城鄉居民基本養老保險制度減貧機理與推進路徑

成志剛，張亞男

（湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

一、引言

隨著我國老齡化的加劇，原以傳統家庭養老為主的養老保障功能弱化，難以滿足養老需求，老年人面臨更高的返貧風險。黨的十九大報告強調要深度推進養老、醫療社會保障制度改革。

當前，城鄉居民養老保險已成為保障城鄉老年人生活的基本制度安排，對緩解我國城鄉老年人貧困趨勢具有重要意義。根據國內外經驗，“除了經濟發展外，社會保障制度，特別是養老金制度在減少老年貧困、提高老年人生活水平方面發揮了重大作用”［1］。據國家統計局住戶收支與生活狀況調查數據顯示，農村貧困人口從2010 年末的1.7 億減少至2019 年末的551 萬（依據現行農村貧困衡量標準），累計減貧1.6 億，農村貧困發生率也從2010 年底的17.2%下降到2019 年底的0.6%。

二、我國城鄉居民基本養老保險減貧機理

在我國，導致城鄉居民貧困的因素是多方面的，“不僅有經濟因素，同時還有地域、年齡、受教育程度、健康、性別、婚姻等因素”［2］，國內外研究貧困問題的學者對貧困的影響因素進行了深入研究。同時，在“經濟收入是影響城鄉居民貧困的第一要素這一點上達成了共識”［3］。當前農村地區主要包括低保、五保以及區域性的老年福利政策制度發揮著減少老年貧困作用，也是老年貧困群體主要的收入來源，然而這些都具有一定的局限性，受地方政策和項目資金等因素影響，使扶貧開展的效應不一致，有些地方政策落實不到位，貧困戶的得不到及時的補貼，使得貧困問題在原有的計劃之內貧困戶不能脫貧，有的甚至出現返貧現象，并且這些制度不具有保險的功能。而城鄉居保是以“個人儲蓄與國家責任相結合的一種社會福利制度”［4］，為實現“老有所養、老有所依”提供穩定的經濟保障：一方面擴大城鄉居民收入來源，增加可支配收入；另一方面提高城鄉居民穩定收入預期，改善消費結構，提高城鄉居民的生活質量，為老年脫貧“減壓”提供有利保障。而區域發展差異、城鄉二元化以及個體異質性，中央和地方兩級財政體系從多方面“發力”開展城鄉居保工作，對參保居民的籌資繳費和待遇給付給予不同的直接財政支持：從補貼方式上分為進口補貼和出口補貼；從區域看，政府對東部、中部及西部地區實行差別化財政補貼政策；從群體來看，分為一般群體和特殊群體，一般群體可以領取不得低于30 元的繳費補貼，特殊群體-高齡老人、城鄉低保人員、失獨家庭、被征地農牧民等領取到與困難程度相匹配的補貼，為城鄉居民打造了一張全國城鄉居保養老保險財政保障的“脈絡網”。

