重慶市農村集體經營性建設用地入市存在的問題及對策

楊 玲

（重慶社會科學院產業經濟研究所，重慶 400020）

0 引言

農村集體經營性建設用地入市對縮小城鄉差距、加快城鎮化建設進程、提高農村集體收入、提升農村土地資源配置效率、促進農業農村現代化等具有重要作用。2015年，重慶市大足區作為國家試點縣（市、區）之一，開展了集體經營性建設用地入市探索工作。自2015年開始，重慶市進入集體經營性建設用地實物入市階段。近年來，重慶市依托2019年當地西部片區成為國家城鄉融合發展試驗區的契機，在試驗區推進了“建立農村集體經營性建設用地入市制度”試驗任務。總體上，重慶市農村集體經營性建設用地入市已破題，但也存在一些不足影響深化改革探索的問題。

1 重慶市農村集體經營性建設用地入市現狀

1.1 入市試點已取得顯著成效

1.1.1 初步形成集體經營性建設用地入市制度體系。大足區是2015年全國17個農村集體經營性建設用地入市試點縣（市、區）之一，通過改革探索，已形成“1+7+8”的集體經營性建設用地入市制度體系：1個集體經營性建設用地入市試點實施方案，集體經營性建設用地入市管理辦法、相關交易規則、建設管理辦法、收益分配指導意見等7個發揮管理規范作用的制度，涉及土地定級、建設用地使用權基準地價評估和村規劃編制等方面的8個技術規范。大足區的探索為重慶市彌補集體經營性建設用地入市重要制度短板提供了支撐，對重慶市在城鄉融合發展中擴大集體經營性建設用地入市地區范圍提供了制度保障。

1.1.2 入市探索明顯促進農村地區發展。從重慶市已推進的集體經營性建設用地入市探索來看，農村地區獲益明顯。一是提高了農村土地資源利用效率。截至2021年，大足區已盤活農村閑置建設用地156.27 hm2，占入市土地面積的71.8%。二是讓農民分享了改革紅利。在部分土地入市收益已分配案例中，農民個人所得最高可達3.5萬元/人。三是為農村地區投資主體提供了發展融資條件。大足區已辦理集體經營性建設用地抵押融資20宗、貸款1.65億元。四是為農村一二三產業融合發展提供了載體。集體經營性建設用地入市直接為農村第二、第三產業提供建設用地，不需要新增建設用地指標，保障了農村工業及商服業發展用地需求。五是就地實現了農村土地資產價值。從大足區試點情況來看，入市的集體經營性建設用地不論是在出讓價格還是權利體現上，大體實現了與國有建設用地“同等入市、同權同價”。

1.2 基本解決入市關鍵問題

1.2.1 界定可入市土地。通過實踐，重慶市已界定兩類集體建設用地可入市。一是存量集體經營性建設用地，即以前規劃用途為工礦倉儲、商業服務等經營性用途，且合法獲得的土地；二是改變用途的存量集體非經營性建設用地。對于集體收回的閑置宅基地和廢棄的村委會辦公房等集體公益性建設用地，可根據發展需要，經規劃覆蓋，將用途調整為集體經營性建設用地。

1.2.2 明確入市主體。重慶市在已開展的試點中對集體經營性建設用地入市主體的界定如下：土地所有權為鎮（街道）農民集體所有的，由鎮（街道）農村集體經濟組織或其委托授權的資產公司行使集體所有權；屬村、社（組）集體經濟組織所有的，由村、社（組）集體經濟組織代表集體行使所有權，或者經村、社（組）農村集體經濟組織2/3以上成員或成員代表同意，由村、社（組）集體經濟組織組建資產公司作為入市主體，也可以由其委托授權具有市場法人資格的土地專營公司、土地股份合作社等作為入市實施主體，代表集體行使所有權。在重慶市試點中，限于農村集體經濟組織形式較為單一，且資產量小、經濟發展實力較弱，實際實施的入市主體為村民小組（生產隊）。

1.2.3 確定入市方式。一是確保滿足入市的前提條件。通過完善規劃覆蓋和確權登記頒證，使可入市土地達到合規、合法等條件。二是村民民主決策入市事宜。通過村民議事會、村民委員會、紀律監督委員會“三會”，在村規劃編制、項目選址、入市方案等入市事宜上實現村民自治。三是構建多元化入市渠道。重慶市探索出復墾區和新建區聯合異地入市、具備條件在該村利用的就地入市、與國有土地犬牙交錯的城中村地塊產權調換入市等3種方式。四是建立交易規則。通過統一交易平臺、統一基準地價、統一交易規則、統一信息發布、統一服務標準和統一監督管理（六統一），搭建起基本與國有建設用地一致的集體經營性建設用地交易管理規則［1］。

