大數據背景下的政府網站集約化建設探討
——以遵義市為例

袁仕件 周宏 楊德群

1.遵義市自然資源信息中心；2.遵義市大數據發展中心

政府網站集約化是黨中央、國務院關于加強全國網絡安全和信息化工作的重要部署，是新時期推進政府網站互聯互通融合發展的硬性要求和發展趨勢。遵義市政府網站建設充分利用大數據技術基礎和優勢，在大數據背景下，針對全市政府網站存在的建設分散、數據不通、維護不便等問題，按照《貴州省政府網站設計規范》，在基于貴州省統一信息資源庫的政府網站集約化基礎平臺上整合15 個縣（市、區）政府網站和37 個市直部門網站，實現管理、平臺、運維、服務集約化，互認共享數據，有效解決了“信息孤島”“數據煙囪”等問題，更大程度地提升了政府服務和管理水平。

《國務院辦公廳關于加強政府網站信息內容建設的意見》（國辦發〔2014〕57 號）首次提出推進政府網站集約化建設的目標任務和要求，明確要求建設符合本地區實際的統一的政府網站技術平臺，即政府網站集約化平臺[1]，為政府網站快速發展提供了有力依據。市級政府網站作為我國政府網站體系的重要組成部分，遵義市政府網站(zunyi.gov.cn)由遵義市人民政府主辦，其主要功能為政務公開、政務服務、互動交流、內容管理等，是基于貴州省統一信息資源庫的集約化平臺，運行在貴州省級統建的貴州省政府網站集約化平臺上，是一個多層級、多部門的政府網站集群平臺，實現了由建“網站”到建“平臺”的轉變[1]。向上連接省政府，向下承載15 個縣（市、區）政府網站和37 個市直部門網站，讓數據和服務在整合建設統一的技術平臺上“跑起來”。

1 大數據產生的背景簡述

維克托·爾耶·舍恩伯格在《大數據時代：生活、工作與思維的大變革》中指出，大數據帶來的信息風暴正在變革我們的生活、工作和思維，隨著信息技術的不斷進步和云計算技術的興起[2]，以及數據資源化的趨勢，促成了大數據首先出現在互聯網行業，成為大數據背景出現的主要原因，各種智能設備應用的不斷深入也是大數據快速增長的一個因素，包括交互性應用程序操作的結果，特別是在Web 2.0 時代，源源不斷地產生新的數據。隨著大數據應用的不斷深入，特別是數據資源的發展趨勢，數據體系建設不斷完善，使在大數據背景下實施政府網站集約化建設成為必然趨勢。

2 遵義市政府網站發展歷程

2.1 物理位置獨立的“整合”階段

此階段網站的物理位置、信息維護較獨立，未整體規劃設計，遵義市政府網站和各縣（市、區）政府、市直部門網站之間無隸屬關系，數據資源無法統一管理數據資源，Web 服務器和基礎網絡設備均集中部署在網絡機房，各縣（市、區）政府、市直部門網站僅在首頁通過鏈接方式，僅對鏈接的網站前端欄目、頁面設計作了簡單要求，后端信息仍未實現真正意義的互通共享。

2.2 運行在同一內容管理平臺上的集群階段

遵義市政府電子政務辦2015年牽頭，市直各部門配合，統一實施市級政府網站平臺重構，網站集群以部署實施的內容協作平臺為基礎，在當時具有很強的開放性（Openness）、伸縮性（Scalability）、高可用性（High Availability）、負載均衡（Load Balancing）等特點，不斷增長的用戶數并發會話能力（承載能力）很強，實現了互動交流渠道統一，信息公開上下聯動，其建設模式在全省率先提出。集群方式實現了基于特定權限共享共用的“一群網站”，形成“數據大集中”，各子站通過遠程方式自主獨立維護，擁有獨立域名，各部門網站信息可互相共享呈送，協同維護網站群體系內的數據[3]。

