礦產資源開發利用方案管理制度改革探析

董立功

(自然資源部油氣資源戰略研究中心)

引 言

礦產資源作為非可再生資源，在對其進行開發過程中應做到科學合理、應采盡采，保證礦產資源得到有效利用。在1986年頒布的《中華人民共和國礦產資源法》中確定了采礦權制度，并在1998年頒布的《礦產資源開采登記管理辦法》中進一步明確了《礦產資源開發利用方案》(下稱“方案”)作為新設或變更采礦權審查要件之一。1999年，中華人民共和國國土資源部印發了《國土資源部關于加強對礦產資源開發利用方案審查的通知》(國土資發〔1999〕98號)，并發布了《礦產資源開發利用方案編寫內容》和《礦產資源開發利用方案審查大綱》，其明確了方案審查的目的是落實“在保護中開發，在開發中保護”“把節約放在首位”的資源政策，加強礦產資源開發利用前期的管理，并系統地闡釋了方案編寫和審查的具體要求[1-5]。2017年，中華人民共和國國土資源部印發的《礦產資源開發利用水平調查評估制度工作方案》明確提出建立46個礦種的開采回采率、選礦回收率和綜合利用率的最低指標和領跑指標，“三率”指標是方案監督管理的核心內容。此外，為加強對礦產資源的監管，中國對礦業權出讓實施合同管理，合同中明確了開采礦種、范圍、規模及礦產資源綜合利用等相關事宜。這是取得采礦權的必要條件之一，也是礦業權出讓合同必備的相關內容。

目前，隨著社會經濟發展和政策的變化，各省(自治區、直轄市)根據本地區的礦產品種和實際情況對方案的編制和審查均頒布了相關政策文件，對方案的管理制度進行了一系列改革。業內專家均對方案管理制度改革提出建議，黃榮強等[6]通過總結審查方案的經驗并結合礦政管理發展形勢，提出了將方案與《礦山地質環境恢復治理與土地復墾方案》合并編制的管理改革；任輝[7]結合方案編審工作經驗，通過分析目前方案編審制度存在的問題，提出了方案編審制度改革要與國家經濟社會發展需要緊密結合，遵循地方礦產特色、生態環境規律等基本規律與邏輯的建議；郭麗娜等[8]通過總結方案編制中存在的問題，提出了明確方案定位，適當簡化環境保護、水土保持、土地復墾和安全生產等章節的建議。

為了研究各省(自治區、直轄市)方案管理制度改革現狀，本文對28個省(自治區、直轄市)方案管理基本情況開展調研工作，調研內容包括管理制度建設、方案編制管理、方案審查管理及方案編審與礦業權審批登記銜接情況等。通過分析各地方案管理制度改革情況，在管理實踐中的經驗做法和主要問題及各地對方案作用與定位的意見，對方案管理制度建設提出切實可行的建議。

1 方案管理制度改革現狀

本次調研對象包括山西、天津、河北、河南、貴州、江西、廣西、福建等28個省(自治區、直轄市)，通過對調研內容進行分析，可以得到各個省(自治區、直轄市)目前方案管理制度改革現狀。

為了使礦產資源得到科學、合理、有效的開發利用，更好地與當地礦產特色相匹配，許多地區制定了一系列規章辦法，對特定礦產資源方案的編制、審查等環節進行了規定，確保礦山企業嚴格按照方案進行礦山生產建設，做到執行有度、開采有序、監管有據。例如：天津針對地熱資源特點制定了《天津市地熱資源管理實施辦法》；重慶出臺了《重慶市礦產資源開發利用方案編制技術標準及審查技術要求》；廣西則出臺了《廣西礦產資源開發利用方案評審工作細則》；此外，江蘇、陜西、四川建立了分類分級管理制度，其中江蘇、陜西將礦產資源劃分為固體礦產和液體礦產，四川則按煤礦、金屬礦、其他非煤礦類型分類，分別對其制定規范性要求，確定編制內容要求和審查提綱。

為保證審查更加公正、合理、規范，一些地區對審查機構和專家選取機制也進行了創新。例如：廣東頒布了《廣東省國土資源廳專家庫管理暫行辦法》，建立專家抽取制度，規范隨機抽取專家行為；黑龍江則按照能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產、水氣礦產等劃分了4種類型專家數據庫，通過軟件隨機抽取的方式選定；貴州委托貴州省國土資源勘測規劃研究院通過競爭方式，擇優選取5家機構開展審查工作；浙江方案審查工作分為兩級，其中省級出讓登記礦種方案的審查、審定工作統一由浙江省地質調查院負責，市、縣級出讓登記礦種方案的審查、審定工作由采礦權所在地縣級自然資源主管部門負責。

