鄉村治理視域下“治權-產權”良性互動范式研究
——基于鷹潭市余江區宅基地改革的考察

廖嘉林

（中央財經大學法學院，北京 100081）

0 引言

改革開放以來，鄉村社會發生巨變，由“熟人社會”［1］向“半熟人社會”［2］6轉變，傳統權威日漸式微，村民法律意識提升，傳統封閉的鄉村結構受到沖擊；以土地集體所有制為基礎的封閉型村莊日趨開放，鄉村治理的社區邊界與集體土地的產權邊界不對稱［3］，導致宅基地權益沖突、糾紛頻發，政府威信力被削弱，農民權益受損。在此背景下，產權與治權不對等、存在沖突已然成為制約鄉村治理現代化的難題。2015年以來，江西省鷹潭市余江區深入開展宅基地制度改革，理好產權與治權關系，促使鄉村社會和諧善治，取得了很好的效果，得到了國家的肯定，為探索鄉村治理現代化提供了“余江樣本”。鑒于此，筆者以余江區宅基地改革為基礎，在鄉村治理視域下探析產權與治權良性互動的實踐邏輯，以期為推進鄉村治理體系和治理能力現代化提供有益思考。

1 余江區宅基地改革概述

1.1 宅基地改革歷史背景

1.1.1 集體產權制度的確立。20世紀50年代，國家頒布《中華人民共和國土地改革法》《農業生產合作社示范章程草案》《高級農業生產合作社示范章程》等，明確宅基地屬于農民社員私有，農民對宅基地擁有所有權和完整物權，說明當時農村宅基地具有資產屬性［4］。隨后，1962年出臺的《農村人民公社工作條例修正草案》確立“一宅兩制，公地私房”的農村宅基地產權模式，并于若干文件中進一步明晰。1975年出臺的《中華人民共和國憲法》及1978年出臺的《農村人民公社工作條例（試行草案）》強調，農村宅基地所有權屬于集體所有。從財產權利的角度看，集體產權在這一時期便已形成。

1.1.2 改革開放以來的探索。步入改革開放新時期，隨著生產力的解放和城鄉經濟社會的改革，一方面城鄉二元結構體制日漸松動，城鎮化發展用地需求擴大，城市土地供需矛盾突出；另一方面農民流動進城務工，土地擱置嚴重，農村呈“空心化”“空戶化”，宅基地非法交易頻發，嚴控村鎮規劃、宅基地管控、耕地建房成為新時期宅基地制度改革的焦點。由此，國家進行制度建構，頒布一系列政策及《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權法》等法律法規，特別是在21世紀，對宅基地改革進行賦能擴權，以硬性約束農村宅基地非法處置的漏洞空間。隨著全面深化改革的推進，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，提出“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”，同時要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”［5］，為厘清集體土地的產權邊界、破除宅基地困境提供了行動指南。黨的十九大報告以及2018 年中央一號文件，則進一步對改革宅基地制度提出要求，使得宅基地改革愈發深入。

1.2 余江區宅基地改革基本情況

1.2.1 余江區宅基地改革前狀況。余江區地處江西省東北部，瀕臨信江中下游，東倚貴溪市，南連金溪縣，西毗東鄉區，北鄰萬年縣和余干縣，于2018年撤縣設區，系贛東北革命根據地之一［6］。宅基地改革前，余江區同全國大多數農村地區一樣，積累的宅基地問題相當突出、積重難返，呈“多、大、亂、空、違、轉”六大亂象：“一戶多宅”數量多，農民建房面積大，缺乏規劃散亂無序，長期閑置、空心化嚴重，違章建房數量大，私下流轉現象普遍。當時，余江區有7.3萬戶農戶，“一戶多宅”2.9萬戶，占比39.7%；“一戶一宅”4.4萬戶，其中面積超標1.7萬戶，占比38.6%；閑置房屋23 000棟，危房8 300棟，倒塌房屋7 200棟。當地農民存在宅基地是“老祖業”、集體土地“不占白不占”“你占我也占”等思想［7］。

