排站管理處管理，五八圍排站、向西排站、獨洲排站、橫山排站等排站由企石、石排鎮管理。堤防共128 條，總長1075km，其中江堤785km，海堤290km。

1.2 水利工程管理現狀

東莞市水利工程管理采用市、鎮、村三級進行分級管理，各水利工程的管理情況見表1。市級以水務局直屬單位為主，負責對部分較大較重要的堤防、水庫、水閘、排澇泵站等水利工程實施管理，具體包括15 座水庫、43 座水閘、30 座泵站以及全市堤防。鎮級以鎮水務運營中心為主，負責對除市直管工程以外的有一定規模的水利工程實施管理，包括58 座水庫、144 座水閘、171 座泵站。村級以村委會為單位，管理44 座水庫、163 座水閘以及103 座泵站。另有4 座水庫由其他單位管理。

表1 東莞市各級管理部門水利工程數量分布

截至2021 年，東莞市水庫已全部完成了安全鑒定工作，250 座水閘達到規定年限，已開展安全鑒定134 座，72座達到規定年限的泵站大部分未開展安全鑒定。另外，總長1075km 的堤防中，有570km（53.0%）堤防滿足規劃防洪標準。

東莞市水利工程管理人員職稱及學歷情況見表2，各鎮街水利工程管理人員約1500 人，助工及以上職稱人員160 人，占比10.7%，無職稱人員1340 人，占比89.3%；大專及以上學歷650 人占比43.3%，大專以下學歷850 人占比57.7%，其中平均年齡44 歲。

表2 東莞市水利工程管理人員職稱及學歷情況

2021 年，全市水利工程年度維修養護資金共5800 萬元，基本采用分項市場化模式落實。以市管水利水庫為例，2021 年維修養護費用為35～62 萬元，此外，東莞大堤2021年的維修養護費7.7 萬元/km。

2 水利工程管理存在的問題

2.1 水行政管理體制混亂，管理人員“兩低一高”

東莞市基層水管單位改革后，成立鎮街農林水務局，履行水行政主管部門職能，水務工程運營中心負責水利工程運行管理。但是部分鎮街農林水務局未完全履行水行政監管職能，由水務運營中心獨立承擔行政和運行管理職能，導致市級工作部署至鎮街時存在對接不暢的情況。同時，部分農林水務局與水務工程運營中心基本無隸屬關系，造成職責不清、工作難協調等問題。

鎮街管理人員存在“兩低一高”現象，即職稱低、學歷低、年齡高。主要受編制、薪酬以及工作環境等問題影響，崗位對技術人員的吸引力不足，水閘工、電工等水利工程管理所需的技工緊缺，同時大部分水利工程操作人員無證上崗，管理水平較差。

2.2 村級單位管理能力低

目前村管水庫有44 座、水閘163 座、泵站103 座。村管水利工程以村委會為管理部門，無專業管理機構，同時受管理經費不足、管理人員少且非專業的影響，工程普遍存在管護不到位、運行狀況差等問題。

2.3 工程安全不達標

按照規定，水庫和水閘安全鑒定每5～10 年一次，泵站安全鑒定每20 年一次。在中央省市的嚴格要求下，2020年水庫已全部完成了安全鑒定工作，但是，由于水閘和泵站大部分由鎮街或村委會負責管理，還有高達46.4%的水閘和大部分泵站未按規定開展安全鑒定，工程安全狀況不明，存在帶病運行的風險。

東莞市現狀防洪體系為“水庫蓄水與河道堤防相結合”，但是受城市迅速發展、工程建設資金緊缺、征地拆遷難度大等因素的影響，目前還有47%的堤防不滿足防洪標準。沿海水鄉片堤防防洪潮標準為50～100 年一遇，現狀達標率48.4%；東引運河—寒溪水干流防洪標準為50～100年一遇，現達標率45.98%；石馬河干流防洪標準為50 年一遇，達標率37%。

莞城、東城、南城、萬江、運河治理中心、東莞大堤等4個街道和單位的68 個排站、62 個水閘的機電問題排查結果表明，主要存在以下問題：排澇能力不滿足需求，占總站點的10.3%；無雙電源供電或無備用電源，占總站點的73%；機電設備存在問題，占總站點的32.3%；防雷接地不達標問題，占38.5%；啟閉機存在問題，占11.5%；無信息化系統建設，占60%；環境及相關設施還存在缺少專業化維護，或由村級管理，管理技術水平較落后等問題。以上問題在一定程度上影響了水利工程發揮防洪排澇功能效益。

2.4 運行管理經費不足

東莞市水利工程維修養護費用標準，是2009 年管理部門依據水利部定額標準計算得到，并沿用至今，部分工程維修養護費用不升反降。2021 年各市管水利工程維修養護費用為35～62 萬元，與2009 年相比變化幅度為-21%～23%（茅輋水庫2021 年維修養護費用比2009 年增長2%，契爺石水庫2021 年維修養護費用比2009 年增長23%，松木山水庫2021 年維修養護費用比2009 年增長-21%，水濂山水庫2021 年維修養護費用比2009 年增長-14%），維修養護費用顯著低于珠海市中型水庫維修養護費（140～280 萬元）。同時，東莞大堤2021 年的維修養護費7.7 萬元/km，為珠海市堤防維修養護費標準（14.18 萬元/km）的54.3%，差距較大。在水利工程強監管的背景下，維修養護的內容增加、標準提高，需要建立與經濟社會發展水平相適應的運行管理經費投入增長保障機制才能較好保障維修養護工作開展，但是，維修養護經費卻沒有得到相匹配的增長。鎮、村管理的水利工程管護經費投入更低，保障不足。

