面向“共同富裕”的集聚提升類村莊規(guī)劃思路與策略★

陳樹榮

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，福建 福州 350008)

0 引言

為落實村莊規(guī)劃應編盡編編制要求與管控全覆蓋管理要求，堅持因地制宜與因村施策，針對不同類型村莊確定差異化的規(guī)劃思路與要點、路徑與策略逐步成為共識，以分類有序推進“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制與實施[1]。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》將我國的村莊分為集聚提升、城郊融合、特色保護和搬遷撤并等四類，集聚提升類村莊是區(qū)位交通較優(yōu)越、設施配套較完善、集體經(jīng)濟較雄厚的村莊，該類村莊絕大部分都是實施精準扶貧全面建成小康社會的示范村，更應成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)共同富裕的先行村[2]。

1 研究對象與特征

1.1 研究對象

柏洋村位于福建省福鼎市硤門畬族鄉(xiāng)北部，村域面積11.5 km2，現(xiàn)轄亭下村、溪頭里村、嶺坪村、渠洋村4個自然村與柏洋新村，常住人口3 050人，其中畬族人口147戶447人，外來人口2 200人。

新世紀以來，柏洋村兩委結合不同階段存在的主要問題與發(fā)展訴求，委托同一個規(guī)劃編制團隊編制了一系列空間規(guī)劃。2007年，綜合考慮到沈海高速柏洋互通設立和寧德核電項目建設，《福鼎市硤門畬族鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2008—2020年)》將柏洋村納入鄉(xiāng)集鎮(zhèn)發(fā)展重點區(qū)域，規(guī)劃為集鎮(zhèn)發(fā)展次中心。2014年，基于省級工業(yè)園文渡項目區(qū)產(chǎn)業(yè)外溢和產(chǎn)業(yè)人口配套訴求，編制了《柏洋新區(qū)總體規(guī)劃(2014—2030年)》，提出“大柏洋”發(fā)展理念，統(tǒng)籌柏洋周邊村鎮(zhèn)與文渡項目區(qū)等區(qū)域規(guī)劃建設。2016年，結合美麗鄉(xiāng)村建設要求，編制了《柏洋村村莊整治規(guī)劃(2016—2030年)》，聚焦人居環(huán)境整治和近期建設項目落地，推動村容村貌和人居環(huán)境品質(zhì)提升。2019年，柏洋村被列入省級“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃試點，啟動《柏洋村村莊規(guī)劃(2020—2035年)》編制。

1.2 特征問題

1.2.1 現(xiàn)狀特征

一是交通區(qū)位條件優(yōu)越。地處國家5A級旅游景區(qū)太姥山東麓，東望國家重點工程寧德核電站，北接福鼎省級工業(yè)園文渡項目區(qū)，沈海高速、溫福鐵路公路貫穿而過，設有柏洋高速互通，距離太姥山動車站僅15 min車程。二是自然資源豐富。地勢西高東低、西陡東緩，呈現(xiàn)三面環(huán)山、一面臨灣、山海環(huán)抱的自然地理格局(見圖1)，擁有“山、林、田、村、園、溪、灘”等自然資源與景觀條件，村域農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設空間比例大致為6∶3∶1。三是村莊經(jīng)濟基礎雄厚。一產(chǎn)以種植業(yè)為主，村莊擁有閩東首個村級工業(yè)區(qū)——柏洋工業(yè)小區(qū)，目前共有6家企業(yè)入駐，鄉(xiāng)村旅游、商貿(mào)物流、小額擔保等服務產(chǎn)業(yè)也逐步興起，2020年全村實現(xiàn)社會生產(chǎn)總值26.6億元，農(nóng)民人均純收入31 500元，村財收入725萬元。四是村莊建設基礎較好。在新農(nóng)村建設和工業(yè)園區(qū)配套的雙重作用下，村莊不僅配套文化館、幼兒園、小學等公共服務設施，還配套有閩東鄉(xiāng)村振興研究院/學院柏洋分院、太姥清風苑、商務酒店、核電公寓等對外服務設施。經(jīng)過多年發(fā)展建設，柏洋村先后獲得全國小康建設明星村、全國魅力新農(nóng)村十佳鄉(xiāng)村、全國美麗鄉(xiāng)村示范點、全國文明村鎮(zhèn)和全國鄉(xiāng)村治理示范村等榮譽稱號。

