柳州市病險水庫除險加固現狀及推進措施

陳登賢CHEN Deng-xian；許英姿XU Ying-zi

（廣西壯族自治區柳州市水利工程建設發展中心，柳州 545000）

1 柳州市水庫工程及除險加固現狀

1.1 柳州水庫工程現狀

柳州市水系分布廣泛，水資源較為豐富，柳江、龍江、洛清江、融江等水系發達，全市多年平均降水量為1660mm，2020 年水資源總量為263.6 億m3，較多年平均值增加了38.4%[1]。據不完全統計，截至2022 年10 月，全市轄區內五縣五區現有水庫（含水電站）工程345 座，總庫容超過57 億m3，水庫水面0.57 萬公頃（8.53 萬畝），占全市水域及水利設施用地的10.33%[2]。僅水利系統注冊登記管理的水庫工程多達311 座，包括中型11 座，小（1）型65座，小（2）型235 座，總庫容約5.64 億m3，這些中小型水庫長期穩定發揮其灌溉、防洪和養殖效益，為地區經濟社會穩步發展提供了可靠的水利保障，如圖1 所示。

1.2 柳州病險水庫除險加固現狀

柳州市水庫以中小型水庫為主，大部分小型水庫多于50-60 年代依靠發動當地群眾自行建設，普遍存在壩體填筑施工質量較差，大壩清基及壩基防滲處理不徹底的問題[3]，大壩運行多年后，雖經多次除險加固，但由于運行管理水平低、維修養護不及時、除險加固不徹底、多年度汛運行等原因，致使大部分小型水庫周期性積病成險，且主要集中在安全標準低、壩體或壩基滲漏問題突出、建筑物結構（主要是大壩）不安全、結構老化嚴重等，即“先天不足，后天失養”問題突出。

自治區水利廳、市政府歷來對水庫安全問題高度重視，據統計，自2007 安全普查以來，柳州市2008-2019 期間陸續對全市310 余座水利系統管理的水庫實施了除險加固，累計完成批復投資9.1 億元，其中95%以上的水庫是在2008-2016 期間實施的除險加固。這一時期實施的除險加固項目，主要內容以三大建筑物（擋水建筑物、泄水建筑物、輸水建筑物）加固為主，運行管理、監測設施等運行管理配套建設內容次之。

隨著時間的推移，2018 年“水利工程驗收攻堅戰”以來，柳州市已陸續有水庫達到安全鑒定10 年期限或除險加固竣工驗收5 年期限，經過多年運行部分水庫在檢查過程中排查發現滲漏、結構老化等影響水庫安全運行的病險問題，亟需開展新一輪安全鑒定和除險加固。根據區水利廳除險加固工作部署及規劃要求，2020 年以來市水利局已陸續對100 余座水庫組織了安全普查，并對其中38 座三類壩病險水庫組織開展了除險加固（含前期工作），目前已有16 座工程已完工，累計完成投資超過6000 萬元。隨著“水利工程補短板，水利行業強監管”指導方針的提出，到國務院國辦發[2021]8 號文件的出臺，標志著中央下至各級政府及水利部門對水庫除險加固的重視程度提升到了新的高度。從近年柳州市病險水庫除險加固過程來看，柳州市水庫除險加固期間遺留下部分突出問題，對新時期加強水庫安全管理，高質量、有序推進水庫除險加固提出了更高的要求。

2 病險水庫除險加固存在的突出問題

2.1 資金需求和依賴大

早期，除險加固資金投入模式主要以中央財政為主，地方配套為輔[4]，對部分財力相對薄弱的縣（區），配套資金的支持有限，除險加固的順利實施高度依賴中央財政資金補助；近兩年水利部、財政部逐步統籌地方政府一般債務限額資金用于保障小型病險水庫除險加固，以柳州市為例，2021-2022 年用于一般債小型病險水庫除險加固（含前期工作）資金約4921.97 萬元，占批復投資的61.4%。而社會資金的引入方式目前尚處于探索階段，僅限于參與中小型水庫經營管理。總的來看，小型病險水庫除險加固較為依賴中央及地方政府一般債資金的投入，地方財政壓力較大。

表1 柳州市小型水庫病險水庫除險加固投資統計表（2021-2022 年）

2.2 前期工作不充分

實踐證明，前期工作階段，特別是水庫大壩安全鑒定成果質量和初步設計實施方案設計深度對除險加固項目申報、投資控制、進度推進等具有直接影響。水利部2021年出臺《小型水庫病險水庫除險加固項目管理辦法》以前，除險加固前期工作不充分導致除險加固歷經坎坷的問題時有發生，如安全鑒定承擔單位未按要求開展地質勘察、測量等工作，導致安全鑒定成果核查或初步設計技術審查時出現設計漏項及一系列影響；又或如未充分論證除險加固設計合理性，建設內容主次不分，除險加固后未解決主要病險，造成資金浪費等。

