公共風(fēng)險(xiǎn)視閾下的農(nóng)村公共服務(wù)供給制度改革

王 姣

新時(shí)期以來，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、轉(zhuǎn)型期風(fēng)險(xiǎn)以及國際格局復(fù)雜化風(fēng)險(xiǎn)疊加、互嵌，對(duì)公共資源的配置效率、基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化提出了更高的要求。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中指出：“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系。”2022年1月，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》提出，到2025年，公共服務(wù)制度體系更加完善，政府保障基本、社會(huì)多元參與、全民共建共享的公共服務(wù)供給格局基本形成，民生福祉達(dá)到新水平，為公共服務(wù)制度體系的建設(shè)提出了明確的指引。本文從農(nóng)村公共服務(wù)供給制度改革的角度，對(duì)制度改革的必要性、指導(dǎo)思路進(jìn)行分析。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境要求農(nóng)村公共服務(wù)供給更加高效

21世紀(jì)以來，在全球化、后工業(yè)進(jìn)程中，人類社會(huì)日益涉入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)（張康之，2022）。作為最大的發(fā)展中國家，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)不僅面臨著轉(zhuǎn)型期帶來的陣痛和矛盾，同時(shí)還在經(jīng)歷著后現(xiàn)代主義風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的衍生與交疊。在全球蔓延的新冠肺炎疫情更是證明，不確定性和風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為了當(dāng)前非常普遍的社會(huì)現(xiàn)象。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻認(rèn)識(shí)和把握了外部環(huán)境的變化和我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況新問題新挑戰(zhàn)，高度重視重大風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作。習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合提出，要提高防控能力，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定。這是黨和國家在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境下，對(duì)防范化解政治、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)做出的深刻分析，是當(dāng)前以及今后一段時(shí)期，我國各領(lǐng)域工作的重要指引。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的基本情境與黨和國家的明確指示，為我國農(nóng)村公共服務(wù)的供給提出了更高的要求。新時(shí)期以來，我國農(nóng)村公共服務(wù)狀況得到了持續(xù)改善，農(nóng)民群眾的滿意度和幸福感持續(xù)提升。但與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，農(nóng)村公共服務(wù)供給的財(cái)政困境日益凸顯，城市化和現(xiàn)代化背景下，農(nóng)民群眾的公共服務(wù)需求日益多元。多重因素約束下的農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨著前所未有的壓力，若想全方位提升農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率，就必須發(fā)揮理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的巨大推動(dòng)作用，將有限的資源用在刀刃上，建立起符合當(dāng)前發(fā)展階段的農(nóng)村公共服務(wù)供給的理論體系和制度體系。

公共風(fēng)險(xiǎn)非均衡分布要求農(nóng)村公共服務(wù)供給更加公平

在高度復(fù)雜性和高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境中，堅(jiān)持“整體風(fēng)險(xiǎn)觀”至關(guān)重要。所謂“整體風(fēng)險(xiǎn)觀”，就是從系統(tǒng)論的視角，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所面臨的不確定性因素看作一個(gè)整體，并繼而采取有效的應(yīng)對(duì)措施。從城鄉(xiāng)這個(gè)大的系統(tǒng)來看，我國公共風(fēng)險(xiǎn)的城鄉(xiāng)分布是不均衡的，在不同領(lǐng)域的表現(xiàn)也是存在較大差異。從物質(zhì)利益的風(fēng)險(xiǎn)來看，城市人口居住集中，城市的經(jīng)濟(jì)集聚水平較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈大多集中于城市，因此面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)要大于農(nóng)村。然而從人的發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)來看，由于農(nóng)村居民的受教育程度更低、財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入水平更低，現(xiàn)有的社會(huì)保障水平也更低，風(fēng)險(xiǎn)的抵沖能力更低，因此農(nóng)村居民面臨的風(fēng)險(xiǎn)要高于城市居民。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的情境中，不能僅僅以物質(zhì)資源的配置來解決矛盾，而是要轉(zhuǎn)換為利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分配并進(jìn)的邏輯，要自覺地對(duì)社會(huì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，這是理性的做法，將會(huì)大大地減少社會(huì)震蕩。