1.2.4 解決收益分配問題。按照兼顧國家、集體和個人收益分配總體原則，分4個層次探索解決集體經營性建設用地入市收益分配方式。一是集體與國家之間的收益分配。分地區、分用途、分交易方式，按比例由政府收取土地增值收益調節金。具體分鎮街、分用途按照土地增值收益的20%～50%收取。二是集體與集體之間的收益分配。異地入市的地塊在繳納調節金后的剩余增值部分，復墾區與新建區原則上按前者30%、后者70%的比例分配。三是集體與個人之間的分配。集體經濟組織留存不低于30%的純收益，剩余部分在集體經濟組織成員個人間分配 。四是個人之間的分配。集體經濟組織成員按照“三分、兩不分”的辦法在個人之間分配。三分，即擁有該集體經濟組織農業戶籍的人員分1/3，擁有該集體經濟組織第二輪土地承包地的人員分1/3，長期生活在該農村集體經濟組織內的人員分1/3，占兩項的分2/3，三項都占全額分配；兩不分，即已征地農轉非購買社保的人員不參加分配、空掛戶人員不參加分配。

2 重慶市農村集體經營性建設用地入市存在的問題

2.1 集體經營性建設用地供給能力相對較弱

2.1.1 可供集體經營性建設用地存量規模不大。過去，我國西部地區鄉村經濟不發達，規劃的農村第二、第三產業用地少，導致集體經營性建設用地規模較小。從原國土資源部調查數據來看，全國農村集體經營性建設用地存量約占集體建設用地總量的10%左右，而中西部比較偏遠的農村由于非農產業發育遲緩，估計僅為5%甚至更低［3］。重慶市大足區試點時的摸底數據顯示,其占比為10%。

2.1.2 具備較好利用條件的集體經營性建設用地相對不多。從實踐來看，已入市農村集體經營性建設用地主要來源于停產的工礦和閑置的學校、村公共服務用房等占地。重慶市鄉村生產、生活居住地相對分散，使得這些建設用地單塊面積小、分布零散，大多與農用地、宅基地混雜在一起，不便于利用。

2.2 入市實施主體能力不足

2.2.1 市場交易能力不足。重慶市試點區在集體經營性建設用地入市實踐中的入市主體為村民小組。雖然《中華人民共和國民法總則》規定了農村集體經濟組織為特別法人，由此解決了過去令人困擾的農村集體經濟組織法人主體地位欠缺的問題。但是，傳統農村集體經濟組織（村民委員會）及村內各集體經濟組織（村民小組）在性質上更多是具有社區性、內部性的自治組織，在事務上更多是提供公共服務。傳統農村集體經濟組織不具備市場主體資格，缺乏市場談判、交易等能力［4］。

2.2.2 解決相關社會保障問題能力不足。重慶市集體經營性建設用地入市不可避免會占用部分農民承包地、宅基地，集體經濟組織缺乏解決其社會保障問題的辦法。

2.3 入市土地受讓客體規模受限

一是入市土地用途范圍較窄，土地利用主體受限。從重慶市已入市土地來看，用途主要為鄉村工業及旅游、民宿等，其他領域開拓較少。二是初次流轉方式較單一，限制了部分有需求的投資人。從實踐來看，招拍掛出讓方式是主流，很少見協議出讓或租賃入市，集體經營性建設用地二級市場建設緩慢。一些沒有一次性購買土地使用權資金實力的小企業，無法進入集體經營性建設用地市場。三是集體經營性建設用地整理成熟度有限，增加了吸引受讓人的難度。與國有建設用地相比，集體經營性建設用地不論是區位還是基礎設施配套均明顯落后，往往達不到“五通一平”標準，難以吸引要求較高的投資人。

2.4 制度建設與需求存在差距

2.4.1 頂層制度建設滯后。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》已于2020年1月1日起實施，但與新法相適應的集體經營性建設用地入市具體指導意見或辦法一直沒有出臺。由于擔心與國家層面制度不一致，在國家部委未出臺相關辦法前，不論是重慶市級，還是其國家城鄉融合發展試驗區內承擔了農村集體經營性建設用地入市制度建設任務的區，均沒有公開發布入市管理辦法、交易規則等制度。試點結束后，新的集體經營性建設用地入市辦法處于不明晰狀態，影響了集體經營性建設用地入市推進工作。

2.4.2 部分重要管理辦法探索不足。一是入市后續管理辦法不明晰。如何規范農村集體守約以保障受讓人使用權不受干擾、入市土地遇征收如何賠償、入市土地被閑置相應處罰費由誰收取、交易過程中土地用途改變如何處理、土地使用權到期后如何處置等集體經營性建設用地入市后續管理細節不明晰。二是土地增值收益調節金征收依據暫時欠缺。入市試點期間，財政部會同原國土資源部聯合印發《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，是試點地區探索國家、集體、個人收益分配的依據，但該文件已到期。目前，屬于需要繳納給國家的那部分收益，即土地增值收益調節金，是仍按照過去的形式征收，還是轉成稅費形式征收，均不明確。三是農村集體組織收回的不動產轉移登記管理缺少具體細則。一些入市的集體經營性建設用地來源于集體組織收回的農戶房屋所占宅基地、公共設施房屋用地等，其中涉及的不動產轉移登記、相關稅費收取等尚無細則規定。