2.3 集約化的高級階段

政府網站集約化平臺相對于傳統的政府網站，是政府網站群建設的一個高級階段[1]，是政府網站群建設“質”的飛躍，集約化建設更注重頂層設計、資源目錄規范、服務框架建設、數據挖掘、數據歸集的展現路徑設計，實現高度集約共享。遵義市按照《國務院辦公廳關于印發政府網站集約化試點工作方案的通知》（國辦函〔2018〕71 號）[4]、《省人民政府辦公廳關于印發貴州省政府網站集約化試點工作實施方案的通知》（黔府辦函〔2019〕110 號）要求，圍繞開展大數據戰略行動，充分運用“一云一網一平臺”建設成果，構建符合遵義實際的互聯融通的市級平臺架構，拓展共性應用和個性（特色）應用，于2019年12月底前完成了集約化試點工作任務，實現全市政府網站100%整合遷移上線。

3 集約化的思路分析

遵義市政府網站集約化建設以云計算為核心技術路線，結合大數據的技術應用特點，充分整合和統一規范展現方式、版式布局等設計[1]。其關鍵環節包括頂層設計、分步實施、應用推廣和持續改進4 個環節，每個過程和節點都需要精心設計。在運維方面，引入面向全市的政府網站專業運維管理團隊和第三方測評服務。采用“先總后分”建設模式，以“目錄樹+元數據”方式為各縣（市、區）政府和市直部門提供建設方案，從而實現快速化、標準化建站，規范統一信息內容標準，最終讓數據資源向上自動歸集[1]，同時符合HTTP/HTTPS 或Web Service 協議接口，支持以XML 的格式標準與其他應用系統進行數據交換。最后整體遷移到中國·貴州政府門戶網站云平臺上，另外，考慮到基層部門網站運維保障能力局限性，積極引導規范關停縣級政府部門和鄉鎮級網站，盡量不保留。

4 安全措施保障的設計思考

4.1 異地維護的安全性措施保障

各縣（市、區）政府和市直部門登錄統一維護時，必須有可靠的安全登錄措施。一種方式是構建VPN 虛擬專用通道。通過VPN 通道，直接跳轉登錄到集約化平臺，實名認證，必須有口令定期更改和手機短信驗證配置要求，有效保證后端訪問的安全性。另外一種方式是建立黑、白名單機制。設置IP 地址訪問限制。在異地維護政府網站中，可對維護人員設置IP 訪問限制，只有通過授權的IP 地址才能實施維護。

4.2 網絡安全等級保護考慮

如今，新的分等級的技術防護機制和完善的管理手段是等級保護2.0 標準必須考慮的內容。按照《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等要求，遵義市政府網站（SaaS 服務類型）按照信息安全等級保護三級要求，通過定級、備案、整改、測評、檢查程序，構建和完善安全體系。

4.3 統一授權管理

按照政府機構層級關系，通過平臺為各縣（市、區）政府和市直部門分配管理員帳號，授予相應權限，實現市政府網站站點集中管理15 個縣（市、區）政府網站站點和37 個市直部門網站站點。其中，15 個縣（市、區）政府所屬部門及下轄的鄉鎮級政府利用縣級政府開設信息公開專欄或專題頁面，均開設9 個子欄目，如表1所示，在更大程度上為常態化監測、數據采集和考核評估提供了便捷途徑。

表1 各縣（市、區）政府站點所屬部門、鄉（鎮、街道）專欄開設一覽表Tab.1 List of columns for the departments,townships (towns,sub-districts) of each county (city,district) government site

5 集約化建設的風險及對策

5.1 大數量遷移

主要是面對大量對原有網站的遷移問題，集中體現在大規模網站數據的平滑遷移[5]，可以考慮分步整合方式，分批次逐步實施移植，另外，還要分析梳理數據，包括數據庫等結構化數據的字段分析，以及有關的圖片、文檔、視頻等非結構化數據分析[5]，提出思路清晰的遷移方案，做好遷移測試，然后，按照批次和既定步驟對原網站作數據遷移。