從實(shí)踐中來看，城鄉(xiāng)基本風(fēng)險(xiǎn)保障水平差異依然存在。比如老年人保障方面，2020年全國農(nóng)村老年人的平均養(yǎng)老金每月174元，是退休職工平均養(yǎng)老金的1/19。基本醫(yī)療保障方面，城鎮(zhèn)居民大多數(shù)參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，而農(nóng)村居民適用城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人均基金支出是城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的4.65倍（何文炯，2022）。公共風(fēng)險(xiǎn)、公共資源在城鄉(xiāng)之間錯(cuò)位性、非均衡性的分布，既要求農(nóng)村公共服務(wù)的供給更加充足、有效，也要求城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)資源的配置更加公平、更加均衡。

共同富裕目標(biāo)要求農(nóng)村公共服務(wù)供給更加充足

共同富裕是全體人民的共同富裕而不是少數(shù)人、少數(shù)群體和地區(qū)的富裕，是基本公共服務(wù)普及、普惠基礎(chǔ)上的共同富裕。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的突出表現(xiàn)是基本公共服務(wù)發(fā)展水平不平衡，農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)存在短板。

推動(dòng)全體人民共同富裕，要統(tǒng)籌實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強(qiáng)城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的政策協(xié)同與制度銜接，持續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)在教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共文化等基本公共服務(wù)的一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享。在共同富裕的目標(biāo)下，需要農(nóng)村公共服務(wù)的供給更加充足。

公共風(fēng)險(xiǎn)視閾下農(nóng)村公共服務(wù)制度改革思路

（一）加強(qiáng)不確定性條件下的農(nóng)村公共服務(wù)制度規(guī)劃

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境下，我們不知道自身行為會(huì)導(dǎo)致什么樣的沒有意識(shí)到或無法覺察的結(jié)果，不知道會(huì)遭遇什么樣的問題，也不知道自身行為、行動(dòng)會(huì)制造出什么樣的問題，這才是我們必須面對(duì)的最具有根本性的問題（張康之，2022）。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)給農(nóng)村公共服務(wù)供給甚至全部的公共政策都提出了新的要求，在以往的政策體系中，制度供給的核心理念是建立在“確定性思維”的基礎(chǔ)上的。

在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，置身于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)，我們必須認(rèn)識(shí)到制度的存在以及功能實(shí)現(xiàn)都是具有歷史性的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求而自覺地推動(dòng)制度變革，構(gòu)建適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)生存需要的制度。農(nóng)村公共服務(wù)的制度創(chuàng)新也是如此，轉(zhuǎn)型期風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)疊加、互嵌的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，也在無形中推動(dòng)著公共服務(wù)制度的變革。當(dāng)前，最為迫切的是農(nóng)村公共服務(wù)的制度規(guī)劃，要從“流動(dòng)”與“變化”中探索農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，將以往穩(wěn)定環(huán)境中的確定性思維轉(zhuǎn)換為“不確定性”思維。

未來一段時(shí)期，應(yīng)在農(nóng)村公共服務(wù)制度體系中植入防范風(fēng)險(xiǎn)的基因，使得農(nóng)村公共服務(wù)體系中的一個(gè)項(xiàng)目能夠有效地規(guī)避一種基本風(fēng)險(xiǎn)。比如，應(yīng)改進(jìn)農(nóng)村基本醫(yī)療保障的制度體系，使其可以有效應(yīng)對(duì)常見病的治療和罕見病的基本用藥需求，能夠在一定程度上解決農(nóng)村“因病致貧、因病返貧”的問題。應(yīng)提升農(nóng)村居民基本養(yǎng)老金的發(fā)放額度，將基本養(yǎng)老金制度作為農(nóng)村居民規(guī)避老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的保障。

（二）增強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)制度的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖功能

貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是系統(tǒng)性的。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在空間形態(tài)上是對(duì)整個(gè)社會(huì)全覆蓋的。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)在一定程度上也可以認(rèn)為是在社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化加速化過程中呈現(xiàn)出的一種社會(huì)屬性（張康之，2020）。當(dāng)前，事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)“高度復(fù)雜性和高度不確定性”的社會(huì)體系中，特別應(yīng)該注意的是，社會(huì)發(fā)展正在遭遇一個(gè)“個(gè)體性多元化”和“個(gè)體性消解化”趨勢(shì)同時(shí)存在的尷尬境況。所謂個(gè)體性多元化，是指當(dāng)前社會(huì)中人們的思想、行動(dòng)正在趨向多元和共融，人們?cè)趥€(gè)體化中實(shí)現(xiàn)對(duì)自身利益的追求，這是工業(yè)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是資本主義的特有現(xiàn)象。而伴隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)，無論是在積極的歷史進(jìn)步的軌道上，還是在消極的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)壓力下，都正在呈現(xiàn)出消解的狀況。資本主義發(fā)展的初期，正是個(gè)體性的發(fā)展才推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步，而伴隨著人類個(gè)體性發(fā)展到一定程度，超越了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的閾值后，個(gè)體性就成為了阻礙社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的“攔路虎”。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的情境中，人們共生共存的合作行為模式，將成為人類跨越風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)陷阱的必然之路。

在這樣的社會(huì)背景下，需要重新思考制度的功能和制度改進(jìn)的方向。從系統(tǒng)論的視角來看，農(nóng)村公共服務(wù)供給的制度，僅僅是人類社會(huì)龐大的制度體系中的一員，與其他制度相比，既有共性，又有自我的制度特性。從共性上來說，公共服務(wù)的制度本質(zhì)就是為了對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村公共服務(wù)的基本制度邏輯也是如此。在高風(fēng)險(xiǎn)、高不確定性的現(xiàn)代社會(huì)，農(nóng)村公共服務(wù)的制度供給，需要充分發(fā)揮農(nóng)村公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有公共服務(wù)供給格局的超越。

（三）提升農(nóng)村公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的分配功能

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的情境中，伴隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程，世界物質(zhì)財(cái)富的增速加快，風(fēng)險(xiǎn)與潛在危險(xiǎn)也上升至歷史的新高，財(cái)富的增長(zhǎng)與風(fēng)險(xiǎn)因素的釋放同時(shí)存在，風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)與財(cái)富的生產(chǎn)相伴相生，財(cái)富分配邏輯與風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯疊加重合、共時(shí)呈現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)富、資源等要素一起成為了社會(huì)分配的對(duì)象，二者相互交織、強(qiáng)化，成為影響世界發(fā)展進(jìn)程的重要邏輯之一。在此背景下，風(fēng)險(xiǎn)問題也逐漸成為影響我國各領(lǐng)域發(fā)展的重大問題，風(fēng)險(xiǎn)的分配盡管尚未取代財(cái)富分配的地位，但是風(fēng)險(xiǎn)的影響正在逐步深入到我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。特別是尚處于轉(zhuǎn)型期的我國農(nóng)村社會(huì)，面臨著轉(zhuǎn)型期風(fēng)險(xiǎn)和后現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的疊加、交織，潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素正在逐漸顯現(xiàn)，但與此同時(shí)，受制于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境下的風(fēng)險(xiǎn)分配規(guī)律，我國農(nóng)村居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和規(guī)避、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯不足，個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)積聚、上升成為公共風(fēng)險(xiǎn)的概率較大。

農(nóng)村公共服務(wù)的本質(zhì)功能是對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境下，伴隨著公共風(fēng)險(xiǎn)因素的不斷積聚，不僅需要發(fā)揮制度供給的反向作用，推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的功能，與此同時(shí)，還要發(fā)揮公共服務(wù)資源的分配功能，彌合城鄉(xiāng)居民之間個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖能力的差異。從這個(gè)意義上來說，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化不僅具有傳統(tǒng)邏輯下利益收入分配的功能，還具有風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境下風(fēng)險(xiǎn)治理資源的再配置功能。

未來一段時(shí)期，應(yīng)繼續(xù)逐步縮小城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)差異。在面向鄉(xiāng)村群體增設(shè)基本公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)居民個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖能力進(jìn)行精準(zhǔn)的評(píng)估，按照“抑峰填谷”的思維，制定具體的行動(dòng)規(guī)劃，逐步增強(qiáng)農(nóng)民居民的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖能力。【本文是山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“公共風(fēng)險(xiǎn)視閾下農(nóng)村公共服務(wù)供給優(yōu)化研究”（批準(zhǔn)號(hào)：17DJJJ04）的階段性成果】（參考文獻(xiàn)略）