財政分權度與國有企業控制權配置
——政府與市場邊界遷移的理論與經驗解釋

徐寶亮，李 康，鄧宏圖

1.南昌大學 經濟管理學院，江西 南昌 330031

2.福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350117

3.廣州大學 經濟與統計學院，廣東 廣州 510006

一、問題提出

自新中國成立以后，中央政府對工業、手工業以及資本主義工商業進行社會主義改造，至1956年底，社會主義制度初步建立，標志著計劃經濟體制的形成。1978年后，隨著改革的推進，市場的引入打破了中國計劃配置資源的單一形式，形成了計劃與市場并存的經濟體制。與此同時，國家的財政體制也由計劃經濟體制下統一財政的“大鍋飯”制，發展為財政分級包干制，這意味著中央政府由財政集權向財政分權的轉變。不過，財政分級包干制并未一直持續，1994年分稅制的出臺再次將大部分財政權力集中到中央政府。回顧國有企業的改革歷程可知，在分稅制出臺之后，政府亦拉開了國有企業控制權轉移的序幕。具體而言，政府于1995年提出國有企業“抓大放小”的改革思路(1)1995年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》中關于“抓大放小”的表述為：“要著眼于搞好國有經濟，通過存量資產的流動和重組，對國有企業實施戰略性改組。這種改組要以市場和產業政策為導向，搞活大的，放活小的……”，實施中小型國有企業民營化改革，掀起大規模的民營化浪潮[1]。有必要指出的是，鑒于地方政府管理的中小型國有企業數量在國有企業總體中占有絕對的優勢，且主要分布于產業鏈的下游(2)1995年12月26日，原國家經濟貿易委員會主任王忠禹在第八屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上作《關于國有大中型企業改革情況的報告》，其中提到“1994年，我國獨立核算的國有大中型工業企業1.4萬戶，占國有工業企業總數的18.2%”。另外，從現實邏輯上考慮，產業鏈上游的行業更多的是關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，對資本、技術等有著極高的要求，這意味著中小型國有企業，尤其小型國有企業并不具備進入上游產業鏈的條件。，因而國有企業的民營化則是下游產業鏈上地方政府管理的中小型國有企業控制權的轉移。隨之而來的問題是，分稅制的實施與國有企業民營化(3)在本文中，國有企業控制權轉移在含義上與國有企業民營化是等同的，在國有企業控制權未轉移時，國有企業的控制權隸屬于地方政府，而在國有企業控制權轉移后，國有企業控制權的隸屬關系則由地方政府轉變為企業家。之間是否有著必然的因果關系呢？具體地，如何解釋分稅制前后與不同財政分權度相適應的國有企業控制權的配置差異呢？為回答上述問題，本文將構建中央政府與地方政府博弈的馬爾科夫精煉均衡模型，在求解博弈均衡的基礎上探究均衡遷移的內生性原因，為改革后中國財政分權度的變化與國有企業控制權的不同配置提供解釋。

在經濟發展過程中，有關政府和市場邊界的研究一直是經久不衰的話題，而國有企業控制權的轉移則是與政府和市場邊界的遷移相關聯的。地方政府轉移國有企業的控制權是將處于產業鏈下游的中小型國有企業改制為民營企業。由于改制前的國有企業由地方政府控制和管理，而改制后的民營企業則遵循市場規律，通過市場配置資源，合理安排其生產、經營與銷售等環節，自負盈虧，因此國有企業控制權的轉移意味著政府與市場邊界的遷移，即市場邊界的擴張和政府邊界的收縮。不過，這并非預示著國家宏觀調控能力的降低，因為政府可通過創新相應的政策工具和政策組合，替代性地使用財政政策、貨幣政策等調控宏觀經濟。

本文余下部分的結構安排如下：第二部分回顧與國有企業控制權轉移相關的文獻；第三部分構建基于財政分權度與國有企業控制權配置的博弈模型；第四部分以中國國有企業“抓大放小”改革案例檢驗理論模型的命題；第五部分是主要結論。

