序化、活化、轉化象山宅基地改革奏出“三部曲”

農民與宅基地的關系直接影響農村改革發展穩定大局，是實現鄉村振興的基礎性因素。近年來，浙江省象山縣圍繞宅基地管理邁出改革“三部曲”，打開了鄉村振興的新空間。第一步是序化，開展“一戶多宅”村莊梳理式改造，規范宅基地建管秩序。第二步是活化，探索農村宅基地“三權分置”，適度放開使用權政策空間，激活鄉村沉睡資源。第三步是轉化，以培育鄉村發展新動能為重心，開展農村“三搶雙動”“雙招雙引”，激發鄉村振興活力。

一、實施“一戶多宅”村莊梳理式改造，全面提升農村人居環境

針對農村建設用地不足與農民建宅多占多建并存、村莊空心化與外延式擴張并存、農村基礎設施滯后和發展空間不足并存等問題，象山縣于2010年起實施以“一戶多宅”整治為主要內容的村莊梳理改造，累計拆除各類違章建筑和破舊房屋6.4萬余間，清理出宅基地5410畝。

堅持政府主導、陽光操作。

在茅洋、新橋兩個鄉鎮試點的基礎上，出臺“一戶多宅”集中清理實施意見及系列配套政策，制定“12類必拆、9類緩拆”處置意見，各鎮鄉（街道）因地制宜制定整治方案。發揮“村民說事”中“敞開說”和“共同議”優勢，對實施對象、補助標準、完成時限等事項全程公開、接受監督，采取“約定期限自行拆、村里代勞統一拆、組織力量強制拆”等模式分類處置。發揮黨員干部先鋒模范作用，實行包片聯親負責制，上萬名黨員干部帶頭拆除，群眾自愿拆除率達90%以上。

堅持因地制宜、綜合利用。按照“統一布局、盤活存量、補缺補角、有增有減、節約有余”原則，實現拆后土地利用效益最大化。宜通則通，推進水電路訊管網等基礎設施建設，拓寬村莊道路230公里，獲“四好農村路”全國示范縣，全縣城鄉聯網一體供水、農村生活污水處理實現全覆蓋。宜建則建，將拆出來的土地用于宅基地再安排、居家養老公寓和停車場等建設，利用面積達到2290畝，尤其是探索“老宅收回、集體建設、無償居住、生活配套”集中式居家養老模式，引導孤寡老人宅基地換取就地集中養老服務，既解決了危舊房拆除難題，又實現農民家門口就地養老，已推廣183個村，建成養老安居房3343套，惠及5000余名老人。宜綠則綠，開展規劃區塊集中綠化、零星邊角地見縫插針式綠化，全縣市級以上綠化示范村達到171個，獲評浙江省森林城市和園林城市。宜耕則耕，重點對下山移民、自然村撤并地塊整治復墾，有效落實城鄉建設用地增減掛鉤政策，新增3畝以上連片宅基地復墾1620畝。

堅持長效管理、源頭管控。

針對“一戶多宅”梳理式改造后村莊用地結構變化，推動村莊規劃全覆蓋，實施鄉村規劃師制度，強化農民建房風貌引導，大力推廣象派民居。突出常態巡查控，授權鄉鎮加強農村建房審批及批后監管，核心是“四到場”，批前選址到場、批后放樣到場、開工砌基到場、竣工核實到場；組建村級土地協管員隊伍，解決農村建設和宅基地管理“管得著的看不見，看得見的管不著”問題，創建浙江省首批“無違建縣”。

二、探索農村宅基地“三權分置”改革，全面激活鄉村沉睡資源

經村莊梳理式改造，農村人居環境明顯改善，但又面臨鄉村環境持續改善和人口持續外流、資源閑置浪費和發展要素不足、農村土地物權和產權不清晰等矛盾。為此，象山縣積極探索農村宅基地“三權分置”改革，頒發浙江省首本“三權分置”不動產證，讓閑置資源有了新用途，農民增收有了新渠道，產業發展有了新空間。目前，全縣共發放38本，盤活和利用宅基地5878平方米，激活了鄉村發展的內生動能。