考慮到方案與《地質環境保護與治理恢復方案》《土地復墾方案》內容有重復部分，為進一步減輕企業負擔，簡化礦業權審批程序，提高審批效率，多地采用多方案合一的方式進行審查。例如：福建、江西、湖北、海南、貴州、甘肅、河南等7個省將方案、《地質環境保護與治理恢復方案》、《土地復墾方案》合并，實施“三合一”編審改革；山西在三合一的基礎上合并了《礦山生態環境保護與治理恢復方案》，實施“四合一”編審政策；廣西則將中型(含)以下露天開采砂石土類礦山實施“四合一”編審政策，將地質報告(儲量核實報告)、方案、《地質環境保護與土地復墾方案》合并編制《礦產資源開發利用與保護總體方案》，并進行審查；浙江則建立了露天礦山開發利用與安全設施設計方案合并編制審查的制度。

2 方案審查差異性分析

由于各省(自治區、直轄市)的礦產資源、開采技術等條件各不相同，因此各省(自治區、直轄市)方案的審查機構、編制形式、審查形式及方案是否保留有一定的差異性。28個省(自治區、直轄市)方案調研情況分析如表1所示。

表1 28個省(自治區、直轄市)方案調研情況分析

對28個省(自治區、直轄市)方案調研情況進行匯總分析得出以下結果：

1)方案審查機構主要分為主管部門審查和委托機構審查兩類。其中，由主管部門審查的有22個省(自治區、直轄市)，占比79 %；由委托機構審查的有6個省(自治區)，占比21 %。

2)方案編制形式主要有單一方案、三合一方案、四合一方案三類。其中，單一方案有19個省(自治區、直轄市)，占比68 %；三合一方案有7個省，占比25 %；四合一方案有2個省(自治區)，占比7 %。

3)方案審查形式主要有會審和函審兩類。其中，會審有26個省(自治區、直轄市)，占比93 %；函審有2個省，占比7 %。

4)方案建議保留或取消的意見中，建議保留的包括山西、天津等23個省(自治區、直轄市)，占比82 %，其認為國家明令指出方案是采礦權登記的要件，為最早編制的基礎性方案，是礦山進一步編制其他相關技術設計方案的重要基礎和前提，因此應該予以保留；建議取消的包括河北、內蒙古等5個省(自治區)，占比18 %，其認為方案的定位不明確，與礦山設計內容重復且比較簡單，難以進行監督管理。

3 方案審查存在的問題

通過對28個省(自治區、直轄市)方案管理工作的調研，各地反映的問題比較集中，同時也比較突出，主要問題如下：

1)方案編審制度不完善。

方案編制內容針對性不強，對于新建立的礦山，所采用的建設方案等內容基本按采礦權人的意愿來確定，并沒有依據礦山實際情況進行技術經濟論證；對于延續的礦山，常忽略說明上一個方案的實施情況，以及礦山開采存在的問題，而且方案確定開采儲量、水工環地質情況、礦山生產指標等過程過于簡略，綜合技術經濟指標評價不全面，難以反映出礦山開發的經濟可行性。

根據當前綠色礦山建設改革要求，應樹立綠色礦山理念，明確提出綠色礦山建設具體方案，而方案編制大綱已制定20多年，缺失綠色礦山建設的章節，致使較多方案沒有編制綠色礦山建設的內容。

目前，多地已實施三合一方案及合編合審制度，但針對方案編制大綱和審查大綱，多數地區只是機械拼湊，對三合一方案編制及審查研究深度不夠，缺乏相對統一的規范要求及編制指南，因而缺少相應的管理辦法，也存在對編制單位及人員缺乏有效監管等問題。

2)方案編制資質取消導致編制質量差。

礦業權人為減少編制費用，一般自行編制或委托無相關資質或無編制經驗的單位編制方案。由于此項工作專業性強，多數由無資質單位編制的方案往往難以保證編制質量，編制單位和人員的業務能力及經驗水平參差不齊，造成經過多次修改仍出現不符合要求的結果。方案編制質量整體下降，造成方案多次審查不通過，大大增加行政管理成本，浪費行政管理資源。由于對社會機構承擔編審工作缺少有效約束機制，在實際工作中也發現了一些機構存在弄虛作假、編造事實等問題。例如：調研發現，未通過方案出現的主要問題有采用國家明令淘汰的工藝技術、儲量數據用語不規范、前后數據不一致、一座礦山出現2套開拓系統、缺少附圖、附圖不規范等，部分方案則出現礦產資源采肥棄瘦，未進行綜合利用，“三率”指標不合格等問題，亟需建立對社會機構工作質量把控和誠信建設約束等方面的監管機制。