二、相關文獻回顧

學界因研究視角或出發點的差異，在國有企業控制權轉移與否的問題上持有不同觀點。劉元春[2]從經典的市場社會主義理論和后發展理論出發，提出并以數據支持了國有企業的宏觀效率論。朱安東[3]對國有企業的宏觀效率進行實證考察，證偽了國有企業天生缺乏效率的論斷。由此可推斷，國有企業的戰略性調整應充分考慮其宏觀效率，而不是令其私有化或簡單地退出競爭領域。不過，Shleifer等[4]則完全撇開效率上的考慮，認為政府維持對國有企業的控制權是為了追求自身的政治利益。楊治等[5]的研究證實，擁有公有企業控制權的政府會從公有企業的持續經營中獲取政治收益，這在一定程度上呼應了Shleifer等的論點。

盡管上述研究從宏觀效率和政治利益的視角為政府維持對國有企業的控制權提供依據，然而其在學界的聲音相當微弱，相反，支持國有企業民營化的研究占據絕對的主導。張軍等[6]通過國有企業民營化前后市場結構變化的比較靜態均衡分析，發現國有企業民營化與行業內國有企業同私營企業的邊際成本差、私營企業個數相關。Cao等[7]基于效率邏輯以及硬化預算約束的目標(4)Brandt等[9]關于國有企業民營化的分析在邏輯上與Cao等[7]大致一致，但與其相反的是，他們認為政府硬化預算約束是非國有企業效率缺失倒逼的結果。，從政府維持國有企業的成本與收益角度探究國有企業民營化的原因。與Cao等[7]觀點相似，劉瑞明等[8]則認為國有企業在本身的效率損失之外，其軟預算約束拖累民營企業的發展進度，構成整個經濟體的“增長拖累”。張維迎等[10]從地區間競爭的角度解釋國有企業的民營化，但其研究依然沒有脫離效率分析框架，其邏輯為：當地區間競爭激烈時，由于管理者的努力不可證實，故而地方政府將不得不讓渡管理者全部或部分的股份以削減生產成本，由此則促進私有產權制度的興起。然而，Young[11]研究表明，伴隨著中國的改革，區域間在重復產業上的競爭加劇威脅其產業的盈利能力，反而使地方政府施加了各種貿易壁壘，即區域間的市場一體化程度并未有效提高。Poncet等[12-13]分別通過對中國各省參與國內和國際貿易一體化的規模與動態以及產業地區專業化的程度等方面的研究支持了Young[11]的結論。進一步地，盡管朱恒鵬[14]證實了地區間競爭加劇推動國有經濟民營化進程的論斷，但其分析依然沒有為中國地區間的競爭加劇提供依據。此外，Huang等[15]考察了國有企業分權過程中信息的角色，研究顯示：國有企業與所屬政府之間距離越遠，國有企業越可能被分權，而且溝通成本越高，企業績效異質性越大，這種距離—分權關系越明顯。

梳理發現，既有研究或者從宏觀效率和政治利益的角度解釋政府維持國有企業控制權的合理性，或者從效率損失、預算軟約束、地區間競爭以及信息不對稱等視角為國有企業民營化或分權管理提供支持，對國有企業控制權轉移呈現出肯定與否定兩種明顯不同的態度。然而，現有文獻并未從整體上解釋改革后財政分權度變化與國有企業控制權配置之間所呈現的特征化事實，即改革之初財政以分權為主，政府維持其對國有企業的控制權；而在提出建立社會主義市場經濟體制之后，中央政府出臺分稅制對財政實行集權，此后地方政府對國有企業進行大規模的民營化。為此，本文將構建中央政府與地方政府博弈的馬爾科夫精煉均衡模型，為改革后中國財政分權度的變化與國有企業控制權的不同配置提供合理的解釋。

三、基于財政分權度與國有企業控制權配置的博弈模型

本文將依次構建中央政府與地方政府博弈的靜態模型和動態模型。博弈的靜態模型是分析單個時期狀態已知時，參與人之間博弈的完全信息動態模型。而博弈的動態模型則考察的是馬爾科夫精煉均衡，它是子博弈精煉均衡的一個子集[16]。區別于歷史行動影響現在和未來策略以及階段狀態不變的重復博弈，在博弈的動態模型中，參與人在某個時期的行動取決于該時期的狀態，與博弈的歷史行動無關，狀態是對所有與支付相關的信息的完全界定[17-18]。此外，為避免混淆與歧義，在構建博弈模型之前，文中將財政分權度界定為中央政府實施的財政分權程度，而不同的財政分權度意味著地方政府調節自身財政收入的自由裁量權存在差異，即財政分權度越高(低)，則地方政府的自由裁量權越大(小)。

