榆陽區農村飲水安全工程長效運行管理的實踐與思考

賀菊花，付永東，梁艷艷，萬志飛，文 婷，賀鵬鵬

（榆林市榆陽區水利局,陜西 榆林 719000）

榆陽區位于陜西省北部、毛烏素沙漠南緣、無定河中游,與內蒙古自治區的烏審旗以及市內的橫山、米脂、佳縣、神木相毗鄰,總面積7053 km2,居全省第二。境內以明長城為界,沿北為風沙草灘區,約占總面積的75%；沿南屬丘陵溝壑區,約占總面積的25%。全區轄19 個鄉鎮、12 個街道辦事處,317 個行政村、53個社區居委會,戶籍總人口61.59 萬人,農村人口35.05萬人[1]。全區共有80 個脫貧村,建檔立卡脫貧戶4722 戶9204人。

1 農村飲水安全工程建設情況

1.1 建設情況

自二十世紀八九十年代起,榆陽區農村飲水工程建設先后經歷實施了“甘露工程”“大地之愛母親水窖”“防氟改水”“人飲減困”“農村人畜飲水”“飲水安全”“鞏固提升”等工程項目。

“十一五”期間,榆陽區按照“先急后緩、先重后輕、突出重點、分步實施”的原則,推行“1131”工作思路[2],以村為單位,“板塊推進”解決了18.33萬群眾農村飲水安全問題。全區累計建成工程496 處,項目完成投資1.35 億元。其中,以牛家梁鎮、金雞灘為試點,延伸管網,由分散變集中,優先解決了城鄉結合部自來水飲用困難問題；利用“廊道取水”,優先解決了鎮川鎮、魚河峁鎮、上鹽灣鎮等部分水質性缺水問題。

“十二五”期間,以“推進轉型升級、實現率先小康”的發展思路,榆陽區優先解決了小壕兔鄉、魚河集鎮、鎮川集鎮等集鎮缺水問題。利用紅石峽三期水源,升級并網解決了榆林城區水源缺水問題。全區新（改擴）建供水工程420 處,解決不安全飲水人口13.91 萬人。

“十三五”是全面實施精準扶貧、全面脫貧的攻堅階段,榆陽區按照省委、省政府部署,圍繞“吃水安全、用水方便、見水自然”[3],工作方針,按照“村村通自來水、戶戶飲放心水”的要求,把農村飲水安全鞏固提升工程重點向建檔立卡貧困村及貧困戶、移民新村、新城鎮化、因災致貧返貧等方向傾斜。通過采用玻璃鋼儲水罐、太陽能蓄水池等新設備解決了工程建設中路難走、電不通等棘手問題。截止2020 年年底,共計投入2.4 億元,其中,扶貧資金投入9315 萬元。新建、改擴建及維修改造項目819 處,鞏固提升了 28.31 萬人的飲水問題,實現了由“吃上水”向“吃好水”的重大轉變。

目前,全區19個鄉鎮、2個涉農辦事處317 個行政村實現飲水安全基本“全覆蓋”。

“十四五”是全面鄉村振興的關鍵時期,榆陽區嚴格按照農村供水保障“十四五”規劃要求,秉持“減少、并中、建大”發展理念,立足榆陽區農村供水實際,結合村情、民情和水情,計劃將北部風沙草灘區剩余40 個行政村分散變集中供水工程的建設列為區級重點民生工程,制定了“三年行動規劃”,計劃3 年內投資1.36 億元,力爭北部風沙草灘區實現集中供水全覆蓋。截止2022 年6 月,榆陽區共投入6664 萬元,其中,鄉村振興銜接及補短板資金940 萬元。新建、改擴建及維修改造項目282 處,提升19 萬人的供水保障水平。

2 運行管理情況

榆陽區于2015 年成立了農村供水安全中心管理機構,2019 年正式出臺《農村飲水安全工程建設與運行管理辦法》,全區落實年度運行經費175 萬元,完善了三項制度；落實了三個責任,發放“三個責任”公示牌289 塊；建立了“四級回訪機制”,設立了城鄉供水“四級回訪平臺”及微信公眾號,發放農村飲水安全明白卡7.1萬張,線上線下同步及時反饋,并解決停水、斷水等問題；落實年度維修養護資金,用于我區877 處集中式供水工程的水管員管理補助,提升了村級供水管理能力；建立水價水費收繳機制,設立多形式指導水價：①對于變頻式集中式供水,指導價3 元/m3；②其他形式集中供水,指導價2 元/m3（有水表）、20 元/人/年（無水表）；③分散式供水,無指導價格,實行村民“自建、自有、自管”；區級水質檢測中心實現“公司化”運營。通過與榆林中科環保技術服務有限公司聯合成立榆林科立威生態環境監測有限公司,擁有水質檢測CMA認證資質,2020 年取得CMA認證證書,2021 年認證參數增至87 項,對外市場化運營,實現了以水養水。