2.3 滲漏問題較為普遍

柳州市巖溶分布范圍廣泛，受地質、降水及工程自身狀況影響，滲漏病險問題較為普遍。據柳州市水利工程建設與發展中心收集統計的水庫除險加固資料顯示，2008-2020 年期間實施除險加固的319 座水庫中（包含8 座外系統水庫及2 座已報廢水庫），共有285 座水庫存在壩體、壩基和壩內涵管等滲漏問題，其中至少有54 座水庫存在不同程度的巖溶滲漏問題，個別水庫如柳城縣蘆洞、班江水庫，柳江區三斗、根林水庫及融安縣社宜水庫巖溶滲漏問題突出，除險加固后滲漏問題僅短期有所緩解，經過多年運行隱患逐步隱現，“十四五”期間正在推進新一輪除險加固。

另一方面，早期水庫監測設施基礎薄弱，僅中型水庫和部分小（1）型水庫安裝有滲流、變形等監測設施，且值守人員不具備觀測、分析水庫滲流、變形數據的專業能力，普遍未開展滲流、滲漏觀測工作，滲漏量數據缺失。

2.4 參建單位管理模式存在薄弱環節

過去，在除險加固批量化實施過程中，主要由縣（區）水行政主管部門直屬機構或二層事業單位為主體組建項目法人，在以一個項目法人負責多個小型病險水庫除險加固項目建設為主的集中管理模式下，項目法人技術力量薄弱，建設管理能力薄弱，管理經驗不足，項目技術負責人往往還需兼顧本職工作，項目建設管理力不從心，難以依規、高效履職[5]。此外，施工、監理等參建單位從業素質參差不齊，部分項目管理粗放，未嚴格制定和落實施工、監理各項管理制度，工程質量合格率低，影響后續驗收及除險加固進度。

2.5 驗收工作滯后

柳州市2016 以前實施除險加固的絕大部分水庫由于驗收權限集中市級部門，工程驗收工作量大，加之普遍或多或少存在工程質量不合格、結算決算（審計）未完成、工程資料不完善等一系列驗收遺留問題處理不及時[6]，部分項目隨著時間推移引起新的問題出現，致使竣工驗收工作受阻，總體進度相對滯后，90%的水庫多是在市政府2017-2018 年推進的水利工程驗收攻堅戰中完成竣工驗收的，影響水庫發揮效益。驗收時距離工程完工普遍超過5 年以上，一定程度上“延長”和“推后”了安全鑒定的時間，面臨剛驗收就出病險的尷尬局面。

3 高質量推進柳州市除險加固的對策思路

3.1 統一認識，明確目標任務

水庫作為重要的水利基礎設施，是全市社會經濟穩定發展、人民群眾生命財產及公共安全的重要保障之一。切實推進病險水庫除險加固，既確保工程安全，又能充分發揮工程效益，緩解水資源供需矛盾。市委、市政府高度重視水庫安全問題，根據“十四五”病險水庫除險加固消除存量病險、完成新增任務、建立長效機制的總體目標要求[7]，2022 年市政府在《柳州市縣域經濟發展“十四五”規劃》里明確了切實水利基礎設施建設，抓好病險水庫除險加固工程的目標任務，將加快推進全市水庫安全鑒定和除險加固“十四五”期間各年度計劃有序實施。

3.2 加大資金投入及探索社會化資金引進機制

柳州市的水庫以中小型水庫為主，除險加固投資應以中央專項資金和地方政府一般債資金為主，除了積極創造有利條件申請國家資金補貼和發行地方政府債券外，目前全市正全力推進以政府購買服務和區域集中管護為主的小型水庫管護機制改革，可通過積極引入專業化的管護團隊參與小型水庫的日常管護，通過租賃、承包水面經營或合規性引進庫區旅游或其他公益性項目等方式，籌集部分除險加固經費。