（一） 增加可支配收入

社會養老保險通常具有收入再分配功能，城鄉居保通過增加城鄉老人可支配收入，滿足老人“硬需求”，為老年居民需求提供經濟保障。具體來說，城鄉老年居民的實際收入來源于老年人的勞動收入、儲蓄、土地收入、子女補貼以及從政府財政轉移獲得的收入這五個方面。但是，人到了老年意味著消費大于生產。根據生命周期理論分析，如果老年人在中青年沒有一定的積累，沒有轉移性支付或者來自子女、政府的支持，很容易導致老年貧困，老年的各種消費也將變為空談。然而，對于現在的大部分城鄉老年居民來說，在青壯年積累的收入大多用于子女身上，幾乎沒有什么積蓄，甚至在年老階段還要把剩余的一點點積蓄分給子女共用，加上目前子女給與的支持有限以及農村傳統家庭養老功能逐漸弱化的趨勢，老年居民幾乎沒什么收入來源，但收入在作用于老年居民是否貧困中卻發揮關鍵作用。自2009 年我國城鄉居保因試點以來，由于城鄉居保的制度本質設計中，不僅開設了具有收入在分配作用的社會統籌部分，還將政府補助看作城鄉住房保險基金的兩大資本組成部分之一，對繳費困難的參保人提供繳費政策，降低了居民個人的出資比例，且由于城鄉居保制度提供的養老金由集體與政府部分構成，政府部分對于城鄉居民來說完全是純收入部分，這部分占了養老金的一半以上。因此，年滿60 周歲（包含60 歲） 以上的、無固定職業無固定收入的城鄉居民在不需要繳納任何個人稅的條件下增添了一份收入來源，對參保人來講，最終獲得的養老金是可觀的，給老年居民生活一份生活保障，擔負了一些生活必要的開支，起到一定作用。我國已進入新時代，但是“硬需求”依舊是我國的貧困群體的核心需求。因此，我國以居民的人均純收入作為區分居民是否脫貧。當收入提高時，那些貧困線邊沿低收入貧困老年人口和家庭容易達到脫貧標準，實現脫貧目標。因此，城鄉居保在一定程度上降低了貧困發生率。

隨著我國不懈努力地治理貧困，我國貧困人口實現了全面脫貧。改革開放初期的1981 年，按農村貧困標準衡量（按當年物價貧困標準為366 元/年·人），我國農村貧困人口為77039 萬；2000 年，農村貧困人口為46224 萬，農村貧困人口減少4.3 億，相比改革開放初期，貧困人口規模大幅下降；到2008 年，我國農村貧困人口為4007 萬；2009 年到2011 年，我國貧困人口分別為3597 萬、16567 萬、12238 萬，在此期間，因為貧困標準的調整，我國貧困人口的規模大幅度上漲，同時，隨著我國2009年新農保及2011 年城居保，2014 年城鄉居保制度的實施，2013 年精準扶貧工作的開展及一系列惠農政策的出臺，我國減貧的成效越來越顯著，以每年1000 萬以上的貧困人口規模進行遞減，而我國脫貧人口數在實行新貧困標準后實現了逐年遞減的趨勢。總體來看，我國貧困人口數逐漸下降，從2010 年末的近1.7 億人下降到2019 年末的551 萬人，貧困人口累積減少1.64 億，貧困發生率從 2010 年的17.2%下降至2019 年的0.6%，累計下降16.6%，減貧效果愈加明顯，2020 年實現全面脫貧。

（二） 提高收入預期

城鄉居保提高了參保人員在年輕階段的收入預期，減少未來養老的擔憂，滿足了跨期消費需求。收入預期“體現了人們對未來收入增加的積極期望和預測”［5］，主要發揮了正向影響著當期和未來的消費水平和消費意愿的作用，收入預期越高，城鄉居民的當期消費水平和消費意愿就會越高。研究表明，收入水平、收入分配差距、不確定性和預防性儲蓄是影響城鄉居民消費的主要因素。其中收入決定了消費的能力，“收入分配不均導致群體間的差距影響宏觀層面的平均消費率，并通過微觀個體消費下降趨勢的特點影響整體消費率水平”［6］，而不確定性因素通過微觀層面影響個體對未來的預期效果來影響即期的消費、投資和儲蓄。

我國經濟體制改革以來，隨著收入渠道的增加，城鎮居民固定收入增長緩慢，但臨時收入變化較大，居民個人和家庭對收入預期有了更好的了解。

收入預期的提高對城鄉居民的發展帶來更多影響，城鄉居民在安排當期和未來消費需要和開支時，不僅以即期的收入為依據，也預計未來可能獲得的收入數量。但是，由于我國農村居民收支預期不穩定，老年人口對儲蓄產生顯著正向影響，絕大多數的中國農村居民表現出了強烈的“預防性儲蓄”動機。“預防性儲蓄”效應更加顯著，加上家庭醫療支出、孝敬長輩支出和購置房產降低儲蓄水平，家庭待機中心下移和居家養老方式的轉變，使居民缺乏穩定的消費預期，消費潛力不能更好地釋放，城鄉居民生活需求得不到滿足，生活質量無法提高。特別是無固定工作、無固定收入來源的城鄉居民，提高收入預期的途徑甚少，僅有的部分城鄉居民通過剩余資金的儲蓄應對未來養老問題，但資金的缺少或不足使這些居民仍然存在未來養老擔憂，而城鄉居保的實施恰好滿足了居民的“得償所愿”。