3 提升水利工程管理能力的對策

3.1 深化體制改革，完善管護機制

明確鎮街農林水務局和水務工程運營中心工作分工，農林水務局對轄區水務行業行使行政監督管理和統籌協調職能，并與市水務局進行無縫對接；鎮水務工程運營中心定位為工程運行管理單位，不承擔行政職能，在農林水務局的監督指導下開展工作。

將村管水庫收歸由鎮級集中管理，確保全市小型水庫得到專業化管理。按照“產權不變、管理權移交”的原則，將村、社區、企業或其他組織管理的中型以上水利工程由鎮街水務部門統一管理。通過購買社會服務的方式，將轄區內水利工程的管理、養護工作實行市場化管理模式，推動水利工程運行維修養護工作專業化、社會化和規范化。

3.2 保障經費，強化監管

加大水利工程運行管理經費投入，結合經濟發展水平和物價指數，聯合相關部門，按照水利部財政部《水利工程管理單位定崗標準（試點）》和《水利工程維修養護定額標準（試點）》，并參照周邊城市有關定額，采用現行人工單價等材料價格，重新測算水利工程維修養護定額，落實維修養護費用，并專款專用。實行強勢監管，常態化監管，借助“河長制”平臺，壓實各級行政和管理單位責任。參照水利部明查暗訪形式，組建專職隊伍對所有水利工程采取不定期檢查，跟蹤問題整改情況，對整改緩慢的地區行政或管理單位以“河長辦”名義約談，并納入“河長制”年度、月度考核指標，督促各級水利工程管理部門完成整改工作。

3.3 摸清現狀，補齊短板

在現有工作的基礎上，全面摸排水利工程運行及安全現狀，推進水利工程安全鑒定和除險加固工作。對于已全部完成安全鑒定的水庫工程，重點開展常態化安全鑒定工作，針對安全鑒定即將到期的水庫工程做好工作計劃，提前開展安全鑒定前期準備工作。對于安全狀況未知的水閘、泵站以及險工險段堤防，系統開展安全鑒定，對有安全隱患的工程及時開展除險加固。對屬于險工險段的堤防工程，重點開展安全評價，存在安全隱患的及時開展除險加固工作。未達標、具有重要防洪任務的江堤和海堤開展達標建設，提升設計標準，將防洪潮標準提升至50-100 年一遇設計標準。全面補齊防洪安全短板，提升防災減災能力。

3.4 制定標準，專業管護

按照《廣東省小型水庫安全運行管理標準化工作指引》、《大中型灌區、灌排泵站標準化規范化管理實施細則》等文件精神，開展中型灌區和中型泵站的標準化規范化管理建設工作，鼓勵小型泵站參照開展標準化規范化管理建設。同時，以東莞大堤、運河治理中心、市水務建運中心等堤防、水閘、泵站技術骨干力量為班底籌建工作專班，制定創建標準，完成標準化創建工作，明晰管理內容和管理標準，明確工程管理單位人員管理內容，管理辦法以及管理標準。同時，按照標準進行管理和考核，確保各項管理工作有效落實，破解水利工程普遍存在的重建設輕管理的困局。

3.5 加強培訓，夯實基礎

加大水利行業技能人才的培養，發揮技能人才在治水、防汛防臺抗旱、水利工程標準化管理中的重要作用，以適應水利工程運行維修養護發展的需要。逐年落實培訓經費，委托專業水利院校定期開展理論與實操技能培訓，切實提高管理人員操作水平。經培訓、考核合格者，核發相應的崗位培訓合格證書，實行全員持證上崗制度。開展水利工程運行管理崗位技能競賽，營造良好學習氛圍。

4 結論

本研究從工程管理制度、人員管理能力、工程達標狀況、運行管理經費以及管理智慧化程度等方面，系統分析了新晉超大城市東莞市水利工程的管理能力現狀。同時，為促進城市水利工程管理水平與城鎮化發展水平相匹配，借鑒了國內外相關水利工程先進管理理念，針對性地提出了東莞市水庫、水閘、泵站以及堤防工程管理能力提升辦法，以適應城市發展需求，保護城市水系安全，確保社會經濟穩定發展。研究成果表明：

①東莞市目前鎮街水務部門的行政及管理職能劃分不清晰，建議明確鎮街農林水務局和水務工程運營中心分別行使行政和管理職能，同時將村級管理的水利工程逐漸由鎮級水務部門統一管理或推行市場化養護。

②現狀水利工程維修養護定額與經濟和人口發展程度不匹配，需要結合經濟發展現狀重新測定。

③46.4%的水閘和泵站未開展安全鑒定，堤防達標率僅53%，建議落實水利工程安全鑒定、除險加固以及達標建設等工作，同時制定水利工程管理標準，實行專業化管護。

④定期開展理論與實操培訓，發放培訓證書并實現全員持證上崗。