面向國土空間規劃的鄉村空間治理機制與路徑

侯為

廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司 廣東 廣州 510000

村莊規劃效果直接影響到我國國土空間的總體規劃治理質量，但由于鄉村規劃是國土資源規劃中的一個重要內容，涉及眾多內容，若想合理開展鄉村規劃工作較為困難。而通過全面規劃角度來看，對村莊規劃問題展開深入思考可以發現，鄉村人口的生活、生產方式，皆會對鄉村空間規劃的最終質量具有直接影響。因此，制定一套完善、全面的村莊規劃體系極為關鍵，是使鄉村經濟實現全面發展的有效手段。

1 鄉村空間治理完善國土空間規劃體系的內在機制

針對鄉村空間治理而言，其作為深化我國國土空間治理機制的關鍵構成部分，為完善與優化國土空間規劃體系，提供了有力支持。其中，“自上而下”多級傳導的“五級三類”國土空間規劃機制，把國家國土空間管控意志，運用多種方式來向下進行逐級傳遞，構成國土空間開發和利用的階梯管理形式[1]。盡管我國土地空間規劃政策最初制定的宗旨，是對全域空間進行更高效的治理和控制，但不可否認，由于空間規劃傳導維度的擴大，會在一定程度上降低空間控制的效果和效能。國土空間用途控制將會全面落實在具體的微觀土地上，觸及到諸多法律糾葛問題，也就很難以在“自上而下”的多級空間控制指標傳導流程上，獲得反饋信息，從而大大降低了土地空間控制的總體作用。此外，鄉村空間治理有助于縣級及以下土地空間的科學安排，提供一定機會，尤其是為鄉鎮以下村級社會、土地尺度上的農村空間科學開發與管理控制，提供了有利條件。而對村域尺度和土地尺度的全面管理，則會提高對底層空間運行管控的可操性、實效性，為完成自上而下多層傳導的土地空間管控目標，提供了橋梁。

2 我國國土空間規劃體系下的鄉村空間治理現狀

2.1 村莊規劃和鄉鎮具體發展相背離

現階段，通過大量調查與分析可以發現，在對我國鄉村進行總體規劃時，將目光主要集中在了安全、土地、經濟等一系列方面，其中尤為注重農村經濟的建設，但大多數地區對農村經濟發展需求的分析尚不全面，從而造成規劃變成“一紙空文”。實際上，農村發展需求可以說是農業人口生活需求的真實縮影，通過農村地區的發展目標來看，其并非如同城市般那么復雜，而且就目前我國農村地區“空心房”問題越發嚴峻現象不難看出，醫療設施、工作機會、子女教育、薪資待遇等作為我國農村人口所面臨的主要問題，若無法對這部分問題進行妥善解決，則會使鄉村規劃難以取得有序開展。雖然我國對縮小城市與鄉村之間的差距提出了一系列方案，但這部分方案在實際落實環節，存在一定偏差，地方政府部門受到眾多因素的直接影響，難以將有關政策進行全面落實，再加上農村人口流失情況日益嚴重，使得農村建設過程中，人力資源存在斷層情況[2]。以上種種因素的存在，皆使我國鄉村規劃和農村具體發展空間相背離。

2.2 規劃體系較不科學

通過目前我國鄉村規劃實際情況可以發現，打造生態型村莊是如今國土空間規劃的關鍵所在，且規劃在總體上對鄉村經濟發展提出了較高要求，但是在規劃實際落實環節，仍然被限制在工程施工范圍，缺少社科類鄉村規劃發展相關內容的融入，此種不完善的鄉村規劃體系在一定程度上嚴重限制了鄉村的深度發展。同時，在近幾年以來，鄉村留守兒童及留守老人的數量持續增加，而人們對此現象展開了深入思考，絕大多數都比較傾向于鄉村薪資待遇相對較低這一情況，但卻嚴重忽視了問題最根本的內容。因此，在國土空間新一輪規劃中，應當積極轉變以往規劃所存在的不足與問題，將社會發展角度作為出發點，來對鄉村社會經濟發展問題進行深入思考，而不可避免的是地方政府對于鄉村總體規劃中，缺乏一些社會學內容的合理融入，此種規劃失衡問題若放任自流，那么則會使將來的鄉村極有可能變成“空村”，讓城市人口數量持續增加，從而引發社會發展的新矛盾出現。