(一)模型基本假設

假設模型中的博弈參與人為中央政府與地方政府。為便于分析，假設地方政府同質，由此可將地方政府作為一個整體參與博弈(5)值得注意的是，結合后文中地方政府的效用函數，此處將所有地方政府作為一個整體參與博弈，相比于單個的地方政府而言，在分析思路或結論上不會產生任何影響，因而在地方政府同質的假設下，不對地方政府的財政收入進行平均化處理。。θ∈[0,1]表示中央政府的財政分權度，θ值越大意味著財政分權度越大，其中θ=0表示中央政府徹底的財政集權，相反，θ=1則表示中央政府徹底的財政分權。η代表地方政府對國有企業控制權的轉移參數，其取值空間為離散型{0,1}，η=0意味著地方政府持有國有企業控制權，而η=1則表示地方政府轉移國有企業控制權。由于相關法律的限制以及個人談判能力的提升等，假設控制權轉移后的國有企業因逆轉成本高昂，以至于復歸地方政府管轄是不可能的。

不同的財政分權度代表著地方政府對國家財政收入擁有不同的自由裁量權，進而意味著中央政府和地方政府在國家財政收入中的真實分成比例有所差異。基于此，假設中央政府與地方政府以α/eaθ(η-1)進行財政收入分成，其中α/eaθ(η-1)∈(0,1)，α為中央政府完全財政集權(θ=0)或地方政府轉移國有企業控制權(η=1)時，國家財政收入中地方政府的分成比例，式中的a>0為參數。為簡明而不失一般性地闡釋假設的合理性，本文以財政分權度的極端情形加以說明。當中央政府實行完全的財政集權(θ=0)時，地方政府無論是否轉移國有企業的控制權，其分成比例為α；而當中央政府采取完全的財政分權(θ=1)時，地方政府維持對國有企業的控制權時的分成比例為αea，而將國有企業控制權轉移時的分成比例依然為α。由于a>0，故而αea>α，換句話說，若中央政府實施完全的財政分權，地方政府維持對國有企業的控制權時的財政收入分成比例明顯大于其將國有企業控制權轉移時的相應比例。由此，地方政府與中央政府的財政收入分別為

其中，TL、TC分別表示地方政府與中央政府的財政收入。

(1)

(2)

無論是博弈的靜態模型還是動態模型均屬于動態博弈范疇，因此有必要明確規定中央政府與地方政府在任一時期(假設為時期t)的博弈順序，以便明晰二者之間博弈的具體過程。

(1)參與人確定t時期社會秩序狀態影響系數ε；

(2)中央政府選擇財政分權度θ；

(3)地方政府決定是否轉移國有企業的控制權，即選擇η=0或η=1。

(二)博弈的靜態模型

(3)

(4)

(5)

(6)

(三)博弈的動態模型

相對于以單個時期效用為目標的決策而言，作為政府代理人的官員將長期貼現效用的最大化作為行動選擇的依據更具合理性。這是因為：其一，不同層級政府官員的決策目標是有差異的，中央政府的執政者關注的焦點不是晉升，而是長期執政，而地方政府的官員卻相反，其激勵更多的來自晉升；其二，盡管地方政府官員的任期有限，但任期的長短卻具有不確定性，這意味著假設地方政府以長期貼現效用最大化為目標來安排每期的行動是可接受的。因此，本部分將轉向無限期界的博弈動態模型，求解中央政府與地方政府博弈的馬爾科夫精煉均衡，從而為財政分權度的變化與國有企業控制權的配置提供理論上的合理解釋。

(7)

(8)

(9)

(10)

(11)

(12)

(13)

(14)

(15)

(16)

(四)進一步分析

(17)

(18)

(19)