3)方案實施監管困難。

針對方案，從資源開發利用監督管理角度，重點提出了在資源儲量及其動態監測、資源開采率、選礦回收率、綜合利用率、礦區范圍劃定、礦山服務年限、資源價款評估及其繳納的監察任務。全國多地市、縣自然資源管理部門和從事基層礦政管理監督檢查人員及礦山企業普遍認為，依據詳查地質報告等資料對構造、開采技術條件的掌握程度編制的“礦山建設方案”“礦床開采方案”“選礦及尾礦設施”“礦山安全與衛生”“礦山地質環境與保護”，無法滿足礦山開采過程中實際需要。在礦山后期的建設和實際生產中，上述各項實施方案多有變化。依據方案進行后期的督導檢查，常與實際生產相悖，這已經成為市、縣自然資源管理部門監督檢查礦山的主要難題。

4)采礦權人或礦山企業對方案不夠重視。

多數采礦權人或礦山企業對方案的編制目的根本不清楚，認為方案只是辦理采礦許可證的一個要件，沒有實用性，從而為了辦證應付編制和審查工作。礦山企業為減少繳納礦業權出讓收益，僅重視方案中與礦業權出讓收益評估密切相關的若干參數。采礦權人或礦山企業對方案編制的不重視，造成了諸多問題。一方面，其更傾向于自行編制或委托不具備編制資質或能力的中介機構編制方案，使得方案質量普遍不高，審查后反復修改，不能滿足要求，同時專家審查壓力大，矛盾突出；另一方面，領取采礦許可證后，審查通過的方案未得到充分落實。礦山企業后續的礦山設計和實際開采過程并沒有按照方案中的內容開展，甚至有些內容大相徑庭。

4 方案管理制度建設的建議

1)加快修編方案編制和審查大綱，滿足當前政策形勢需求。

建議加快修編方案的編制內容和審查大綱，同時在修編方案編審制度時應明確需要編制或修編方案的條件和情形，以滿足全國各地編制或修編方案的條件和情形，并進一步明確方案編制的目的任務，重點突出對礦山資源回收率、共伴生資源綜合利用率等指標的管理要求。此外，建議根據改革和監督管理的相關要求，考慮新增綠色礦山建設、礦山安全、礦山開采技術經濟評價等相關章節內容，以滿足當前政策形勢的需求。

2)加強方案編制單位的管理，提高方案編制質量。

鑒于方案編制單位資質取消后，多數地區方案編制質量大幅度下降，造成審查次數較多，甚至有弄虛作假的情況，建議加強對方案編制單位的管理。研究制定方案編制單位約束機制，對編制單位的報告質量、完成時限、審查結果、信譽等情況進行考核評級，定期通報。強化編制單位重視人才儲備，提高業務能力，科學、客觀、真實、實用地編制方案。建議制定中介機構管理條例，明確中介機構的職責。對編制單位的編制成果、完成時限、評審結果、信譽等情況進行考核評級，建立臺賬，定期將編制單位評級情況通報相關主管部門。借鑒部分地區編制單位“灰名單”“黑名單”制度，建立健全法案編制信用考核體系，對礦業權人、編制單位及人員進行信用考核，并納入誠信管理。

3)進一步明確方案定位，加強方案約束力。

方案是指導礦產資源合理高效利用的重要基礎，因此要加強梳理方案編制內容與其他方案的銜接，明確方案在礦產資源開發活動中的定位，明確方案與開采設計等其他方案的關系，明確主管部門管理責任。此外，還需明確方案與可行性研究的先后順序，與礦山初步設計的關系，相關部門各自的責任和任務及其成果要求。針對方案中資源儲量及其動態監測、“三率”要求、礦區范圍劃定、礦山服務年限、資源價款評估等監督檢查任務，相關部門應建立一套監督管理措施，強化方案的約束力。

4)宣傳方案編制的重要性。

建議各地區根據當地情況，適時召開關于方案編制的研討會，邀請相關礦種協會的專家與當地企業參加，由專家介紹不同礦種方案的編制特點和在開采、選礦、地質、技術經濟中存在的問題，以及在編寫過程中會出現哪些政策性問題，并對近幾年出臺的新政策、新文件和新規定進行解讀分析，同時宣傳相關部門頒布的行業規范和采選新技術，使相關申請單位從根本上重視方案的編寫。

5)強化方案與各職能部門銜接。

以經濟發展為中心、以為人民服務為宗旨，加快推進簡政放權，同時提高方案審查水平和效率，建議加強與中華人民共和國自然資源部礦產資源儲量評審中心、中國自然資源經濟研究院、中華人民共和國應急管理部等相關單位的溝通與合作，就制度銜接、政策把握、風險防范等進行研討，為今后審查工作提供相關依據，強化方案審查與后續監督的管理措施。

5 結 語

各礦山企業應當堅持保護優先、合理利用、因地制宜、經濟可行的原則，以相關部門發布的技術標準作為依據，在保證數據的真實性和開展調查的基礎上編制方案，為科學合理、節約集約開發利用礦產資源提供依據。同時，方案審查和管理部門應提高管理和服務水平，在客觀和公正的基礎上，切實為礦業權人分憂解難，推進礦政管理改革，保障能源供應，推動經濟建設。