2.3 鄉村空間權屬關系不明確

針對鄉村空間權屬關系而言，其存在近期、遠期關系不明確；公共、私有空間關系不明確；群體、國家利益關系不明確等一系列問題，從而造成鄉村空間權力和利益的分配存在一定爭議，“私有”與“公共”權屬糾紛，鄉村空間重構的近期、遠期目標不協調等眾多結構問題。而對于鄉村宅基地與耕地作為代表的村莊空間，分別采用了三權分置規劃，即便暫時解決了近期物質空間無法科學組織的困難，但是也蘊藏了遠期權屬關系和近期權屬關系無法科學銜接，經濟權屬和物質空間權屬不能密切協調等眾多問題。現階段，農村地區之中的權利關系不明晰，可以說是嚴重制約農村的權益劃分、權利安排、人力資源發展的重要障礙。另外，農村公共空間出現權利不明晰現象，也很容易導致其責任主體不清，無法正確建立農村空間管理的長效機制，從而導致村莊風貌和人居環境整治不能得到順利開展。此外，農村公共空間出現權力關系不明晰現象，將會在一定程度上導致出現被少數權力主體全部占用，甚至是遭遇“公共用地悲劇”的安全危機，而這些現象的出現，將會有一定幾率造成農村公共資源巨大損失，甚至可能導致非常嚴重的社會沖突現象。

2.4 區域發展失調

現如今，我國鄉村與鄉村之間的發展水平存在一定差距，主要反映在南中北部農村的社會組織不同和東中西部的農村文化不同，此外，各個地方之間還在一些層面上出現混雜和割裂的失調現象。一方面，以往的農村建設大都把側重點置于單一的節點上，這樣不僅無法使鄉鎮和村莊之間實現協調合作，反而也將造成非常嚴峻的同質化競爭，使不同鄉鎮之間的地域聯合建設和密切合作遭到巨大限制；另一方面，鄉村地區在實際發展過程中，還非常容易出現脫離所處區域環境的情況，忽略鄉村發展的系統層級性效應和區域總體性效應，讓鄉村很難取得全面發展，這是因為鄉村并非獨立存在的，其所在區域環境條件、鄉村及區域互動模式、區域體系結構等，一同構造了鄉村的長久發展形勢，所以鄉村在實際發展過程中，不可與其區域環境相脫離，而進行片面定位。

3 鄉村空間治理作用于國土空間規劃的路徑探討

3.1 全面落實鄉村振興戰略訴求

基于鄉村空間治理構建下的村莊運營形式，為進一步促進鄉村的可持續健康發展與振興，創造了有利條件[3]。其中，國土空間規劃特別是村莊規劃，若是缺少科學、合理的管理及運營，那么則很難真正實現鄉村振興戰略。鄉村空間治理通過將物質空間作為出發點，妥善解決空間功能及結構的不科學，空間權屬治理，重新構建空間價值分配體系，借助上述治理方式的合理運用，最大程度釋放出多元主體參加鄉村規劃及建設的自主性，為培養新型鄉村空間運轉形式，打造良好條件。鄉村空間治理優化鄉村空間價值的實現方式，完善鄉村空間體系，改變城市與鄉村空間開發的失衡，促進城市與鄉村發展流通的全過程，可以說是鄉村振興戰略全方面貫徹落實的基礎前提，鄉村若想實現振興發展，則應建立健全城鄉聯動機制。鄉村空間“物質、組織、權屬”全面治理，將鄉村地區結構與功能的優化、分配權屬價值、組織體系保障等眾多手段作為切入點，構建出城市與鄉村共治的良好局面，從而進一步促進鄉村空間用途管制，為鄉村振興戰略的全面落實，提供有力支持。

3.2 鄉村空間生產治理，主體空間行為引導與管控

在對鄉村空間生產過程進行治理過程中，主要是對物質空間建設環節下的各個主體行為，展開科學協調，以此確保國土空間規劃全面貫徹落實。其中，主要包含政府相關工作部門間的密切協同，對資本的約束與引導，以及滿足農業人口的實際需求，以上可以說是基于過程干預的國土空間治理。同時，治理通常是將公權力作為核心，來對公共事務展開全面處理，以求可以調控、影響、支配社會，最大程度提高公共利益。而在現代意義下的鄉村空間治理，著重強調的是多元主體的一同參加，在治理具體開展過程中，不可進行嚴格控制，而是需要做到合作與協調。

