山東省紅色文化立法現狀及完善建議

安婧婧，陳偉建，羅建磊

一、紅色文化的內涵

(一)紅色文化的概念

紅色文化作為紅色基因的載體，在我國具有特定政治內涵和價值意義，是我們每一位國人培養民族自豪感的源泉[1]。 無論在實務界，還是在理論界，對紅色文化均有廣義和狹義的理解。 狹義上來說，紅色文化特指誕生于井岡山和以瑞金為核心的中央蘇區“紅土地”之上的人民大眾反帝反封建的革命文化[2]。 在本文中紅色文化應作廣義解釋，即指中國共產黨在馬列主義的指導下，結合中國的具體國情，在領導中國人民實現民族解放和自由，完成社會主義革命和建設的過程中形成的以中國化馬克思主義為核心的紅色遺存和紅色精神[3]。

紅色文化作為一種重要資源，不僅包括物質文化還包括非物質文化，是一種集物態、事件、人物和精神為一體的綜合體系。 其中，物質文化以革命歷史遺跡、紀念場所等這些有形物為代表，非物質文化以井岡山精神、延安精神、沂蒙精神等革命精神這些無形物為代表[4]。

(二)紅色文化的特征

1.歷史繼承性。 紅色文化來源于中國優秀傳統文化，是其精華部分的發揚和創新。 同時，紅色文化還繼承了馬克思主義的精髓，具有強烈的革命色彩，是馬克思主義中國化的實踐產物[5]。

2.人民性。 紅色文化的主體是人民，人民是紅色文化的接受者、傳播者，更是紅色文化的創造者。 中國共產黨深入扎根基層群眾，代表了最廣大人民群眾的根本利益，與人民群眾一起創造了瑰麗的紅色文化。 因此，紅色文化具有顯著的人民性特征。

3.時代性。 紅色文化是時代發展的產物，與歷史發展的進程始終保持一致，體現了每一個歷史階段的特征[6]。 紅色文化是與時俱進的先進文化，在中國特色社會主義新時代，只有大力弘揚紅色精神，才能為實現中國夢提供源源不斷的內在動力。

二、山東省紅色文化的基本情況

作為紅色革命熱土的山東省，在對于紅色文化的傳播、紅色遺址的保護以及推進紅色文化建設等方面邁出了堅實的步伐，走在前列[7]。 中華人民共和國成立后，山東省逐漸形成了沂蒙、膠東、渤海、魯西四個革命文物保護利用片區。

(一)物質紅色文化的基本情況

山東擁有大量的革命文物，其特點是集中分布，如中共中央山東分局舊址、王盡美故居、鐵道游擊隊紀念園、地雷戰紀念館、孟良崮戰役烈士陵園、焦裕祿紀念館等。

據山東省文化和旅游廳初步統計，全省有不可移動革命文物2600 余處，其中全國重點文物保護單位15 處，省級、市縣級文物保護單位分別為194 處和 597 處。 省級愛國主義教育基地 156家，革命類博物館、紀念館52 家。 全省119 家國有文物收藏單位上報可移動革命文物共計94091件/套，其中珍貴文物3162 件/套[7]。 這些內涵豐富的紅色文化資源，構成了山東紅色旅游寶貴的文化底蘊。

紅色旅游資源是山東傳承紅色基因、弘揚革命精神的重要載體[8]。 山東全省建成紅色旅游景區近百個，其中A 級景區49 個(5A 級景區3個、4A 級景區11 個)、全國紅色旅游經典景區24個，全國愛國主義教育示范基地18 個、省級愛國主義教育示范基地34 個。 “革命戰爭或重大事件發生地”與“革命烈士陵園”所占比例較大，分別為31.99%和22.03%；“中國共產黨各級重要機構曾經的所在地舊址”占16.74%；“為紀念與中國共產黨有關的事件建立的各類綜合性或專題性紀念館、博物館、展覽館”占12.71%；“中國共產黨領導下建設的具有特定時代背景的標志性的建筑工程”占10.17%[7]。