弗里德曼的持續收入假說對增加收入預期能促進消費提供了合理的解釋：當居民收入預期穩定時，他們對未來的經濟收入保持樂觀，并且為了在允許范圍內實現最大化效應，城鄉居民會根據在未來可持續收入保障下作出提前消費決策，提前消費使居民購買更多的生活用品來滿足需要。除此之外，經濟學中常運用預算約束線分析收入是如何影響消費者的行為：增加收入使預算約束線向外移動，收入增加會增加消費，也會給消費者更多的商品選擇，商品購買的數量也會根據消費者對商品的偏好產生變化，這就改變了消費原有的結構。“從經濟因素的視角來看，結構性貧困并不僅僅表現在收入層面，窮人的消費結構也可能是影響貧困發生的重要方面”［9］。因此，收入預期的提高不僅提高了居民消費能力，而且也改善城鄉居民消費結構減輕貧困程度。

自2009 年城鄉居保實施以來，城鄉居保作為一種普惠型政策，將會為年滿60 周歲（包含60） 以上的城鄉居民提供一份穩定且獲得性強的收入，且能按月提供城鄉居保養老金，滿足養老上的經濟需求。同時，這使得所有參保的城鄉居民在青年階段就多擁有了一份收入預期，減少了參保人員在青年階段對未來養老的擔憂，參保人員在對未來擁有一份經濟保障的前提下將會提高當期的消費水平，釋放消費潛力，進一步滿足居民青年階段的消費需求。同時，當老年階段所領取的養老金有所剩余的情況下，也可將領取的養老金作為儲蓄金增加財產性收入，實現后期的養老基金的增值，再一次增加老年后期經濟收入和收入預期，減少養老后顧之憂，使參保人員對未來收入持樂觀態度，減輕生活上的經濟壓力，提高消費水平和結構，降低了貧困程度。因此，城鄉居保的實施，將會提高城鄉老年居民收入預期，刺激居民消費需求，實現老年居民對購買商品的渴望，轉變消費結構，提高居民生活質量，減少居民貧困程度。然而，由于我國目前養老金待遇水平不高，繳費補貼的不合理、居民對養老保險認識不足等因素而導致繳費檔次偏低等現象，使城鄉居民對于未來養老抱有些許期待的同時不能完全依靠養老保險解決養老問題，依然存在“儲蓄為大”的現狀。所以，提高養老金待遇水平是順利開展城鄉居保工作最基本的核心問題。

（三） 改善貧困居民生活質量

實施城鄉居保，可以負擔部分老年人的健康醫療需求和被照顧的機會，提高貧困居民的生活質量，防止老年人返貧的發生，減少老年人的生活負擔。老年群體是貧困發生率較高群體，老年意味著勞動能力下降，收入減少，健康狀況下降，醫療開支增多。因此，經濟對其老年階段發揮重要作用。由于我國現階段還是發展中國家，欠發達地區較多，大多數學者傾向于用客觀的物質指標來衡量城鄉居民的生活質量。因此，我國的生活質量與物質條件的改善密切相關。城鄉居民生活質量的提高表現在消費支出與結構、居住條件、城鄉居民家庭耐用消費品、身心健康等方面的改善，受職業、年齡、家庭、性別等多種因素的影響，城鄉二元結構的長期存在，人口老齡化的不斷加速，城鄉教育投入不足、觀念落后等問題，使我國城鄉居民在就業、教育、住房、醫療、養老等方面享受不同的福利政策，一定程度抑制了生活質量水平的提高，而這些現象的背后與我國的資源分配、區域發展以及政策偏向性相關聯，最終導致貧富差距拉大，“馬太效應”凸顯，個人經濟收入不高且存在明顯偏差，不利于欠發達地區物質水平的提高。