3.3 落實鄉村振興要求，因地制宜

在如今新時代環境下的國土空間規劃體系，為了能夠充分保證可以對村莊展開合理、科學的規劃編制，則應當真正意義上做到“因地制宜”，依據城市與郊區融合的具體情況與相應條件，借助制定完善、全面的用地分類標準，構建統一、科學的村級國土空間規劃用地分類體系及分類標準，并將其作為基礎前提，來進一步推動村莊空間規劃工作水平與總體效率的顯著提高，積極促進鄉村振興工作的順利開展。同時，在對分類體系和分類標準進行制定過程中，需要注意應將其構建在以往的分類指南前提下，并與以往分類用地指南的具體執行情況相結合，剔除過去分類用地指南和當下新時代難以有效銜接的內容，選擇可以充分滿足社會可持續健康發展的有利部分，并將其作為基礎依據，來對用地分類標準進行合理的優化及改進，最大程度保障村莊用地分類標準具有一定的合理性、科學性，特別是應當對其中新增分類、擴展定義、精細化分類等，展開有效的完善及改進。

3.4 制定符合鄉村發展需求的政策規劃

現階段，我國鄉村整體規劃將側重點主要放在項目建設方面，這是因為項目規劃可以為鄉鎮地區創造最大化經濟效益，對鄉鎮經濟建設，具有積極促進作用。可由于項目具有較強的剛性，通過長遠角度來看，韌性相對較差，雖然農村人口希望更好地提高自身生活水平，但卻更加愿看到鄉村的良好發展，因此，通過目前我國鄉村整體發展現狀可以發現，制定和鄉村發展實際需求相貼切的政策規劃極為重要，借助政策來主導鄉村規劃，并將各個優惠政策合理運用至村莊人口參加鄉村建設之中，則可以延伸村莊的發展空間，真正意義上實現“授之以漁”的良好目的。但在此階段，若只單純憑借政府部門的資金支持，缺少科學、有效的政策融入，那么則難以進一步提高鄉村總體規劃建設的效率與質量。

3.5 加強鄉村網絡文化空間建設

現階段，農村地區互聯網的普及與運用，要求政府相關部門將農村互聯網文化空間建設提上日程，在此情況下，相關工作部門則可與網絡運營商相聯合，強化農村地區網絡設施的投入力度，如圖1所示，有目標、有計劃地對村民展開電商運營教育培訓工作，使其充分了解與掌握基礎操作技能，深刻意識到網絡銷售對其經濟收入所具有的重要性，以此來使農民可以在互聯網平臺中，對外界推廣當地的農產品，真正意義上達到農民增產、增收的根本目標，使鄉村地區的經濟取得快速發展。在此階段，相關工作部門需要注意，應當對農民的上網活動展開正確引導，盡可能打造出一個溫馨、良好的網絡空間，讓農民可以通過網絡直播，來提高自身經濟收入，帶動當地的經濟發展。

圖1 農村網絡設施建設施工示意圖

3.6 小規模漸進式自我實施的空間行動

村民參加鄉村空間治理的自主性、積極性，在某些方面和村民利益之間存在息息相關的聯系，將空間行動作為實際實踐內容，能夠使村民在參加鄉村空間行動環節成為直接的受益者，提升自身生活質量，如此則有益于進一步提高村民參加鄉村空間治理的意愿與積極性，其中，針對小規模漸進式空間行動來講，其可以說是帶領村民自主參加的一個有效手段。因為各個空間行動的難易度有所差異，再加上村民的技能相對較為薄弱，所以可以把房前、屋后小空間整治這類對技術要求較低、規模較小的空間行動放在前期階段，把對技術要求較為嚴格、施工內容繁瑣的空間行動進行循序安排，一方面，利用參加簡單且效果明顯的工作，來進一步提高村民參加的自主性；另外一方面，注意技術運用難度的遞進過程，逐步提升村民參加空間行動的技術能力。另外，全過程參加的空間行動作為自組織更新的主要特征，以往的村民參加大多是將規劃參加作為主要方式，其中包含規劃方案意見征集、村民意愿調研等。具有一定的形式化、表面化。而自組織更新注重強調村民直接參加空間行動全過程，主要包含空間意愿調查、空間建設及維護、空間決策等眾多階段，大幅度加強與提升了村民的參與度。

4 結束語

總而言之，在城市鄉村空間統一用途管制的大環境下，鄉村空間治理早已逐漸成為建設現代化空間治理機制中最為關鍵的內容，鄉村空間治理形式成為促進國土空間規劃的有效途徑。因此，對鄉村空間治理作用在國土空間規劃中的機制及路徑進行全面分析，有益于完善與優化國土空間綜合開發及保護工作，希望通過本文分析，能夠為相關人員帶來些許參考。