由財政分權度θ**的表達式，可將θ**視為社會秩序穩定概率q與宏觀調控參數c的函數。為明確財政分權度θ**與社會秩序穩定概率q、宏觀調控參數c之間的邊際關系，以θ**分別取q與c的一階導數為

(20)

(21)

通過式(20)(21)的符號可以判定，財政分權度θ**是社會秩序穩定概率q的減函數，宏觀調控參數c的增函數，即隨著社會秩序穩定概率q的提高和宏觀調控參數c的降低，財政分權度θ**將下降。

四、國有企業控制權的穩定與遷移：理論模型的經驗證據

文中理論模型刻畫了中央政府和地方政府在財政分權度和國有企業控制權配置上的穩定性均衡，并梳理出推動均衡遷移的主要變量。進一步地，為檢視理論模型所推導命題的解釋力，本文將以中國國有企業“抓大放小”改革的實踐案例對模型的命題進行驗證。

在以計劃經濟為主的經濟體制內，由于市場缺失或發育極度不充分，貨幣政策、財政政策工具因傳導路徑不暢而難以有效發揮作用，故而國有企業在此時相對于其他政策工具更易于準確、迅速地實現國家經濟的宏觀調控。始發于1978年的中國經濟改革，是計劃經濟向市場經濟轉型的標志[22-23]。不可否認，中國的市場化水平自改革伊始至提出建立社會主義市場經濟之前有了明顯的提高。對此，可從中央政府漸進性地為市場發展所實施的系列政策(見表1)，以及中國工業總產值的所有制份額(見表2)中得到證明。市場經濟體制的發展歷程從最初放權讓利以自售超計劃產品，歷經計劃經濟為主、市場調節為輔，以及有計劃的商品經濟等，最終越過計劃經濟成為中國特色的主導的資源配置方式。而表2的數據則清楚地表明，相對于國有企業工業產出份額的遞減，非國有企業產出份額均呈上升趨勢，反映出產品交換市場規模的擴大(15)集體企業的劃分缺少明確的官方依據，可依據《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》和《中華人民共和國鄉村集體所有制企業條例》將其劃分為城鎮集體企業和鄉村集體企業。由此，鄉鎮企業則屬于集體企業。在整個20世紀80年代，私營部門備受政策限制和社會歧視的困擾，為此許多私營企業被迫戴上了“紅帽子”，轉變為鄉鎮或城市集體企業[23]；另外，根據國家工商行政管理局的抽樣調查，中國有83%的鄉鎮企業實際上是私營企業[24]。為此，當集體企業產出份額上升時，必然意味著私營部門的產出增加，以及市場交換規模的擴大。以及市場化水平的提高。

表1 改革開放以來中國市場經濟體制發展歷程中的重要文件

不過，盡管改革初期以及其后的市場化水平發展迅速，但在產品計劃價格與市場價格基本實現并軌之前，經濟體制中計劃的地位以及價格機制發展的充分程度依然使得市場難以在宏觀調控中發揮有效的作用。其一，中國在20世紀80年代前期的經濟體制是以計劃經濟為主，市場調節為輔，在20世紀80年代中后期以及90年代初期則是發展社會主義有計劃的商品經濟，即使市場在經濟體制中的地位獲得前所未有的提升，計劃始終居于主導地位(16)中共中央在1990年12月30日頒布的《關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》的表述中可說明此論點，即屬于總量控制、經濟結構和經濟布局的調整以及關系全局的重大經濟活動，主要發揮計劃的作用；企業日常的生產經營、一般性技術改造和小型建設等經濟活動，主要由市場調節。。其二，為解決“雙軌制”所加重的腐敗和“社會秩序混亂”，中央政府實施“價格闖關”以實現價格并軌[22]，但是“價格闖關”的失敗，以及隨后的政治風波在使市場價格與計劃價格維持分立狀態的同時，更重要的是使市場經濟改革面臨逆轉的危機；另外，地方政府所實行的“市場分割”的地方保護主義模式，劃定各地區在地理上的實際市場范圍，妨礙了國家統一市場的形成[11-14]。其三，由表2可知，盡管國有工業企業總產值的份額隨時間而不斷下降，但即使在提出建立社會主義市場經濟體制的1992年，這一份額仍然高達48.09%，而城鄉個體工業和其他經濟類型工業僅占13.87%，意味著相對于計劃，市場的力量依然處于弱勢。基于此，若地方政府轉移國有企業控制權，國家宏觀調控能力(1/ec)將大幅降低(也就是說宏觀調控參數c的值充分大)，此時(ec-1)(1-α)/(αec)趨近于(1-α)/α。