提高居民的生活質量，實現資源的合理分配，使居民擁有穩定的經濟基礎是前提。我國城鄉居保具有很強的社會福利性質，為所有沒有固定職業收入且年滿60 周歲的老年居民提供一份穩定的可持續性的收入來源，能部分負擔起老年人健康醫療的需求和被照料的機會。“收入不平等———意味著要回到導致其發生的過程。不同的不平等會互相作用，在一個人的一生中其影響和規模都會不斷變化。確定的是，應對經濟不平等的政策需要的不僅僅是機械的收入轉移。可能需要解決歷史上形成的深層次的社會規范、政策和體制問題”。那么，老年階段的勞動能力下降、收入來源減少很可能會導致老年人在不同領域、層面參與的機會喪失或地位的下降，包括在內家庭地位的下降，在外社會活動的參與，最終都影響老年人的生活質量及生活滿意度。而城鄉居保具有有效的收入分配功能，實現了偏向老年群體的特殊資源公平配置，包括代內再分配和代際再分配（老年參保者之間的收入傳遞和老年參保者與年輕參保者之間的收入傳遞），高、低收入階層的再分配，壽命長、壽命短人群之間的收入再分配，繳費時間長、短人群的收入再分配、經濟發達地區和欠發達地區之間的收入分配、個人自身生命周期之間的收入分配（即參保人的收入在青年和老年之間的分配） 六個方面，它的實現是“基金積累制下的社會養老保險籌資模式”［8］。研究表明，充足的養老金不僅可以滿足日常健康支出，還可以有效提高老年人醫療服務的利用率；其二，養老金的增收效應可能會減少甚至擺脫老年人對子女的經濟依賴，與之對應的，子女有可能提高對老年人的精神慰藉和支持，經濟的獨立和子女的精神關懷“能夠在極大程度上使老人獲得自尊和社會認可度”［9］，“必然有利于老年人的家庭地位，有利于大幅提高老人的總體生活滿意度和幸福感”［10］；其三，雖然養老金對子女的經濟支持有一定的擠出效應，但總體而言，穩定的養老金收入在一定程度上改善了老年人的經濟狀況，尤其是豐厚的養老金不僅可以提高老年人的生活物質水平，還改善了老年人的生活條件，如盥洗之類的衛生系統，極大地改善了老年人的物質條件。可見，無論城鄉居民養老保險金有多少，都會影響到老年居民的家庭、健康、精神文化生活質量，最終影響老人整體生活質量。而城鄉居保對迫切解決養老問題的貧困地區來說，無疑是“雪中送炭”，其給與老年人一份生活保障，較高程度上減輕了家庭養老負擔，極大地避免了因依賴其他家庭成員而產生的不平等關系，實現了資源的合理利用，在一定程度上打破了“未備先老”的困境，提高了老年居民生活質量。

三、提升城鄉居保制度減貧效果的推進路徑

隨著經濟社會發展、人口老齡化及城鎮化進程的加快，老年貧困問題備受國家重視，緩解養老返貧既是國民所需也緊跟國家政策方針。從以上對城鄉居保減貧機理分析，城鄉居保是以政府長期財政補貼為主，實現增加城鄉老年人收入為核心來減輕貧困狀況的社會保障政策。但是，由于我國城鄉養老金總體水平不高，且繳費低、待遇低、滿意度低、繳費少，養老基金儲蓄貶值、投資單一且風險并存等問題，導致我國城鄉老年居民難以通過政府的養老保險政策獲得充足的公共養老資源以維持老年基本生活。“城鄉居民養老金雖然有助于減貧，但效果不明顯”［11］，本文通過上述分析，提出加大調整政府財政補貼的力度，強化制度“內生動力”；加大金融政策扶持力度，“滋生”外在參保能力，進一步完善相關制度的銜接機制，激發內外聯動潛力來加強城鄉居保的減貧效果，為老年脫貧之路提供長效保障機制。