3 存在問題

3.1 建設方面

1）設計供水規模偏大、實際供水能力偏小。

榆陽區農村飲水安全工程設計供水人口與實際供水人口相差較大。工程在規劃設計時,一般以本村戶籍人口為準。隨著城市化進程加快,外出務工人員及舉家外遷人員增多,農村常住人口呈現大幅度負增長趨勢,因而實際供水能力偏低,運營成本增高[4]。如上鹽灣鎮楊柳川村戶籍人口240 戶703人,常住戶48戶107人； 魚河峁鎮高家峁村戶籍人口672戶1938人,常住戶116戶,271 人；大河塔鎮楊家畔村戶籍人口550戶1579人,常住戶171 戶397 人。

農村飲水安全工程凈化消毒設施不到位。工程設計時,存在不配備或配備后不運行的現象[5]。如鎮川鎮楊莊村水源水質差,根據集中供水工程分步情況,該村安裝了三套集中式反滲透處理供水設備。由于該村屬于貧困村,村集體經濟薄弱。加上群眾生產生活用水量大,反滲透膜更換頻繁,設備運行耗電量大,導致運行成本過高。

2）程建設投資全部為政府投資,社會及群眾自籌意識低。

3.2 運行管理方面

2016年以來,水利部黨組提出了“水利工程補短板,水利行業強監管”。目前,榆陽區實現基本農村飲水安全工程全覆蓋。農村自來水普及率達到98.5%。在工程運行方面主要存在以下幾方面的問題：

3.2.1 行業監管手段和行業監管隊伍能力不足

目前榆陽區集中式供水工程909 處（含城市管網延伸32處）。其中,千人以下供水工程850 處,供水規模小而分散。而區農村供水安全中心人員少,近幾年的脫貧攻堅任務重,現場監管頻次不足,主要是采取監理和村組旁站的形式,監管手段傳統化、單一化[6]。

3.2.2 群眾水商品意識差

自“十二五”以來,我區農村飲水安全建設項目幾乎全部為政府投資,工程建成運行時,群眾節水意識淡薄,夏季澆灌現象嚴重；一些安裝水質凈化設備的農戶,因怕費電,傳統觀念一時難以轉變,部分水質凈化器存在間歇式使用現象。

3.2.3 農村供水運行長效機制落實不到位

2022年我區落實維修養護資金175 萬元,用于工程維修養護專項資金,下發鄉鎮,靈活支配使用。同時指導鄉鎮建立符合本鄉鎮的供水工程管理辦法及應急預案,合理安排維護資金。部分鄉鎮及村組建立的長效機制模板化、空洞化,可操作性小。同時,村組工程管理薄弱。雖然供水工程驗收后辦理了移交手續,明晰了產權,但是有的村民及村級領導自主意識低,“等、靠、要”思想嚴重,仍存在工程設施損壞直接找水利部門負責的現象[7]。同時,工程“量化賦權”不全面。目前僅對509 處農村供水工程進行了“量化賦權”,并頒發了產權證書。

3.2.4 農村供水智能化、信息化監測不足

我區目前僅有2處千噸萬人以上的供水工程建立在線監測系統,其它的小型供水工程,建成移交村組自行管理。而近幾年農村人口大幅度的流失,南部山區村、組大多數是空巢老人,水管員年齡偏大,管護能力不足。如上鹽灣鎮劉山村吳莊組水管員年齡70 歲,大河塔鎮任莊則村一組水管員年齡69 歲；同時,全區集中式供水工程水質監測方式傳統化,主要依靠區級疾控中心抽檢,由于資金問題,一年或者兩年監測一次,檢測頻率過低。

3.2.5 水源地保護不到位

目前榆陽區僅對原有的千人以上的16 處供水工程進行了水源地保護劃分方案編制及警示牌的掛立。對于新增的千人以上水源地僅僅做了方案編制；設計單位設計供水工程時很少或者不考慮水源地保護具體標準要求；群眾水源地保護意識不高,尤其是北部風沙草灘區,依靠牛羊豬等牲畜發展個人及集體經濟,造成嚴重的面源污染；煤礦、天然氣等工礦企業的開采導致地下水位的下降并影響附近水源地,進而造成一些水源井枯竭和污染。