表2 不同所有制工業企業在總產值中的份額 %

表3 中央和地方財政收入與國有企業虧損補貼

(22)

式(22)意味著財政分權度θ*<θ**，并且在此時期，中央政府和地方政府的行動選擇分別是較高的財政分權度和維持對國有企業的控制權。這與命題1是高度吻合的，即在社會秩序穩定時，若θ*<θ**，中央政府和地方政府博弈的馬爾科夫均衡是中央政府選擇財政分權度θ*，而地方政府維持對國有企業的控制權。

國有企業和市場均是政府實施宏觀調控的媒介或工具，但在調控機制和過程上有所不同。國有企業偏向于通過干預產品價格或執行產業政策等直接調控宏觀經濟，而市場則是財政政策、貨幣政策等間接調控宏觀經濟的媒介。不過，在經濟發展的不同階段，中央政府對國有企業和市場在宏觀調控上的依賴程度是有差異的，而且隨著市場化水平的提高，國有企業宏觀調控的職能將因財政政策、貨幣政策等的充分發揮而被替代。對此，國有企業“抓大放小”政策實施前后，地方政府對國有企業控制權的配置在某種程度上提供了相應的事實論據。在改革初始時期，產品市場發展不充分，國家借助國有企業直接干預產品價格或實施產業政策，以達到國家宏觀調控的目的；當產品市場發展較為充分時，國有企業僅僅是市場的參與主體之一，通過國有企業直接調控產品價格或實施產業政策將產生較大的偏差，此時政府可替代性地使用財政政策、貨幣政策等以市場為媒介有效地調控宏觀經濟。

(23)

五、主要結論

自1978年中國開啟改革模式，財政分級包干制替代國家統一財政的“大鍋飯”制，拉開財政分權的序幕。而此時的國有企業，相對于改革前的完全指令性計劃，盡管擁有一定程度的自由裁量權，但是其控制權依然牢牢掌控在政府之手。至少在中共十四大提出建立社會主義市場經濟之前，無論是財政分權度還是地方政府對國有企業控制權的維持均保持相對的穩定，沒有明顯表現出財政集權以及國有企業控制權轉移的跡象。然而，在此之后，中央政府制定并出臺分稅制以扭轉財政分權的局面，而地方政府隨之轉移國有企業的控制權。本文將國有企業的多重目標，如財政收入、宏觀調控等考慮在內，構建中央政府與地方政府博弈的馬爾科夫精煉均衡模型，在求解博弈均衡的基礎上探究均衡遷移的內生性原因，為改革后中國財政分權度的變化與國有企業控制權的不同配置提供解釋。作為國有企業控制權轉移的另一種表述，政府與市場邊界的遷移是國有企業控制權轉移這枚“硬幣”的反面，即隨著國有企業控制權的轉移，市場的邊界趨于擴張，而政府邊界則趨于收縮，因此本文的研究內容亦為政府與市場邊界的穩定性與動態性提供基于中國經驗事實的解釋。本文通過分析得到如下結論：

(1)改革初期的均衡路徑為：中央政府選擇財政分權，而地方政府維持對國有企業的控制權。其原因在于，中國的改革是以計劃經濟體制為起點，市場力量過于薄弱，難以形成統一的市場價格，因而國有企業在宏觀調控中處于絕對的主導地位，此時的宏觀調控參數c充分大，故有θ*<θ**。

(2)產品市場價格實現基本統一之后的均衡路徑是：中央政府實施相對的財政集權，而地方政府轉移國有企業的控制權。這是因為產品市場價格的統一使國有企業在產品市場上的宏觀調控職能被以市場為媒介的財政政策、貨幣政策等所替代，此時的宏觀調控參數c趨近于0，從而有θ*>θ**。