1.2.2 余江區宅基地改革舉措及成效。2015年3月，余江區被全國人大常委會授權試點開展宅基地改革［8］。余江區從推行“一戶一宅”、建立宅基地有償使用制度、探索宅基地退出機制、加強宅基地重點環節管理、建立退出閑置宅基地綜合利用機制等5個方面進行了一系列卓有成效的探索。近年來，余江區949個試點村已基本完成宅基地改革任務，通過驗收925個，占試點村總數的97.5%［7］。自此，“余江樣板”聞名全國，成為學界研究的熱點。

2 鄉村治理視域下“治權-產權”良性互動的實踐邏輯

產權和治權是農村治理的核心要素，產權奠定治理基礎，治權規定治理結構，二者的互動關系形塑農村政治形態［9］。余江區在探索宅基地改革的實踐中，堅持產權與治權統籌推進，實效性顯然，反映了鄉村治理場域下“產權-治權”有效關聯的生成邏輯。

2.1 產權塑造治權

2.1.1 歷史演進。從我國鄉村治理的演進歷史來看，其與產權制度的變革密不可分。早期人民公社的“一大二公”，到中后期“三級所有，隊為基礎”的農村土地產權制度，任一公社農民皆無排他性的生產資料產權，表明過于均分的勞作會導致農民的自主性和鄉村發展的多樣性受到抑制［10］。20世紀80年代，隨著家庭聯產承包責任制的改革，現行集體產權制度得以建立。現行集體產權是以集體所有制為基礎的產權形式，是基于集體共同意志對集體財產進行占有、使用和支配的一組權利束，其基本特征是集體土地所有權歸屬于農民集體，承包經營權歸集體成員［11］70-71。在家庭聯產承包責任制下，農地產權及利益從“一大二公”下沉至“集體所有”，并進一步下沉至承包農戶，責任、義務相對明確，實現經營成果個體性量化，調動了農民的生產積極性。于鄉村治理反思性回應上，國家權力收縮，鄉鎮政府建立，村委會和村小組得以成立，鄉村治理結構呈“鄉鎮村治”型，在一定程度上激發了鄉村活力。

然而，隨著改革的深入，鄉村社會的封閉性被打破，開始走向開放和轉型，實現就業日益多元化，形成收入不斷分化，致使鄉村主體利益訴求愈發復雜多樣。同時，由于農村集體產權主體的缺位，集體產權在市場交易中的權利邊界不清晰［11］72，涉農權益不斷受到侵害。加之國家政策限制，集體產權固化嚴重，難以適應市場經濟變化，鄉村治理的產權基礎被削弱。同時，國家取消農業稅之后，割裂了鄉鎮與鄉村直接性公共利益聯絡渠道，公共產品入村供給受到影響。集體土地內部權利的下沉削弱了鄉村集體的力量，鄉村治理又陷入公共品供給主體欠缺、供給能力缺乏的困境。

2.1.2 余江區實踐。

2.1.2.1 開展確權登記頒證。余江區結合農村土地承包經營權確權登記的經驗和做法，開展集體經濟組織資金、資產、資源“三清”，建立資源資產登記簿；做好承包經營權確權、林權確權及集體未承包到戶的資源資產確權，頒發集體資產登記證［12］。在鄉村治理活動中，治理主體的產生方式、組織機構、治理資源的整合及其和鄉村社會的基本關系構成了鄉村治理機制［12］。余江區確權頒證激發了村民的參與意識、民主意識，催生了新型鄉村治理機制。各試點村通過改革建立理事會，賦予理事會自治資源，產生新的村莊議事、決策治理機制；通過組織召開村民小組長座談會、村民代表會等，廣泛征求村民意見建議，按民主程序處理改革過程中出現的矛盾和問題，村莊自治力量得以強化，村民的自主性有效增強，激發了村莊的內生活力。