3.3 加強前期工作質量

①提高勘察設計行業執業水平，提高前期工作成果質量。安全評價和初步設計等前期工作階段，針對前期工作不充分、設計成果質量不高的問題，市縣級水行政主管部門作為重要的監管主體和技術審查的組織者，應充分發揮主觀能動性，采取合理措施規范行業執業環境，提升區域內水利勘察設計從業者的綜合水平。建議合理引進區域外資質、執業水平較高的勘察設計團隊參與本地安評、初設的勘察設計工作，進一步可分縣（區）域、分階段委托不同的勘察設計單位，統一委托社會化、專業化的工程咨詢機構組織技術審查，同時制定合理的勘察設計成果評價和獎罰機制，通過競爭激勵機制逐步提升本地勘察設計單位勘察設計水平，保障除險加固前期工作成果質量。

②與時俱進提高除險加固技術含量。收集、研究除險加固最新理論和技術成果，結合柳州水庫實際指導勘察設計單位革除墨守成規的思想，推陳出新、因地制宜試行新技術、新材料及新工藝并加以推廣運用，力求在經濟可行的基礎上提升除險加固的技術含量及效果[8]。

3.4 充分發揮行政監督指導職能

①市縣水行政主管部門要持續開展水庫安全運行監督檢查，摸清轄區水庫主要病險及程度，病險重點將大壩滲漏、水工建筑物老化損壞等主要病險列入監督檢查問題清單及時反饋，及時指導工程主管部門或管理單位盡早開展安全鑒定等前期工作，為申報除險加固計劃做好項目儲備。

②安全鑒定工作階段，重點關注并監督指導評價單位嚴格按照《水庫大壩安全鑒定辦法》開展評價工作[9]，實事求是確定工程安全類別，除險加固規劃申報前依規高效完成安全鑒定程序，避免出現以申報規劃為導向推進安全鑒定或延誤除險加固時機的被動局面。

③初步設計階段，結合過往經驗需在對技術審查時，為規避工程實施階段可能存在的征用地糾紛、重大設計變更等問題提出合理建議，為加快除險加固進度創造有利條件。

④督促指導符合驗收條件的項目及時開展竣工驗收，對存在驗收遺留問題長期未能驗收的要及時開展專項整治，完工一座驗收一座，及早發揮工程效益。

⑤適時開展除險加固效果評價（后評價），綜合評價水庫病險問題的治理和改善程度，驗證勘察設計、施工技術的可靠性，為后續水庫運行管理及新一輪除險加固提供參考。必要時以數據開展實證研究，結合評價結果、病險程度合理申報后續除險加固規劃。

⑥規范和加強項目建設管理。嚴格按照基建程序管理，全面推行項目法人責任制、建設監理制、招投標制，對除險加固項目建設過程的市場主體行為依據《水利建設市場主體信用信息管理辦法》加強監管。對市場主體的違法違規行為，通過責令整改、約談、通報等方式督促市場主體落實整改，記不良行為記錄信息并上網公開，規范和加強項目法人、施工、監理等主要參建單位項目管理效能，保障除險加固工程質量。

3.5 加強運行管理及維修養護

①加大維修養護資金投入。水庫維修養護不及時不到位是產生水庫病險的原因之一，重視和加強水庫日常維修養護是建管并重、保障水庫安全運行的重要舉措。市水利局多年來每年組織各縣（區）編制中央小型水庫及區公益性水利工程維修養護實施計劃，對轄區水庫定期開展維修養護。近年來水庫維修養護覆蓋面廣、資金需求日益遞增，但中央、自治區級資金總量相對有限的困境下，市水利局積極協調財政部門，進一步統籌市級水利財政資金用于維修養護資金，同時組織縣（區）申報一般債維修養護資金，除用于日常維修養護外，重點用于處理水庫巡查發現的工程缺陷及安全隱患，保障水庫安全及效益發揮。

②完善管護機制，推進標準化管理。根據區水利廳水利工程標準管理及完善小型水庫管護機制工作部署，市水利局編制了全市全面推行水利工程標準化管理工作方案，明確了“十四五”期間的標準化管理的目標任務。同時，指導五縣五區推行以政務購買服務、區域集中管護為主、“以大帶小”為輔的社會化、專業化管護機制，引入社會化、專業化管護技術力量，改善小型水庫“無人管”、“不懂管”的薄弱基礎現狀。

4 結語

病險水庫除險加固是“十四五”期間水庫安全管理的重點及常態化工作之一，柳州市政府將根據水利部、區水利廳工作部署，重點抓好除險加固前期規劃設計工作，爭取將更多亟需除險加固的項目列入中央專項規劃，多元化多渠道籌措、安排除險加固及維修養護資金，加強全過程行政監督管理，建管并重，充分發揮全市水資源優勢及水庫效益，凝心聚力推動柳州水利事業高質量發展。