1.2.2 問題訴求

通過實地踏勘與問卷訪談，村莊當前存在的主要問題及村民訴求如下：一是村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況良好，但寧德核電與文渡項目區(qū)配套產(chǎn)業(yè)用地需求較大，在當前用地指標收緊的背景下如何加強“共同富裕”空間保障；二是設施配套需要由量到質(zhì)的提升，市政管線有待完善，電力通信纜線有待規(guī)整，公服設施文化服務產(chǎn)業(yè)功能有待挖掘；三是村莊建設品質(zhì)有待提升，開敞空間和村民活動空間不足，村莊人居環(huán)境與景觀風貌亟待提升，與“共同富裕”建設目標有一定差距。

2 研究思路與方法

2.1 長期跟蹤與短期深入相結合，一張藍圖繪就共同富裕新畫卷

早在2007年，規(guī)劃編制團隊主要成員就通過《福鼎市硤門畬族鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2008—2020)》參與柏洋村的規(guī)劃建設，十多年間規(guī)劃編制團隊先后主持編制了《柏洋新區(qū)總體規(guī)劃(2014—2030年)》《柏洋村“美麗鄉(xiāng)村”整治規(guī)劃(2016—2030年)》和《柏洋村村莊規(guī)劃(2020—2035年)》等3個規(guī)劃，沿著小康社會與共同富裕兩個階段目標，通過幾輪規(guī)劃形成“一張藍圖”提供持續(xù)空間支撐與布局優(yōu)化。十多年時間里，規(guī)劃編制組長期不間斷地跟蹤區(qū)域與村莊發(fā)展，每個階段又通過細致調(diào)研深度了解村莊發(fā)展問題與訴求，將柏洋村莊規(guī)劃當做一項長期持續(xù)的事業(yè)，規(guī)劃編制組與村領導班子部分成員通過傳幫帶實現(xiàn)新老交替，體現(xiàn)了規(guī)劃編制團隊一代代規(guī)劃人與歷屆村領導班子的使命傳承，也強化了規(guī)劃嚴肅性與延續(xù)性，初步實現(xiàn)“一張藍圖”干到底，強化了共同富裕空間支撐保障。

2.2 定量研究和定性分析相結合，數(shù)字賦能村莊空間治理精細化

一是定量研究通過大數(shù)據(jù)與小數(shù)據(jù)相結合使研究基礎更扎實。通過手機信令、歷年土地利用變更數(shù)據(jù)及衛(wèi)星影像圖GIS空間分析等大數(shù)據(jù)分析方法，可以持續(xù)性分析研究村莊與周邊區(qū)域的相互作用以及村莊空間演變過程與規(guī)律；小數(shù)據(jù)分析方法開展階段性或微觀尺度研究，揭示大數(shù)據(jù)方法難以反映的微觀空間層面的變化規(guī)律及存在問題，以獲得更加全面的認識。二是定性分析通過問題目標導向相結合使研究結論更科學，基于十多年長期參與式跟蹤觀察經(jīng)驗總結，結合文獻收集、半結構式訪談、抽樣調(diào)查問卷等方法，研判村莊發(fā)展問題與規(guī)律，因地制宜、因時制宜設置全面小康、共同富裕兩個階段目標導向，通過問題導向與目標導向相結合，科學預判未來發(fā)展趨勢并提出差異化規(guī)劃應對策略。

