錦州市農業水價綜合改革實踐與思考探索

孟慶宇

(凌海市水利事務服務中心，遼寧 凌海 121200)

錦州市位于遼寧西部，南臨渤海之濱，總面積10 301 km2，截止到2020年末，常住人口為2 703 853人。錦州市屬于北溫帶大陸性季風氣候，年降水量450～580 mm。境內河網水系密布，主要有大凌河、小凌河、繞陽河、女兒河等河流，多年平均地表徑流量30多億m3，水資源相對豐富。現有耕地35.78萬hm2，占總土地面積的34.73%，灌溉以渠道引水為主。

1 農業水價綜合改革實踐

1.1 建立節水獎勵和精準補貼機制

實行農業用水獎勵既要建立超定額累進加價、節水獎勵機制還要明確獎罰對象[1-2]。建立農業水價精準補貼機制既要明確精準補貼的對象還要制定精準補貼的程序、方式、標準，在灌溉定額內用水的種植作物用水主體為錦州市改革實施區域精準補貼的主要對象，結合各地實際情況制定精準補貼的方式、標準，依照縣鎮審核兌現、協會申報、用水戶申請程序進行補貼。

1.2 建立健全農業水價形成機制

農業水價形成機制改革主要有分檔水價、超定額累進加價、分類水價制度建設，農業用水價格測算和水價定價機制確定等內容，依據管理權限各灌區對農業水價實施超定額累進加價、分檔和分類水價制度[3]。目前，主要依據《定價目錄》實施農業水價的制定和測算，逐步實行兩步制水價。依據水價核定成果和水費承受能力，現狀水價不足以維持運行成本，建立水價形成機制。

1.3 建立農業水權交易體系和分配制度

錦州市農業初始水權分配改革包括明確初始水權、作物灌溉定額修訂、農業用水量分解、分配辦法與原則、目標要求等內容，積極推進水權確權以及農業水權分配制度建設。各灌區初始水權分配必須全面考慮當地水資源管理要求和實際經濟發展情況，重點落實大中型灌區用水總量控制以及定額管理制度，積極開展水權交易、確權和定額管理。根據縣級區域控制目標實行用水定額和取用水許可管理，細化用水計劃至大型農戶、用水協會和集體組織等用水主體[4-6]。

錦州市主要從建立水權交易管理制度體系、明確交易類型與方式、制定水權交易的原則3個方面建立水權交易制度，其中水源交易包括用水戶和區域水權、取水權，水權交易又細分成公開交易和協議轉讓2種方式[7]。

1.4 完善供水計量設施建設

供水計量設施是計量灌溉用水的重要載體，對收取農業水費具有極其重要的作用。在改革實施區考慮計量設施實際配備情況，遵循“方便管理、有利計量、有利節水”的原則，推進供水計量設施和計量點的建設，逐漸形成智能現代化管理系統[8]。

一般地，以設備類型、計量尺度、安裝數量和計量點布設等作為配套建設的主要內容。信息化建設的主要內容包括“四個系統、一個中心”，即建設一套視頻監控系統、一套信息監測與采集系統、一套應用軟件系統、一套計算機網絡系統，建立一個信息化總控中心(地方水利局)，從而實現灌區及其用水量信息的實時監控、灌區數據的實時采集與監測、“灌區一張圖”，完成數據分析、水權交易、總量控制、水費收繳、用水計量等自動化管理和實時展現，更好滿足水位(流量)監視、視頻監控、水閘控制等數據傳輸共享的需求。

2 農業水價綜合改革的創新經驗

2.1 創新工程運管機制，引入多種管理模式

錦州市積極創新運行管護機制，積極推進產權制度改革，不斷探索管理新模式。其一，實行確權頒證，明確建管責任。逐一摸底調查改革區域內工程，明確產權信息和保護范圍，登記造冊，實現農田水利建管護一體化。其二，推動用水協會的組建，實現水利工程的自我管護。用水協會遵循“按量收取、自愿原則”自主定價，將所收水費全部用于村級水利管護，并取得了顯著成效。其三，創新管理模式。建立了“購買商業保險”“集中聯片項目區政府購買服務”“協會+單位”建管、“先建后補、以獎代補”“面上工程到村+重點工程到人”的點面結合管護、“用水戶+水管員+村集體+鎮水利所”協作、“受益人及縣、鎮分級管護”等多元化管護模式[9-10]。

2.2 創新水權分配頒發，實行多級分配制度

水權分配以保障建制鎮和生態環境需水量、主城區用水量為條件，將需水量細分至用水戶、鄉鎮。初始水權的確定依據是改革實施區內最近年份的耕地面積占全縣的比重，將經逐層分解后的改革灌區的用水總量依據不同作物的用水定額、不同灌溉方式分配到灌區，發放水權證。為盡快實現用水總量控制目標，錦州市按照可行性原則采取多級的水權分配方式。首先，在改革實施區各用水部門之間對全市可控水源由水利部門實行一級分配，然后將農業水量落實到各鎮、各行政村、各用水戶或用水合作組織，即二級、三級、四級分配。其中，一級、二級由縣水利部門負責，三級由鄉鎮、灌區水管部門負責，用水協會、行政村負責四級分配權限，通過四級分配既能及時優化配置和水量調整，又能達到用水總量控制要求。