（一） 加大調整政府財政補貼的力度，強化制度“內生動力”

政府財政補貼的力度直接影響城鄉居保的養老金水平，為保證實現制度的目標，提高城鄉居保制度的減貧實施效果，應根據我國中央和地方財政狀況，盡可能提高政府財政補貼力度。一方面，提高基礎養老金的最低標準（主要是中央財政）。對年滿60 歲的老年人而言，基礎養老金是其享受城鄉居保的全部待遇，基礎養老金水平也就是其享受城鄉居保的待遇水平。盡管自城鄉居保制度實施以來，基礎養老金標準也在逐年提高，但提高的幅度不大，且沒有穩定的調待機制，為更好發揮城鄉居保預防返貧和脫貧攻堅作用，應盡快建立基礎養老金待遇水平調整增長機制，根據經濟發展水平、物價上漲指數變化、財政負擔能力，

對基礎養老金進行正常的、規范的調整，以更好地滿足城鄉老年居民的需求；另一方面，完善繳費補貼方式（主要是地方財政）。繳費補貼本來是一項激勵城鄉居民參保的措施，其使用得當能吸引城鄉居民參保并選擇較高的投保檔次，應秉持“多繳多補，長繳多補”的原則，但在制度實際運行中，這一原則并沒有得到充分的體現，“多繳多補”只是體現在某個繳費段（如800 元以下），一旦超過這一繳費段則不能充分體現。同時，由于該制度實施時間不長，“長繳多補”的激勵效果并未明顯體現。為此，在地方財力允許的情況下，應提高繳費補貼標準，使不同的補貼標準對應不同的繳費檔次，補貼方式由固定補貼轉變為比率補貼。比例補貼制度不同，除了支付等級的差距外，還具有自動調整財政補貼水平的功能，因比率補貼制在拉大不同繳費檔次之間差距的同時，又具備自動調整財政補貼水平的功能，因此可以更好地調動城鄉居民參保積極性，激勵其選擇較高繳費檔次參保，獲得更多的養老金收益，提高城鄉居保養老金待遇水平以促進其減貧效果，以實現城鄉居保制度保基本、可持續的目標。

（二） 加大金融政策扶持力度，增生外在參保能力

2015 年2 月民政部提出：“支持金融機構加快金融產品與服務方式的創新，推進實施健康與養老服務工程”，針對我國城鄉居民參保的減貧實際情況，參保率高，而參保質量較低，還存在無力參保的情況，為此，一方面為城鄉居民提供更優惠的金融政策。政府應加大政策支持和引導力度，提高金融機構進行金融產品的創新水平，諸如創設助保貸款、住房反向抵押貸款等，助保貸款是政府為無法繳納養老保險費的失業人員、以個人身份不能繳納保險費的城鄉居民等群體，通過政府擔保，銀行為他們提供低息甚至無息的養老保險費貸款，并在性金融、小額貸款、商業金融和合作金融等領域可以實現財政優惠。

助保貸款是對無力繳納養老保險費的失業人員、以個人身份參保無力繳費的城鄉居民等困難群體，由政府擔保，銀行對其提供低息乃至免息繳養老保險費貸款，并在政策性金融、小額貸款、商業金融到合作金融這幾個方面去實現金融優惠。例如，設立普惠金融發展專項資金，用于企業擔保貸款貼息、農業貸款增量激勵、農村金融機構收費定向補貼等，通過金融機構向農戶、小企業、小微企業、個體工商戶發放小額貸款利息取得的收入，免征增值稅等，減輕居民經濟及參保壓力，進而提高居民參保能力。助保貸款是銀行跟政府合作的一項貸款產品，因為有政府作擔保，銀行大可放心貸款，而有銀行出資，政府可減輕當期財政轉移支付的壓力，對參保人而言，貸款參保看起來是“借錢參保”，眼前好像占不到“便宜”，在領取養老金時還需還貸。然而，通過參保城鄉居民不僅不需承擔當前經濟支出的壓力，還能獲得政府的相應補貼、集體（社區） 的補助，并能從基金投資收益中獲益，隨著將來養老金待遇水平的提高，城鄉居民將會切實感受到助保貸款這一惠民政策對其生活的改變，促使居民選擇更高繳費檔次，有利于減貧效果的遞進。