2.1.2.2 身份確認和股權配置。余江區對村小組進行集體經濟組織成員身份確認，并建立成員登記簿。縣、鄉兩級建立紙質版、電子版集體經濟組織成員登記備案清單，成員名冊全部納入農村集體產權系統，實現信息化監管平臺歸檔管理。同時，試點村為村民分配股權。在股權設置上，按照村、組兩級權限，分別設置股份，提倡不設置集體股，對經營性資產股權實行“靜態”管理。在“股本金”設定上，對經營性資產實行量化、評估、核資，實行固化管理；對集體資源、資產的量化、評估、核資不做硬性要求，重點做好確權登記，以組為經濟核算單元，建立“資源監管、資產協管、資金代管、投資共管”的管理機制，集體收益分配股化到人、發證到戶［13］。

所謂鄉村治理主體，指憑借各種資源，參與鄉村治理活動的組織、機構和個體［14］。根據治理主體參與治理所憑借的資源分類，分為鄉鎮政府、村委會等體制性治理主體和農民組織、宗族勢力等非體制性治理主體［14］。余江區通過命名、引入“**縣**鄉（鎮）**村（組）股份經濟合作社（聯社）”集體經濟組織，明確集體產權屬性，實行“民主管理、按股享有、風險共擔、利益共享”，重構起非體制性治理主體力量。由于該類集體組織掌控了一定的經濟資源，能夠獲得農民的認可，因而其在化解村民矛盾時掌握了主動權。在股權配置中，不提倡設置集體股，而是將集體收益分配到人、到戶，給予其股權配置、集體經濟收益等治理資源和激勵，農民權益受到保障，參與力量得到發揮，村民的積極性和主人翁意識被調動，豐富了鄉村治理的實踐方式。

余江區通過強化農村土地集體公有制，多元賦權，激活宅基地財產的價值性，實現集體經濟、農民權益增值，重整余江區自治組織機構、治理資源，由此優化鄉村治權結構。

2.2 治權確保產權

治權反映了各權力主體間的政治關系及其對公共權力的掌控能力，是村莊治理的核心，支配、影響和調控整個村莊社區共同生活［15］。同時，治權往往在社會共同體和國家行政力量的互洽或角逐當中進行解構或重構［16］。余江區注重多元規范、多元共治，夯實自治基礎，同時嵌入原有的社會關系和社會結構，重構村莊內部共享的地方性共識［17］；注重以法治為引領，實現國家法律權威下沉，發揮德治支撐性作用，激發村莊內生活力，有效保障產權改革。

2.2.1 發揮自治的基礎性作用。

2.2.1.1 改革建立村民理事會。在村委會功能漸趨弱化的情況下，隨著市場經濟與公民社會的互動發展和相互促進，鄉村治理必然建立在國家與社會互動的基礎上，其互動的前提必然是基層政府、村黨支部、村自治組織、村民間組織、農民之間的有效溝通［18］。余江區以自然村為單位組建理事會，即每個村組組織3～5名有文化、懂技術、熟悉宗地情況的老干部、老同志建立理事會，承擔改革的具體工作，同時明確村組是改革實施主體。余江區1 040個自然村均建立了村民事務理事會，參加改革工作的理事會成員4 200余人［7］。