以確權為基礎，理順三權讓各方吃下“定心丸”。出臺農村宅基地“三權分置”實施意見，保護宅基地集體所有權，明確農戶資格權，適度放活使用權。出臺農村宅基地“三權分置”登記辦法，將宅基地資格權人的房屋所有權和已流轉的使用權分開登記、分開頒證。出臺農村宅基地使用權抵押貸款管理辦法，將農村宅基地使用經營權納入抵押貸款范疇，辦理抵押登記11例，獲銀行授信5500余萬。

以放權為核心，創新機制有效激活農村“閑資產”。明確“四個允許”原則，適度放活農村宅基地使用權，即允許農戶（宅基地資格權人）與返鄉下鄉創業人員合作建房；允許農戶申請跨村、鄉鎮建房；允許非村集體經濟組織成員通過農房世居、析產、繼承取得的合法房屋實施改建或拆后重建；允許在發展鄉村產業前提下，流轉取得宅基地使用經營權，按合同約定和相關規定新建改建或重建。創新退出機制，探索實施依法退出和有償退出，將拆后、保留房屋、有償退出的宅基地一律登記到村集體。創新流轉機制，按照自愿、有償原則，讓社會資本通過三方協議流轉取得宅基地使用權。創新交易機制，依托縣農村產權交易中心，探索搭建交易信息發布平臺，鼓勵、引導、規范宅基地交易活動，最大限度提升農村宅基地產權價值。

以保權為底線，關口前移有效把控改革“風險閥”。制定農村宅基地使用權流轉三方合同，通過合同實現三方約定、鎮鄉見證、多方共贏，明確各方權益、使用期限、用途范圍、權利處分、到期農房及配套設施設備歸屬等要素。加強執法監察，鄉鎮（街道）負責合同備案和跟蹤監管，對違反合同約定的第一時間責令整改或解除合同，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

三、大力開展“三搶雙動”“雙招雙引”，全面激發鄉村振興活力

宅基地制度改革激活了農村沉睡資源，打通了工商資本下鄉的通道。象山縣因勢利導，跟進實施“搶項目、搶人才、搶資金”工程，開展鄉村“招商引資、招才引智”行動，全方位營造下鄉返鄉、創新創業的有利環境，激發了鄉村發展活力。2018年以來，全縣流轉利用宅基地引進鄉村度假、高端民宿等項目30余個、總投資超5億元。

帶動了綠水青山向金山銀山的轉化。通過“三搶”“雙招”，有力地推動了美麗鄉村建設成果向美麗經濟轉化，形成了“閑置農房+民宿經濟”“閑置宅基地+現代農業”“古宅回收+團隊運營”“集體資產+招商引資”等多種發展模式，許多知名企業紛紛落戶投資，出現了“飛拉達”、滑翔傘、自然營地、帳篷酒店等一批新業態、新項目，破舊衰敗的村落煥發了新生機。

帶動了城鄉要素從單向向雙向流動的轉變。實施新回鄉運動、農村歸雁計劃，加強與中國美院、浙江音樂學院等高校合作，吸引一大批鄉賢能人、藝術家、高校畢業生回歸家鄉、投資創業。2018年，全縣新引進各類新鄉賢、農創客、新農人500余人。推行“整村授信、集團授信”模式，創新“旅游貸”“民宿貸”、信用戶無抵押貸款等產品，2018年向村集體和返鄉創業主體發放貸款2.1億元，全縣涉農貸款余額超160億元，占貸款總量的25%。

帶動了農民從“老一產”向“新六產”的轉型。隨著新資本、新項目的進入，不僅讓更多農民變成“房東”“股東”，增加農民財產性收入，更讓農民有了就地轉產轉業、多種經營的可能，從傳統的種（養）業、捕撈業向農產品加工業、旅游業、服務業延伸。茅洋鄉白巖下村借勢旅游發展謀劃建設海景玻璃棧道，總投資300萬元。該村325戶村民中250戶入股參建，每股8000元，籌集資金200萬元，剩余政府補助50萬、銀行貸款50萬元。2018年6月開業以來營收408萬元，其中國慶期間收益153萬元，項目收益村集體提留10%后按股分紅，極大地激發了村民發展鄉村旅游的熱情，一批農民洗腳上岸，返鄉回村開民宿、辦餐飲、做電商、搞經營。