3 重慶市深化農村集體經營性建設用地入市的對策

3.1 挖潛集體經營性建設用地可供量

3.1.1 做大存量集體經營性建設用地規模。一是推進集體建設用地確權登記辦法創新，擴展集體存量經營性建設用地規模。探索超標宅基地、一戶多宅多出的宅基地及農村居民點內部、與農戶宅基地直接相連、未頒發《林權證》的林盤，均登記為集體其他建設用地，確權給集體經濟組織。二是根據發展需要，通過一定程序，允許土地所有權人申請改變現有存量建設用地用途，也就是把現有非經營性建設用地調整為經營性建設用地。

3.1.2 合理新增集體經營性建設用地。對城鄉融合發展試驗區等特定區域，結合鄉村振興需求，給予一定集體經營性建設用地指標支持。綜合考慮鄉村未來發展前景，在鄉村規劃中預留經營性建設用地和具有規劃彈性的建設用地機動指標。

3.2 提升入市實施主體能力

3.2.1 堅持農民主體地位，完善農村土地民主管理機制。將農村土地民主管理機制納入鄉村治理體系建設工作，建立包括農村土地管理議事決策機制、土地民主監督機制、土地矛盾糾紛調處機制等在內的農村土地民主管理機制，以促進農村基層土地管理民主決策和管理監督；探索農村土地民主管理專項考核機制，激發基層實施農村土地民主管理的積極性。

3.2.2 推進入市實施主體由傳統集體經濟組織向新型集體經濟組織轉變。推進傳統農村集體經濟組織、成員向農村新型集體經濟組織、股東轉變；建立由股份合作社、資產管理公司、有限責任公司等為支撐的產權明晰、法人治理結構完善的新型農村經營體系；推動入市實施主體由以村民委員會、村民小組為主，轉變為以具有經營管理能力、市場主體資格的組織為主。

3.2.3 解決入市土地涉及農戶社會保障問題。按照政府、集體、個人三方共擔的原則，從各方獲得的土地入市收益中留出一定資金專項用于涉及占地村民的社會保障，實現入市中土地被占用農民“原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。

3.3 以供促需擴大土地受讓客體規模

3.3.1 在嚴把國家政策關的基礎上拓展入市土地用途。把住禁止商品房開發、禁止下鄉建設別墅大院和私人會館等政策關，在前期試點基礎上向研發、康養、辦公、養老、教育、租賃住房和人才公寓等用途拓展。

3.3.2 探索多種土地初次流轉方式。在招拍掛出讓的基礎上，推進協議出讓、出租等初次流轉方式，探索先租后讓、租讓結合、彈性出讓等多種靈活方式，讓更多有需求的投資人有獲得集體經營性建設用地使用權的機會。

3.3.3 探索房地一體、分割轉讓，促進二級市場發展。允許產業載體項目滿足一定條件后，按相關管理部門審定的房屋基本單元分割登記、分拆銷售，讓更多小微市場主體有機會到鄉村發展。

3.3.4 提高供地水平。重慶市可探索集體經營性建設用地整備供地，即組建集體土地整備中心，集體經濟組織可將一定期限內的土地使用權交給土地整備中心托管。整備中心對零星分散、利用低效的存量農村集體經營性建設用地進行整合和土地前期整理開發，實施統一招商、統一入市［5］。

3.4 審慎守規與探索創新并重推進制度建設

3.4.1 發揮容錯糾錯機制作用，優化改革環境。牢牢把握習近平總書記“三個區分開來”要求，充分發揮容錯糾錯機制護航改革創新的作用；嚴格遵守《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》，在把握方向、原則、底線的基礎上，鼓勵基層大膽探索。

3.4.2 加快推進頂層制度設計。加快出臺農村集體經營性建設用地入市管理辦法等頂層制度。如果之后出臺的國家部委文件有不同之處，及時予以修改調整。

3.4.3 加快對入市實踐中發現的缺漏進行補缺。對法律法規沒有明令禁止，因上級政策不明或制度欠缺造成操作受限的，通過探索創新摸索出合適的解決辦法。一是全面調查入市后遇到的監督管理問題，充分借鑒國有建設用地各類管理辦法，針對集體經營性建設用地入市后監督管理缺漏進行補充完善。二是從有利于集體經營性建設用地入市、建立城鄉統一的建設用地市場的角度，明確農村集體組織相關不動產轉移登記程序、稅費收取細則。三是土地增值收益調節金相關國家文件到期但沒有新規定的，可以考慮按照原規定繼續執行。