在賀雪峰描繪的“半熟人社會”中，村莊信息仍然全對稱，但地方性共識卻已經瓦解或陷入變動中，新的共識尚未定型，鄉土邏輯也在蛻變［2］10。由于地方性共識減弱甚至失去約束力，村民的行為邏輯變得理性和現實，并非像過去“禮俗社會”那般鄉土性，也非“法理社會”下的過度理性。村民理事會的出現為解決“半熟人社會”共識危機提供了可能。余江區通過賦予其處置宅基地分配、宅基地退出、調處矛盾糾紛等方面權限［7］，強化其治理涉宅改事務的職能，實現村民、村莊、政府三者之間的利益聯結，促進治理主體之間的聯系溝通、互動合作，有利于政府和農民在特定事務中形成合力，實現農民權利保護、鄉村治理和社會發展的有機統一。在此過程中，國家權力進一步收縮，實質讓渡部分治權，村民理事會更具自主性。同時，以村支書、老黨員、老干部等主持村民理事會，被賦予處置涉農實質權益的權威，村民在此制度框架內的行為會受到約束。但宅基地改革對象歸根結底要落實至村民，因此村民理事會與村民之間的對話協商機制需要被充分激活，在這樣一個富有彈性、包容性的機制下，村民可充分溝通、表達利益訴求，村民理事會可就地化解村民矛盾、糾紛，共識性機制便有了生命力。值得一提的是，老黨員、老干部等村莊內生精英和資源的參與，在村民利益訴求表達和沖突化解過程中發揮了影響力，有助于實現合作治理。據此，通過村民理事會基層協商治理，塑造了村民的行為邏輯，使得面向宅基地產權的改革具有可控性和公共性。

2.2.1.2 發揮鄉賢智識。馬克思·韋伯基于合法性差異，將權威類型劃分為傳統型權威、魅力型權威、合法性權威［19］。由于禮俗內生于鄉土之中，長久以來獲得大眾的認可，而鄉賢作為鄉村內部具有禮俗代表的符號，亦即傳統型權威，作為治理主體整合了制度合法性、道德優勢，是鄉村治理中一支重要的力量。例如，余江區建構“宅基地退出、有償使用、流轉分配”等具體制度，引入鄉賢代表封閉培訓、集中醞釀，促進重要決策的生成。又如，余江區平定鄉藍田宋家村，是一個有著170戶的大村莊。該村莊鄉賢在外地較多，超過30人，主要是知名專家學者和企業家。宋家村理事會據此主動建立鄉賢微信群，引導鄉賢交流探討村莊建設，激發鄉賢建設家鄉的熱情。2015年12月，鄉賢宋和紅聽聞家鄉宅基地制度改革，資金缺口較大，主動捐資80萬元用于建設文化休閑廣場。宋家村鄉賢依托其權威影響，不僅積極捐款，而且主動介入家人及親戚思想工作，動員配合宅基地制度改革工作，拆除自家的空心房、豬欄、牛欄等破舊建筑，使宋家村宅基地改革順利進行，最終村內破舊建筑全部拆除，共超1.1萬m2，其中空心房16棟［20］。

2.2.2 以法治為保障和引領。鄉村治理，自治、法治與德治是可以結合而且必須結合的［21］。基于鄉村自治的局限性，以代表國家權力的法治為引領，既是實現鄉村治理法治化的內在要求，又是推進產權改革的底線原則。

農村需要法律服務的概念實踐起來一定要語境化、細化，不能用我們這些法學家頭腦中的概念來替代［22］234。余江區全方位提供法律服務，將法治權威內嵌至宅基地改革，嚴格遵照《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權法》等法規及中央政策要求，做到“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”，堅持“一戶一宅、面積法定”法定政策依據，保障村民戶有所居，為產權改革兜底。同時，余江區以懂法律、有知識的老干部、“法律明白人”等為核心，采取微電影、專家輔導會、政策宣講團等多種形式廣泛宣傳宅基地相關法律法規等，鄉、村、組進村入戶“送法下鄉”，引導群眾樹立“宅基地不是祖業，是集體資產”法治觀，培育起宅基地改革的法治氛圍［23］，以降低村民對宅基地改革的陌生感，對“依法公平取得、保障戶有所居”“一戶只能一宅、建新必須拆舊”等觀點產生認同感、信服感，國家法律在鄉村社會獲得實質的權威性，為國家介入鄉土場域、改革試點宅基地創造了條件和可能。