5.2 大并發訪問

主要是兩大數據并發的風險，一個風險是大規模的數據歸集使得所有訪問流量導向統一的數據服務而引發前端數據訪問風暴。另一個風險是后端維護面臨的新數據，特別是在上班高峰時段，系統面臨數據更新的大并發風險。面對這兩種情況，一方面可以考慮在系統設計時建立強壯的平臺和系統架構，通過負載均衡、彈性計算等技術，降低訪問通道負載，提升網站承載力；另一方面是優化前端頁面，采用靜態頁面前端發布方式，減輕后端服務器壓力。

5.3 視圖標準不統一

視圖是集約化平臺內部數據交換共享的數據表，存在由于前期遷移網站采取整體原樣遷移方式，而導致平臺存在大量不同的視圖，特別是因為各單位業務需求持續新增視圖，阻礙平臺內數據的共享共用，“信息孤島”現象明顯。迫使必須開展統一視圖遷移工作，并且要把握好遷移前、遷移中、遷移后的各個環節，首先要做好數據備份，梳理待遷移視圖情況（涉及站點、文檔數量、相關模版），然后根據視圖情況制定遷移計劃，由少到多的順序遷移，為避免數據異常，需要關停采編應用，遷移時間安排在周末夜間較好，遇到特殊情況時往后順延遷移。最后按照模版修改、異常數據預處理、數據遷移驗證、模版導入、第三方借口調整等流程實施，并且要隨時關注遷移進程，一旦發現異常，及時停止并回滾事務。

5.4 多用戶及權限的統籌管理

主要是管理用戶帳號和統一授權問題，本質上是對用戶分組、分角色、分權限的集中管理，體現在后端各個欄目的信息編輯和審核發布權限授予和變更，所以，要求后端對用戶及權限的配置管理必須充分自同步。還應具備單點登錄能力，實現一次登錄即完成對平臺所有應用的登錄認證操作。

6 大數據分析對滿足用戶行為和需求的必要性

對用戶和需求的分析貫穿在遵義市政府網站集約化建設全過程，實時調整網站內容，更好地滿足用戶的多樣化需求。隨著數據標準規范的統一，數據共享質量的提升，數據集聚量的不斷增大，大數據深化分析應用有了現實基礎。一方面要強化大數據支撐。對網站用戶的基本屬性、歷史訪問頁面內容和時間、搜索關鍵詞等行為信息進行大數據分析，研判用戶的潛在需求，結合用戶定制信息，主動為用戶推送關聯度高、時效性強的信息或服務[6]。另一方面要積極探索創新發展。基于個性化、便捷化、智能化服務要求，通過大數據分析，結合《貴州省政府網站設計規范》，創新網站頁面設計，改善現有服務，開發新服務。同時，還要構建開放式政府網站系統架構，開放網上政務服務接口，推進政府網站向移動終端、政務新媒體等多渠道延伸[7]。

7 結語

遵義市政府網站集約化通過云服務模式，利用大數據技術去挖掘政府網站的資源價值，實現和強調用集約化思路去建設和管理政府網站，真正做到集約化建設和減少安全風險的雙重目的。網站集約化既能提升政務管理效率，又能提升公眾認可度，優勢比較明顯，但并不是網站集約管理了就等于沒有安全風險了，應當在傳統安全防護的基礎上，認真思考集約化可能帶來的新風險，才能真正做到政府網站的可靠穩定和規范便捷。政府網站集約化，必須在實際應用中找到個性和共性問題，要能支撐新技術、新應用、新功能的無縫對接，能夠隨技術發展變化持續升級和靈活擴展，不影響公眾使用體驗[8]。遵義市政府網站集約化后，讓各縣（市、區）政府網站和市直部門網站管理員把更多的精力集中在內容保障和建設上，更加注重內容和服務，切實提升整體服務水平。