4 對策

農村飲水安全是農村重要的公益性基礎設施,事關廣大農村群眾的健康福祉,是城鄉公共服務均等化、補短板的重點領域,是建設“大美榆陽”實施鄉村振興的基礎保障。針對榆陽區農村飲水安全工程建設與管理存在的薄弱環節,筆者以“建管并重,以管為主”的思維,提出以下建議：

4.1 科學規劃設計,確保工程長久發揮效益

加強對農村飲水安全相關政策學習和理解。加強對技術人員的培訓力度,提高專業化人員的規劃水平。選擇水利設計資質級別高的專業化設計單位,注重調研與設計結合。如榆林市目前實施的“三線供水”工程,沿路經過上鹽灣、魚河峁、魚河、鎮川等鄉鎮,“十四五”期間,若有相應的村組實施供水工程,可升級聯網并網建設,優先解決水源問題。同時水利主管部門應嚴把設計方案評審關,嚴格遵照國家遠近規劃水利要求,對于有異議的方案,實地調研,結合群眾的實際需求,實現科學設計,合理實施,確保工程長久發揮效益。

4.2 加強水源地保護,嚴守水生態紅線

完善對新增千人以上水源地進行“劃、立、治”,對千人以下的水源地進行水源地簡易劃分,設立醒目水源地標識牌,確保所有水源地及時得到保護；聯合環保部門,加大對水源地污染的執法力度,以“誰污染、誰治理”的原則,及時治理水源污染問題；加強對群眾的宣傳教育,與水資源辦聯合,加強對地下水的監測、保護、宣傳,提高群眾水源保護意識。

4.3 多方協作,合力監管

自“十二五”以來,農村飲水安全實現行政首長負責制,由地方政府對農村飲水安全保障承擔主體責任。后期我區需不斷完善農村供水監管組織體系,聯合發展改革、財政、衛健、生態環境、住房城鄉建設、稅務、電力等部門,壓實行業責任,為農村飲水安全提供行政保障[6]。同時,對于小型集中供水工程,創新完善公共服務供給模式,探索社會購買服務。可采用PPP模式[8],也可嘗試將行業監管任務委托第三方或以鄉鎮建立供水站實施,實行“物業化”“片區化”管理。此外,可探索“互聯網+監管”,實現智慧化管理。可參考寧夏回族自治區彭陽縣“互聯網＋城鄉供水”模式,建立農村飲水安全工程質量移動監管平臺,實現“源頭”管理[9]。

4.4 加大宣傳,提高農戶節水意識

通過網絡、報刊、廣播、電視、宣傳單等線上線下宣傳,樹立“水是商品,需有償使用”概念,明確“安全飲水”概念[4]；推行用水戶參與,水費收支情況實行公示公開,賦予用水戶的知情權、參與權、監督權,增強用水戶的責任感；根據小壕兔鄉全鄉試點運行情況,建議“十四五”時期全面推進全區已建工程安裝智能水表,實行微信、支付寶等智能化手段收繳,方便群眾用水。

4.5 完善長效運行機制 提高工程管理水平

完善對剩余已建工程“量化賦權”,保障工程良性運行；強化管護責任,選任村級負責任的年齡相對偏小的水管員,持健康證上崗,定期培訓,提高水管員管理技能及維修養護技術水平,熟練掌握供水設施設備的的維修養護技能,確保供水設施設備規范運行；加大鎮村責任落實力度,推行“清單制+責任制+督導制+問責制”管理模式[10],科學督導,將供水工程長效運行機制列入鄉鎮年度考核內容,不定期派督導組檢查設備運行、群眾用水滿意度、水費收繳公示公開等,對于年度任務完成差的村組所涉及的鄉鎮,實行年度評優“一票否決制”,倒逼責任落實,確保供水工程不僅“用的好”,還要“管的好”。真正做到確保有機構和人員管理,有制度和辦法支持,有經費和資金保障。

4.6 嚴把水質關,建立檢測監控聯動機制

向上級部門爭取資金,健全水質檢測監測保障體系,加大對已建工程的監測頻率,實行區級水質檢測中心實行一年至少檢測兩次（豐水期、枯水期）；衛健部門對本年度新建工程全部檢測,已建工程季度抽樣檢測,市級部門年度抽檢；推行千人以上供水工程設立自動化監控系統,提升設備、水質等管理水平；完善千人以下供水工程消毒設施設備,提高農村供水水質保障水平。