2.2.3 以德治為支撐和補充。一方面，法治作用是有限的，這正是德治的用武之地，從而實現依法治國與以德治國的統一；另一方面，在鄉村社會，要讓村民接受法治、自治，需要與其認可的情理、道德、文化、風俗、公平和正義等相契合，否則，自治、法治就會遭遇抵觸，達不到應有的效果。為此，余江區在推進宅基地改革的過程中，關切“半熟人社會”基本特征，注重情、理、法相結合，挖掘鄉村“半熟人社會”蘊含的道德價值，夯實鄉村道德建設。例如，余江區多次召開表彰大會，對改革中涌現出的優秀理事會、理事長、鄉賢代表進行表彰，引導農民愛黨愛國、向上向善、敬老愛親、重義守信［24］，有效發揮其情理、道德和文化功能。

余江區基于鄉村社會特征，創新探索“自治”“法治”“德治”相融合的治理路徑，搭建起鄉村治理共同體，充分激活鄉村治理權能，有效保障了宅基地改革的順利開展。

3 結論與思考

余江區宅基地改革充分證明產權與治權聯系緊密，產權與治權的有效作用與互動決定著鄉村治理成效。在推進鄉村治理體系和治理能力現代化背景下，從余江區宅基地改革提煉和歸納的“產權-治權”平衡互動模式具有顯著的參考價值。

3.1 集體產權是實現鄉村治權的基礎

基于宅基地制度的特殊性和宅基地改革的復雜性，“如果集體產權不能保障集體成員的個人權利，集體成員就會失去對集體的認同感、向心力和凝聚力，村民自治就失去了原本的價值追求和內在動力。”［9］余江區確權登記、合作社身份確認、股權配置等做法，明確了集體產權在市場交易中權利的邊界，既發揮了土地資源效益性，又調動了產權主體的積極性。據此，在鄉村治理場域，土地產權制度是鄉村治理機制的基石，尤其對于村民自治，必須以一定集體經濟支撐為基礎。村集體經濟的壯大、農民福祉的增加，有助于提升鄉村治理主體的民主性、積極性，進而改善鄉村治權關系。

3.2 從治理動態化視角審視“治權-產權”互動作用

法治建立主要不是當權者或決策者如何下決定的問題，而是一個社會自身重塑和整合的過程，一個系統的制度、機構和環境的形成［22］143。我國仍然處于經濟轉型發展的過渡期，經濟、政治、社會領域的動態變化決定了鄉村治理主體、治理方式等治理體系的增損，鄉村治理亦是一個動態化過程，而非結果。

據此，在鄉村治理視域下，不可否認“治權-產權”互動作用，同時必須從以下方面審視余江區宅基地改革。第一，基于權責的一致性，村集體經濟組織作為宅基地土地的所有者，能否勝任農村宅基地利用管理的主體角色。第二，由于余江區將村民理事會工作納入考核，使理事會地位略顯特殊，帶有“半官方性”，但缺乏權、責、利一體的相匹配的職工體系和管理架構，其主導運行的長效機制是否真的成形。第三，雖然保障了農民宅基地的占用和使用權能，但是囿于宅基地市場發展還不成熟，通過宅基地使用權抵押為農民增加財產性收入這類脫離實際的做法是否可實現。宅基地資格權體現為農村集體經濟組織保障其成員戶有所居的義務，具有身份專屬性，不可交易［25］。市場交易的宅基地使用權與宅基地資格權往往難以識別，諸如此類問題，有待進一步思考研究。

3.3 推廣“產權-治權”良性互動的鄉村治理范式

我國應在全國特別是中西部推廣“產權-治權”良性互動的鄉村治理范式，但重在把握良性互動的內在邏輯和核心要義。一方面，保證產權的完整性，防止分權和虛化，同時剝離產權資源的價值性，實現經濟集體增值。同時，明晰產權，公正分配效益，增強集體用戶對集體經濟的認同感、獲得感，優化鄉村治理結構、治理主體配置，激發村莊治理的內生活力。另一方面，注重“三治融合”，以法治為保障和引領、自治為基礎、德治為補充和支撐，發揮多元協商共治價值，增強鄉村治理的民主性和自主性，確保所有人對集體資源所有權及其派生的承包權、經營權、收益權、處置權具有平等決策性，以防權力對資源的壟斷導致集體資源流失和貧富分化。