2.3 創新農業水價管理，開展水價計收試點

錦州市深入分析農戶經濟承受能力和農業灌溉心理水價，積極創新農業水價管理和分檔、分類、分級水價試點。將農業用水量實行階梯水價，按照1∶1.2∶1.5標準確定一階梯、二階梯、三階梯農業水價，即實行累進梯階水價作為超定額部分農業用水價格：(1+超定額水量/農業用水定額)×該類作物水價，水價最高不超過1.5倍[11]。

2.4 制定選型原則和計量尺度，優化設備配置

經不斷探索，錦州市合理設置點位和持續優化設備選型，制定設備選型選擇與計量尺度，如表1。

表1 安裝布設計量設施尺度 hm2

針對不同規模下各灌區渠道斷面、流量、用水方式等共性，結合計量設備特點和適用性條件建立選型原則，如表2。

3 農業水價綜合改革的難點

3.1 資金難落實，渠道來源窄

資金投入是實現節水獎勵、配套計量設施和精準補貼的根本保障，而政府財政作為資金主要來源，由于無法保證持續投入、資金投入總量有限等，很難滿足實際資金需求。雖然，已改革區域形成了節水獎勵和精準補貼機制，但因水權交易制度不完善、水價形成機制不健全，農業節水變現很難實現，因此必須統籌財政安排[8，12-13]。然而，地方政府資金投入已無法滿足持續改革需求，為保證農業水價改革的有序進行和持續推進有必要為后續獎勵資金和補貼來源開拓渠道。

表2 計量設施選型原則

3.2 農戶參與積極性低，水權交易困難

2015年，在義縣、凌海等部分地區就已經實施了產權制度改革和創新運營機制試點，并積累了一定經驗，但就開展情況而言用水戶的參與度不高，產權制度改革大多是政府主導。其一，補充灌溉為錦州市農業灌溉的主要方式，正常年景下依靠降雨基本滿足糧食作物的用水需求，加之全市河網水系密布，農業取用水也比較容易，故對農業水價改革用水戶的認同度偏低。其二，農業水權分配到用水戶后，就目前而言利用水權交易將節約灌溉水量轉化成經濟效益難度較大。

3.3 計量收費困難，水費收繳率不高

通過抽樣調查全市樣點灌區發現，灌區現狀計量計價方式主要有按年和按方兩種。其一，結合水費收繳情況，參與調查的灌區中執行水價收繳水費的灌區僅占總數的25.18%。其二，結合水費收繳標準，對于收繳水費的灌區僅有少量運維成本與執行水價持平，其他灌區運維成本價明顯高于執行水價。

3.4 用水戶繳費意識薄弱，觀念轉變困難

考慮灌區地理位置、農業生產狀況以及地區經濟發展水平等因素，2020年課題組廣泛調研了錦州市典型灌區，樣本覆蓋凌海市、北鎮市、義縣等地，涉及18個鄉鎮、25個自然村，發放460分調查問卷，收回有效文件437份。調查顯示，農戶大多數不認為水是商品，對農業水價改革積極性較低，用水繳費意識欠缺且節水意識薄弱[14]。因此，應加快轉變農戶用水觀念，加強農業水價改革、用水戶節水宣傳和用水繳費意識。

4 農業水價綜合改革對策

4.1 加快推進農業水價改革

依據有關文件要求加快推進水價改革，保證改革目標的完成和各項工作順利進行。按照要求各地水利部門要確定水權、核定用水總量以及組建用水協會，制定水價改革方案和水價形成機制，加快推進配套計量設施建設，明確產權主體以及管護責任，切實改善灌溉條件，為實現精準計量提供可靠保障[15-16]。

4.2 強化實施業務指導，加強人員培訓交流

農業水價綜合改革涉及資金補貼、制度建設、成本核算、水權分配以及工程設施建設等多個環節，其面臨的任務重、范圍廣、工作量大。因此，對實施區域必須加強業務指導，對參與改革的人員加大學習交流和培訓。針對錦州市特殊的地理環境和經濟社會條件，充分考慮當地情況出臺指導性文件，依托科研平臺加強對農業水價改革業務人員的指導、座談交流、學習培訓，為順利改革提供技術支撐。

4.3 拓寬資金籌措渠道，加大資金投入

通過整合、調整涉水涉農相關和制定出臺農業水價改革資金籌措辦法，拓寬資金渠道來源，增加水價改革資金投入。此外，鼓勵和支持社會資本的參與，嘗試探索通過拍賣、入股合作、購買服務、出租等方式創新建管機制，對用地、產權歸屬和工程用電給予傾斜。此外，為促進節水增糧與經濟效益的轉變，加快形成資金投入機制確保改革工作的穩步實施[17-19]。

4.4 完善考核體系，實行績效考核掛鉤

根據具體改革內容實施獎金、考核、績效掛鉤制度，以完善的考核指標體系促進各項工作的全面落實。依據考核指標對各地改革實施進展、完整質量和執行情況，實行監督檢查和實時跟蹤，將改革成效定期通報，并給予相應的獎懲。同時，將績效評價、日常考核與資金安排相掛鉤，重點對進展快、積極性高、改革效果好的給予財政資金傾斜，為有效落實改革工作提供保障[20-22]。

5 結 語

水價是一種有效的經濟措施，對實現用水總量控制和有效節水目標的重要性不言而喻，農業水價改革對保證用水安全、提高節水與用水效率、維持水利工程長效運行等具有重要作用。本文全面介紹了錦州市農業水價綜合改革的主要內容及其經驗和做法，針對現存困難提出穩步推進改革工作的有關對策，旨在為其他城市農業水價改革提供一定參考。