(二)非物質紅色文化的基本情況

山東省是歷史悠久的革命老區，在這片紅色土地上誕生了以沂蒙精神為代表的眾多紅色精神。 沂蒙精神以“愛黨愛軍、開拓奮進、艱苦創業、無私奉獻”為內涵，是沂蒙人民在中國共產黨領導下，在長期的革命和建設實踐中逐步形成的一種可貴的革命精神。 沂蒙精神反映了沂蒙人民在不同歷史時期的精神風貌，具有深遠的文化價值[9]。 除了沂蒙精神以外，山東省還傳揚著許多其他的紅色精神，例如鐵道游擊隊精神、地雷戰革命精神，等等，這些都是非物質紅色文化的重要組成部分[10]。

三、紅色文化相關的法律法規、規范性文件情況梳理

山東省紅色文化保護地方立法應當以全國性紅色文化立法為指導，緊跟時代步伐，全面加強紅色文化保護工作。 2019 年9 月，為了支持山東省革命文物保護工作，國家文物局與山東省人民政府簽署了?合作實施“齊魯文化遺產保護利用計劃”框架協議?。 2019 年12 月，山東省委宣傳部等13 個部門聯合印發了?山東省革命文物保護利用工程實施意見?，提出了革命文物保護利用的7 大工程，這為未來3 年山東省革命文物的合理保護利用確立了工作目標。 2020 年6 月，為在山東省革命文物保護利用方面開展深入合作，中國文化遺產研究院與山東省文化和旅游廳共同簽署?文化遺產保護戰略合作框架協議?。 2020 年11 月，山東省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過?山東省紅色文化保護傳承條例?，作為山東省紅色文化保護的基礎性、統籌性法律文本，其為紅色文化保護具體工作的實施提供了指導。 以上一系列法規、文件和政策的出臺，為山東紅色文化保護提供了較為全面的立法保障。

為響應國家保護紅色文化的要求，緊跟國家層面的紅色文化立法保護進程，通過調取全國人民代表大會網站、中國政府網站、山東人大門戶網站、山東省人民政府網站、山東省各市人民政府網站，以及中國知網數據庫、北大法寶數據庫等資源，并經過分類、篩選、增減等程序，統計了紅色文化法律文本在全國性立法層面、山東省立法層面及山東省各市立法層面的文本數據，具體分析如下。

(一)全國性立法層面

全國性立法層面對于紅色文化的保護，包括法律、行政法規、部門規章等，共有27 個法律文本。 從紅色文化的分類來看，這27 個法律文本中，共有11 個法律文本是針對物質紅色文化進行規范，有7 個法律文本是針對非物質紅色文化進行規范，有9 個法律文本是針對綜合紅色文化進行規范。 由此可見，在全國性立法層面，物質紅色文化法律文本居多，占總數的40.7%；綜合紅色文化立法居次，占總數的32.1%；而非物質紅色文化法律文本最少，僅僅占總數的25%①部分數據參考余望枝、劉芳:?紅色文獻資源立法保護現狀及對策研究?，載?圖書館?，2021 年第7 期，第9－15 頁。。

與此同時，從法律淵源來看，這27 個全國性法律文本中，有2 個是全國人民代表大會常務委員會批準加入的國際公約，有8 個是法律規范，有1 個是全國人民代表大會常務委員會的決定，有15 個是國務院及其他國家行政部門單位頒布的行政法規、部門規章以及行政性文件，有1 個是最高人民法院作出的司法解釋。

(二)山東省及省內各市立法層面

從山東省及省內各市立法層面來看，關于紅色文化的保護，整個山東省內共有43 個法律文本。 從紅色文化的分類來看，這43 個法律文本中，共有36 個法律文本是針對物質紅色文化進行規范，有5 個法律文本是針對非物質紅色文化進行規范，有2 個是針對綜合紅色文化進行規范。由此可見，在山東省，無論是省級地方性法規，還是設區的市地方性法規，其立法范圍更多的是針對保護物質紅色文化， 占法律文本總數的83.7%。 而非物質紅色文化立法保護的法律文本居于少數，僅占總數的11.6%，遠低于全國性立法層面針對非物質紅色文化立法保護的文本數。

山東省紅色文化保護法律文本相對全國性紅色文化保護法律文本而言，數量較多，且偏重性也更強，以?山東省文物保護條例??山東省歷史文化名城名鎮名村保護條例??山東省非物質文化遺產條例??山東省紅色文化保護傳承條例??山東省省級烈士紀念設施保護管理辦法??關于進一步加強文物安全工作的實施意見??關于貫徹國發〔2016〕17 號文件進一步加強文物工作的實施意見?7 個法律文本為主體，其中包括“四條例、一辦法、兩意見”的文本體例，架構起山東省對紅色文化保護的立法體系。 但相關條例也存在一些不足和局限性，急需進一步完善，進而構建全面、系統、綜合的紅色文化保護立法體系。