另一方面利用好中央和地方的各類優惠扶持政策，“盤活”居民剩余勞動時間與閑置資產來制定合理的中長期產業規劃。隨著農業現代化水平的不斷提高，農村居民大量的時間被閑置出來，在農村勞動力大規模轉移后，農民也可以大規模“盤活”剩余勞動時間廣泛兼業，通過結合當地資源優勢、充分利用產業幫扶來促進當地農民產業發展來提高其收入水平。如提高產品附加值，開展休閑旅游和民宿，發展鄉村養老、加快特色產業基地建設等兼業活動，通過做大做強龍頭企業，利用線上線下相結合的“電商特產專區”，進行產品銷售，提升農業產業化經營程度，帶動農民增收，而政府在農村集體建設用地、承包地、宅基地方面賦予農村居民更多財產權，“盤活”閑置的資產，改變農村居民的選擇空間而不是為農民安排命運。

（三） 進一步完善相關制度的銜接機制，激發內外聯動潛力

城鄉社會養老保險制度銜接主要是指城鄉居保制度與城職保制度的銜接，以及城鄉居保制度與其他相關制度的銜接。制度的銜接有利于城鄉居民資源分配的公平、合理，有利于貧困群體獲取更多的資源。2014 年人力資源和社會保障部、財政部都印發了關于《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》的通知，但在現實中，城鄉社會養老保險制度在銜接機制上仍存在不均衡銜接（“城職保”與“城鄉居保”之間）、不合理折算（“城鄉居保”與“城職保”之間）、不規范操作（制度銜接及養老保險關系中繳費年限和繳費金額轉移的折算比例）、整體性失衡問題。完善城鄉社會養老保險制度的銜接機制，是進一步完善城鄉社會養老保險制度的內在要求，是促使城鄉社會養老保險制度公平、合理的必然要求。

一方面，修改原有的銜接辦法和經辦規程，盡快出臺新的《城鄉養老保險制度銜接辦法》及《城鄉養老保險制度銜接經辦規程》。對城鄉居保、城職保在區域內部和區際之間的轉移續接進行更加明確的規定，確保城鄉社會養老保險制度銜接的順暢，特別是就養老保險關系的異地接續作出明確規定，對城鄉民保與城職保及城鄉低保制度的銜接辦法進一步細化，并制定具體的操作規程。

另一方面，改善繳費年限和繳費金額的折算標準。目前，我國城鄉社會養老保險制度在地區之間，甚至同一區域內養老保險關系的轉移持續還沒有統一的銜接標準，主要是繳費年限和繳費金額的折算標準。雖然有的省份出臺了城鄉居保銜接和轉移的標準，如有的省份規定，城鄉居民養老和養老保險關系轉移到異地時，個人賬戶資金可以全額轉；而有的則規定個人賬戶資金只能轉出80%，有20%要作為管理費用等，這種銜接標準的設計并不一定科學，同時，也沒有相關的依據可循。根據《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，城鄉居保轉入城職保，個人賬戶存款全部轉入城職保個人賬戶，但繳費年限不合并計算也不折算，無疑損害了參保人的權益；由城職保轉為城鄉居保，盡管繳費年限的折算較簡單，但繳費金額的折算不僅涉及個人賬戶還涉及統籌賬戶基金，如不考慮統籌賬戶基金的折算，事實上又是損害參保職工的利益。關于城鄉居保向城職保繳費年限折算和城職保向城鄉居保統籌賬戶資金的基金折算，其核心是城鄉居保和城職保的銜接，并采用分段式的折算方法，預算出同一區域和不同區域之間養老保險關系銜接轉移的折算標準或折算比例。