2.3 村民主體與技術陪護相結合，共同締造貫徹規(guī)劃全生命周期

一是強化村民主體地位，創(chuàng)新技術陪護方式。規(guī)劃編制組創(chuàng)新規(guī)劃調(diào)研方式、成果形式與展示模式，踐行陪護式規(guī)劃工作方式,以“共同締造”助力“共同富裕”目標。積極配合新冠疫情防控階段要求，因時制宜、因人制宜，制定不同階段、不同對象的調(diào)研方案；設計網(wǎng)絡問卷調(diào)查表，針對出門在外又心系家鄉(xiāng)發(fā)展的村民進行調(diào)研；繪制規(guī)劃展板在村委公告欄張貼，讓村民更加看得懂；將規(guī)劃成果形成二維碼上傳網(wǎng)絡，便于村民隨時隨地掃碼查看，提高村民的知情權與參與權，積極調(diào)動村民參與規(guī)劃，落實“開門規(guī)劃”和“陽光規(guī)劃”。二是落實村委主導要求，發(fā)揮鄉(xiāng)賢能人作用。村原黨委書記王周齊(2021年全國優(yōu)秀黨務工作者、2018全國脫貧攻堅獎奮進獎、全國勞模)作為柏洋村的“總規(guī)劃師”，成為規(guī)劃編制組重要成員全過程參與歷版村莊規(guī)劃編制，以身作則帶領村委和村民，為村莊規(guī)劃出謀劃策。此外，規(guī)劃編制組還積極把黨員干部、鄉(xiāng)賢能人等納入規(guī)劃編制團隊，發(fā)揮其先鋒模范作用與資源優(yōu)勢，通過先富帶動后富，助力村莊規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興。

3 規(guī)劃策略與路徑

3.1 明確兩個層次發(fā)展定位，樹立共同富裕階段目標導向

改革開放以來，特別是新世紀啟動《柏洋新區(qū)總體規(guī)劃(2014—2030年)》《柏洋村“美麗鄉(xiāng)村”整治規(guī)劃(2016—2030年)》和《柏洋村村莊規(guī)劃(2020—2035年)》3個規(guī)劃以來，科學謀劃了柏洋村“兩步走”戰(zhàn)略安排，實現(xiàn)了兩個階段跨越式發(fā)展。

一是精準扶貧實現(xiàn)全面小康示范村階段(2016年以前)。1994年前的柏洋村是一個典型的貧困后進村，村民分散居住在25個自然村，生產(chǎn)生活條件惡劣，農(nóng)民人均年純收入不足600元，村財負債高達43萬元，干群關系緊張[3]。1994年來，以村原黨委書記王周齊為班長的村“兩委”班子在帶領全村謀求脫貧致富的實踐中，發(fā)揮弱鳥先飛、滴水穿石精神，解決了一個又一個難題，最終實現(xiàn)脫貧致富，2005年、2013年和2015年先后被評為“全國小康建設明星村”“全國美麗鄉(xiāng)村示范點”和“全國文明村鎮(zhèn)”。

二是鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)共同富裕先行村階段(2017年以來)。2017年黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，緊緊抓住福鼎市新能源千億產(chǎn)業(yè)集群布局機遇，以列入市級美麗鄉(xiāng)村整治試點示范、省級“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃試點為契機，啟動《柏洋村村莊規(guī)劃(2019—2035年)》編制，按照“集聚提升中心村”定位，通過加強與周邊區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，統(tǒng)籌全空間全要素保護利用，推進產(chǎn)景村鎮(zhèn)多元融合發(fā)展，保障國土空間保護開發(fā)有序推進，逐步實現(xiàn)宜居宜業(yè)宜游的“閩東共同富裕先行村”目標。

3.2 縱向統(tǒng)籌促進布局優(yōu)化，強化共同富裕多維空間支撐

時空發(fā)展縱向維度，一張藍圖引導布局優(yōu)化。早在2008年規(guī)劃團隊編制《福鼎市硤門畬族鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2008—2020)》時，便將柏洋新村列為重點發(fā)展區(qū)，規(guī)劃為集鎮(zhèn)發(fā)展次中心，并在后續(xù)三輪村莊規(guī)劃編制中得以繼承落實。通過盤整全域自然資源與發(fā)展基礎，結合造福搬遷工程與村莊布局優(yōu)化指引，持續(xù)推動山區(qū)零散自然聚落向中心村或保留村集中，規(guī)劃形成“東開發(fā)西保護”的國土空間保護開發(fā)總體思路(見圖2)。2007年來逐步引導西部山區(qū)19個自然村向東部沿海中心村搬遷集中，共涉及453戶1 800多人，整合形成當前包括柏洋新村及亭下村、溪頭里村、嶺坪村、渠洋村5個村落的空間格局[4]，騰出用地指標保障柏洋新村發(fā)展與規(guī)劃核電配套產(chǎn)業(yè)區(qū)用地需求，強化“共同富裕”發(fā)展空間支撐。