山東省各市均以前述7 個法律文本為藍本，逐一制定各自市域范圍內的文物保護工作、文物安全工作、烈士紀念設施保護管理、歷史文化名城名鎮名村保護的地方立法。 但總體來看，山東省各市針對物質紅色文化保護的法律文本雖然很多，但是無論是立法體例，還是具體內容，均未能體現各自的地域特色。

從地域范圍來看，山東省人大、政府以及部門頒布的法律文本共有9 個。 而在山東省各市中，法律文本最多的是濱州市和青島市，濱州市共有4 個法律文本，其中有3 個法律文本是針對物質紅色文化進行規范，另有1 個則是針對綜合紅色文化進行規范；而青島市4 個法律文本均針對物質紅色文化進行規范。 法律文本數量次之的是威海市、濰坊市、聊城市以及菏澤市，均各有3 個法律文本，其中濰坊市和聊城市3 個法律文本均是針對物質紅色文化進行規范；菏澤市有2 個法律文本針對物質紅色文化進行規范，另有1 個則是針對綜合紅色文化進行規范；威海市有1 個法律文本針對物質紅色文化進行規范，有2 個針對非物質紅色文化進行規范，是山東省內唯一對非物質紅色文化進行規范的市。 緊隨其后的是日照市、泰安市以及淄博市，均各有2 個法律文本涉及紅色文化保護問題。 而濟南市、濟寧市、棗莊市、德州市、臨沂市以及東營市均各有1 個法律文本涉及紅色文化保護問題。 最后就是煙臺市，暫未頒布涉及紅色文化保護的法律文本。 由此可見，山東省各市紅色文化立法保護呈現發展不均衡狀況。

在非物質紅色文化方面，山東省及省內各市紅色文化法律文本僅有5 個法律文本是針對非物質紅色文化進行規范，而且法律位階較低。 山東省各市中僅有威海市針對非物質文化遺產進行了立法，其他市均無相關規定。 可見山東省對非物質文化遺產，特別是非物質紅色文化的立法保護應該進一步加強。

此外，山東省地方性法規中僅有兩部是針對綜合紅色文化進行規范的。 ?山東省紅色文化保護傳承條例?的立法時間為2020 年11 月27 日，實施時間為2021 年1 月1 日，是一部新生地方性法規，條文數量僅為47 條。 ?臨沂市紅色文化保護與傳承條例?是國內第一部以紅色精神資源保護與傳承為主題的地方性法規。 山東省內其他市均未針對紅色文化保護制定出專門的地方性法規。

綜上所述，目前涉及紅色文化的立法保護，還存在許多可以完善的地方。

四、山東省紅色文化立法方面存在的問題

從總體上看，相對于政治、經濟、社會等領域對紅色文化的保護，山東省紅色文化相關立法仍然存在一些不足之處。 只有進一步加強紅色文化地方立法，才能更好地對紅色文化進行保護、管理、利用和傳承[11]。

通過前期文獻資料收集、法律文本梳理和實地調研，對山東省紅色文化保護立法層面中存在的主要問題總結如下。

一是?山東省紅色文化保護傳承條例?的保護范圍涵蓋較小，未能與上位法相承接。 目前我國國家層面涉及紅色文化的立法主要有?民法典??文物保護法??英雄烈士保護法??公共文化服務保障法??非物質文化遺產法??治安管理處罰法??城鄉規劃法??檔案法?等十余部。 而?山東省紅色文化保護傳承條例?第十一條所規定保護的對象僅限于史跡、遺物、紀念設施等，缺乏對英雄烈士的姓名、肖像、名譽、聲譽的相關保護規定。

二是當前紅色文化保護相關立法缺乏損害評估機制，缺乏公眾參與。 ?山東省紅色文化保護傳承條例?中對違反本條例的行為，根據后果的嚴重程度處以二百元到五十萬元不等的罰款，罰款跨度大，但對損害行為的嚴重程度界定較為籠統，缺乏合理評估機制，進而在法律實施過程中難以確定處罰標準。 此外，?山東省紅色文化保護傳承條例?注重對公民保護義務的規定，但并未賦予相應合理監督保護權利，難以調動人民群眾保護紅色文化的積極性。

三是現行涉及紅色文化保護的法律文本中，針對非物質紅色文化保護的法律文本偏少，更傾向于保護物質紅色文化。 由于非物質紅色文化自身性質的特殊性，山東省針對非物質紅色文化保護不但法律位階較低，法律文本數量也較少，致使非物質紅色文化保護工作難以落實。

四是紅色文化法律文本中對紅色文化保護主管部門規定不明，管理責任落實不到位。 由于紅色文化遺產的認定、保護、利用工作涉及文化(文物)、民政、城鄉規劃(建設)、旅游等多個部門，如果主管部門不明確，那么管理責任歸屬就難以落實。 在開展紅色文化保護實際工作時可能會出現相互推諉或者多頭管理、沖突管理的情形。

五、山東省紅色文化立法保護的完善建議

為完善山東省紅色文化的立法保護，促進其可持續發展，進而構建全面、系統、綜合的立法保護體系，特提出如下完善建議。

(一)完善?山東省紅色文化保護傳承條例?相關內容，與上位法合理銜接

山東省紅色文化資源豐富，各類紅色文物分布區域廣泛，從確保紅色文化資源的歷史真實性、風貌完整性和文化延續性角度分析，為體現山東省紅色文化資源的優勢和特色，?山東省紅色文化保護傳承條例?要更好地與?民法典??文物保護法??公共文化服務保障法??非物質文化遺產法??治安管理處罰法??城鄉規劃法??檔案法?等上位法的體例保持一致，做到與其無縫銜接。同時，為體現對革命英雄烈士的褒揚、紀念，傳承和弘揚英雄烈士精神、愛國主義精神，?山東省紅色文化保護傳承條例?應與?民法典??英雄烈士保護法?銜接，明確規定侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的，應當承擔民事責任。

(二)建立紅色文化損害評估機制，加強公眾參與

通過相應立法完善紅色文化損害評估機制，對于惡意破壞紅色文化舊址，損害紅色文化遺存的行為，應對行為人所造成的損害進行合理評估，確定損害程度，并要求行為人承擔相應的損害賠償責任，經評估情節嚴重構成犯罪的，還要依法追究其刑事法律責任。 此外，地方人大可以通過立法鼓勵公民對蓄意破壞紅色文化的行為進行舉報監督，并對有重大貢獻，防止紅色文化遺存遭受重大損失的公民進行合理表彰和獎勵[12]。 從立法方面加強對公民保護紅色文化意識觀念的培養，將對紅色文化遺存的保護和利用納入黨委主體責任之內[13]。 同時，責任主體有義務通過多種途徑、全方位促進紅色精神的傳播，真正實現對紅色文化精神的傳承。

(三)完善非物質紅色文化的立法保護

立法部門應當在紅色文化保護相關法律文件中明確侵害非物質紅色文化行為的構成要件和法律責任，加強對非物質紅色文化保護的立法工作。參照?英雄烈士保護法?等上位法，對于惡意誹謗、侮辱、曲解、褻瀆紅色文化及紅色精神，侵害社會公共利益的行為進行法律規制，依法追究行為人相應的法律責任。

(四)落實紅色文化保護管理的法律責任

應當通過立法明確紅色文化保護的主體，將保護責任落實到具體單位或個人。 若紅色文化屬于國有的，則由使用權人承擔保護責任。 若紅色文化屬于非國有的，則由所有人承擔保護責任。紅色文化的所有人或者使用人不明確的，由所在地的縣級以上地方人民政府指定保護管理的責任人[14]。 同時，應當通過立法建立紅色文化保護管理責任終身追究制，有關單位及其工作人員在紅色文化保護管理工作中，如果存在不履行職責或者濫用職權、玩忽職守等情形，使紅色文化遺存遭受重大損失，那么對負有責任的主管人員和直接責任人員依法給予相應處分，觸犯法律的應當承擔相應的法律責任。

六、結語

紅色文化是加強黨的建設的重要文化基礎，紅色文化保護的法治化要以科學、有效的立法為前提。 山東省紅色文化的立法工作是推動區域協調發展新戰略的綜合性、整體性的系統工程。 因此，重視紅色文化的立法保護意義重大，只有通過全方位、多維度的立法對紅色文化進行保護、管理、利用和傳承，才能大力弘揚紅色精神，為實現中華民族偉大復興提供強大的精神動力。