規(guī)劃體系縱向維度，上下銜接保障傳導落實：在新一輪國土空間規(guī)劃體系更加注重上下傳導落實背景下，本輪村莊規(guī)劃結合規(guī)劃編制組同期主持的福鼎市、硤門畬族鄉(xiāng)縣鄉(xiāng)兩級國土空間總體規(guī)劃編制工作，將柏洋村發(fā)展與硤門畬族鄉(xiāng)、福鼎市發(fā)展上下銜接，采取“縣-鎮(zhèn)-村聯(lián)編”工作思路，強化了規(guī)劃的傳導延續(xù)，保障“上下貫通”的國土空間規(guī)劃體系構建。同時，在編制新一輪村莊規(guī)劃前，對原有村莊空間類規(guī)劃實施成效進行科學評估，識別原有規(guī)劃成果中的合理內(nèi)容進行繼承延用，避免全部推倒重來，強化規(guī)劃的嚴肅性與延續(xù)性，初步實現(xiàn)“一張藍圖”干到底，確保村莊規(guī)劃方案更加好用、管用、實用。

3.3 分層引導自然資源集聚，加強共同富裕全域要素保障

區(qū)域層面謀劃“大柏洋”發(fā)展藍圖。立足交通和區(qū)位優(yōu)勢，積極整合周邊資源，發(fā)揮集聚效應，編制《福鼎市柏洋新區(qū)總體規(guī)劃(2014—2030年)》，統(tǒng)籌柏洋村、斗門頭村、青灣村和省級工業(yè)園文渡項目區(qū)等區(qū)域規(guī)劃建設，形成一個30 km2規(guī)劃范圍的“大柏洋”規(guī)劃藍圖，立足集鎮(zhèn)發(fā)展次中心定位，激發(fā)“大柏洋”共同富裕內(nèi)生動力，打造成為鄉(xiāng)域重要生活生產(chǎn)服務中心。

村域層面引導保護開發(fā)要素集聚。基于自然地理格局、場地開發(fā)條件和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)布局特點，結合造福搬遷工程與村莊布局優(yōu)化指引，優(yōu)化村域國土空間開發(fā)保護格局。村莊西部丘陵地形復雜，生態(tài)農(nóng)業(yè)條件優(yōu)越，規(guī)劃引導生態(tài)和農(nóng)業(yè)資源向西部集聚，提升農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。村莊東部地勢平坦，交通便利，規(guī)劃加強開發(fā)建設向柏洋新村片區(qū)引導，集中布局基礎設施、公服設施與產(chǎn)業(yè)項目，形成村莊發(fā)展重心乃至集鎮(zhèn)發(fā)展次中心。

自然村層面明確保護開發(fā)管控要求。針對自然村，通過“左圖右則”或“前圖后則”的圖則管控形式，劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線與村莊建設邊界，明確國土空間開發(fā)保護管控(準入)要求；針對村域內(nèi)自然村零散宅基地、新型農(nóng)村社區(qū)、集中住宅小區(qū)/農(nóng)民公寓等不同類型村莊居住空間形式，規(guī)劃創(chuàng)新形成村莊居住用地差異化圖則管控方式(見圖3)；針對重點發(fā)展的柏洋新村，在圖則管控基礎上繪制總平面圖，梳理山水關系與街巷格局，明確建設項目空間位置和具體管控要求，凸顯人居環(huán)境品質(zhì)提升，塑造宜居宜業(yè)宜游的“閩東共同富裕先行村”形象。

3.4 加快推進產(chǎn)景村鎮(zhèn)融合，深化共同富裕多向融合示范

鎮(zhèn)村融合加強與周邊聯(lián)動發(fā)展。充分發(fā)揮交通區(qū)位優(yōu)勢，加強與周邊集鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、景區(qū)配套設施的互聯(lián)互通與共建共享，結合文渡項目區(qū)和寧德核電配套需求，完善設施配套與產(chǎn)業(yè)服務體系，推動設施配套逐步向西部的渠洋、嶺坪兩個自然村延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

產(chǎn)村融合推動三產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展。實施“農(nóng)旅結合、產(chǎn)村結合、工貿(mào)結合”三產(chǎn)聯(lián)動戰(zhàn)略，以核電服務和工業(yè)發(fā)展為核心，果蔬白茶種植為基礎，休閑農(nóng)業(yè)和文化旅游為特色，引導農(nóng)業(yè)生態(tài)要素向西部丘陵區(qū)域集中，引導村莊建設、設施配套與產(chǎn)業(yè)區(qū)塊向東部沿海區(qū)域集中，優(yōu)化村莊功能區(qū)布局，規(guī)劃打造“一心一環(huán)兩園兩區(qū)”產(chǎn)村融合格局，“一心”即綜合服務中心，“一環(huán)”即鄉(xiāng)村景觀產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)，“兩園”即西部金山農(nóng)耕文化園和田頭水果采摘園，“兩區(qū)”即東部的柏洋工業(yè)小區(qū)和核電配套產(chǎn)業(yè)區(qū)，形成“以產(chǎn)帶村、以村促產(chǎn)”的產(chǎn)村融合發(fā)展模式(見圖4)。

景村融合實現(xiàn)特色化差異發(fā)展。依托柏洋村“大太姥”旅游圈的區(qū)位優(yōu)勢，加強與太姥山、崳山島、牛郎崗等周邊景區(qū)的交通聯(lián)系，引導金山農(nóng)耕文化園、田頭水果采摘園、核電觀光等旅游項目落地，推動柏洋新村商務酒店、旅游服務中心等項目建設，結合閩東鄉(xiāng)村振興研究院/學院柏洋分院、孝廉文化公園、太姥清風苑等研學項目，做好鄉(xiāng)村旅游、研學旅游、工業(yè)旅游與紅色旅游等服務產(chǎn)業(yè)與設施配套，打造鄉(xiāng)村旅游集散中心。

3.5 文化自信賦能鄉(xiāng)村振興，堅持共同富裕多元文化引領

弘揚多元文化引領鄉(xiāng)風文明。鄉(xiāng)村振興既要富“口袋”也要富“腦袋”，要把優(yōu)秀文化的傳承和文明鄉(xiāng)風的培育抓起來[5]。為弘揚地域多元文化，規(guī)劃編制組將農(nóng)耕、孝廉、畬族、海洋、工業(yè)和黨建等多元文化融入村莊規(guī)劃方案，并結合當?shù)噩F(xiàn)有村規(guī)民約行文風格，凝聚提煉村莊空間管制要求，納入村規(guī)民約進行貫徹實施，助力鄉(xiāng)風文明與鄉(xiāng)村治理，逐步實現(xiàn)全體村民物質(zhì)生活和精神生活的共同富裕。

引導文化用地布局優(yōu)化利用。規(guī)劃結合村民生活服務半徑以及文化服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，因地制宜規(guī)劃布局了閩東鄉(xiāng)村振興研究院/學院柏洋分院、農(nóng)耕文化園、孝廉文化公園、太姥清風苑、柏洋文化園、水鄉(xiāng)漁村公園等文化設施，并因地制宜植入新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，充分挖掘科普研學、教育培訓等文化服務產(chǎn)業(yè)功能，強化獨具文化特色的景觀名村風貌塑造，彰顯“閩東共同富裕先行村”形象和濱海畬鄉(xiāng)風情。

4 結論與展望

基于規(guī)劃編制團隊十數(shù)年長期跟蹤硤門畬族鄉(xiāng)和柏洋村發(fā)展歷程，深入了解不同階段村莊主要問題與發(fā)展訴求，因時制宜提出針對性研究思路方法與規(guī)劃策略路徑，既體現(xiàn)了規(guī)劃的嚴肅性與延續(xù)性，也體現(xiàn)了規(guī)劃編制團隊一代代規(guī)劃人與歷屆村領導班子的使命傳承，更凸顯了“一張藍圖干到底”的規(guī)劃理念。順應機構改革和國土空間規(guī)劃體系重構的要求，新一輪村莊規(guī)劃立足全空間全要素管控要求，堅持村民 主體、村委主導，統(tǒng)籌協(xié)同、分層引導，多元融合、人文引領等工作原則，為柏洋村通過實施鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)“共同富裕”提供目標導向、空間支撐、要素保障、融合示范和文化引領，提升村莊人居環(huán)境品質(zhì)與鄉(xiāng)村治理水平，打造宜居宜業(yè)宜游的“閩東共同富裕先行村”，為努力走出一條具有閩東特色的鄉(xiāng)村振興之路提供“柏洋樣板”。