消防法律法規(guī)溯及力研究

■ 李杰 上海市虹口區(qū)消防救援支隊(duì)

“溯及力”作為法的時(shí)間效力的重要表現(xiàn)，這一問(wèn)題也是開(kāi)展法學(xué)研究的基礎(chǔ)理論性內(nèi)容。事實(shí)上，法從產(chǎn)生之初，便處于不斷發(fā)展?fàn)顟B(tài)之中，這是時(shí)代、社會(huì)、國(guó)家發(fā)展的必然結(jié)果，而由此產(chǎn)生的問(wèn)題：新法與舊法之間如何銜接？新法的制定是否會(huì)對(duì)其生效前的事實(shí)產(chǎn)生影響？能否影響到法律效果？而這些體現(xiàn)的便是法的“溯及力”。

一、溯及力概述

溯及力，即“法律溯及既往的效力”，主要指的就是，法律的調(diào)整是否適用該法生效以前的事件、行為。如果具有適用性，則稱為具有溯及力，反之，則證明該法沒(méi)有溯及力。根據(jù)現(xiàn)代法相關(guān)內(nèi)容，現(xiàn)有法律通常只能應(yīng)用于該法律法規(guī)生效后發(fā)生的法律事實(shí)，而對(duì)于生效前的事件和行為，調(diào)整后的法律并不能適用。因此，法律的使用主要遵循法律不溯及既往的原則。事實(shí)上，分析法的溯及力問(wèn)題，主要目的就是探究立法本質(zhì)問(wèn)題，只有立法機(jī)關(guān)確定對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)范圍后，法律適用機(jī)關(guān)單位才可以更好地運(yùn)用法律解決問(wèn)題[1]。

對(duì)于新法而言，如果該法只適用于法律生效后所發(fā)生的事件和行為，則稱為沒(méi)有溯及力，也就是“不溯及既往”；若是適用于其生效前發(fā)生的事件和行為，與此同時(shí)，也可改變已發(fā)生的法律上的效果，則稱其具有溯及力，即“溯及既往”。此外，還有一種情況，雖然不能應(yīng)用于該法生效前已經(jīng)完結(jié)的事實(shí)，但卻可以應(yīng)用到該法生效前，處于已開(kāi)始、延續(xù)狀態(tài)但并未完結(jié)的事實(shí)，可以理解為一種一直處于持續(xù)性狀態(tài)的事件和行為，即“不真正溯及既往”。

二、我國(guó)消防法律法規(guī)中溯及力制度的不足

在消防法律法規(guī)溯及力問(wèn)題上，我國(guó)并未表現(xiàn)出過(guò)多關(guān)注，針對(duì)消防法律法規(guī)溯及力本身概念、原則、界限等內(nèi)容，現(xiàn)有研究還停留在表層，并未深入展開(kāi)，這也導(dǎo)致法的溯及力制度價(jià)值無(wú)法充分體現(xiàn)，也難以發(fā)揮作用。而現(xiàn)有固守單一的法不溯及既往原則，實(shí)質(zhì)上依然存在平等、公共利益方面的問(wèn)題。對(duì)此，主要從現(xiàn)行我國(guó)消防法律法規(guī)溯及力制度出發(fā)，側(cè)重分析了以下三方面的不足：

第一，消防法律法規(guī)的范圍界定問(wèn)題。在《立法法》中，并沒(méi)有將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)納入法律體系中，但從多個(gè)角度看，應(yīng)當(dāng)將其以技術(shù)法規(guī)融入法律體系中。截至目前，我國(guó)公布的消防類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)182項(xiàng)、技術(shù)規(guī)范33項(xiàng)。因?yàn)橄腊踩旧砭蜕婕叭松戆踩约肮舶捕ǖ葐?wèn)題。所以，在這些標(biāo)準(zhǔn)中，都含有大量的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以及條文，所以，應(yīng)當(dāng)解決消防類強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)尚未納入法律法規(guī)體系的問(wèn)題[2]。

第二，新時(shí)期，以往的消防法律法規(guī)、管理制度、落實(shí)措施等已經(jīng)無(wú)法適用，而原有火災(zāi)防控技術(shù)也很難滿足新形勢(shì)下，新技術(shù)、材料、產(chǎn)品以及工藝等方面的要求。因此，新法制定后，必然會(huì)對(duì)多方組織、人民等主體提出更高的要求，才可以保障公共消防安全的價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而此種情況下，必然會(huì)出現(xiàn)同一法律事實(shí)卻用不同法律標(biāo)準(zhǔn)衡量造成的消防法實(shí)效性問(wèn)題。

第三，目前，立法機(jī)關(guān)并未解決實(shí)體法、程序法的溯及力問(wèn)題，導(dǎo)致消防監(jiān)督執(zhí)法人員在法律實(shí)踐中出現(xiàn)左右為難的情況。一方面，若是使用新法要求既有建筑，則非常容易出現(xiàn)違背以往原則的情況而敗訴。另一方面，以往老舊的建筑不符合新消防安全標(biāo)準(zhǔn)，如果發(fā)生火災(zāi)等事故將會(huì)造成重大損失。所以，立法部門(mén)需要積極解決程序法溯及力原則的缺失影響消防法律法規(guī)的及時(shí)統(tǒng)一適用問(wèn)題[3]。

三、加強(qiáng)完善我國(guó)消防法律法規(guī)的溯及力制度對(duì)策

基于溯及力的問(wèn)題，通過(guò)分析我國(guó)消防法律法規(guī)中溯及力制度的不足，不難發(fā)現(xiàn)，消防法律法規(guī)的溯及力制度問(wèn)題對(duì)于消防法律制度總體價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，最終都要遵照《消防法》的立法宗旨。依照不溯及既往原則、例外時(shí)的溯及既往，不斷豐富深化消防法律法規(guī)溯及力的內(nèi)涵，并在具體實(shí)踐中始終堅(jiān)持法不溯及既往原則，切實(shí)提高對(duì)例外時(shí)溯及既往以保障公共消防安全的必要性的重視度，充分發(fā)揮消防溯及力制度的積極意義，從而助推社會(huì)消防法律法規(guī)的完善，為社會(huì)公共安全以及健康發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

（一）明確制度建立意義

我國(guó)自立法開(kāi)始，經(jīng)過(guò)實(shí)踐與發(fā)展，轉(zhuǎn)變到修法時(shí)代，這一過(guò)程使得法的溯及力問(wèn)題顯得尤為重要。基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，想要構(gòu)建、優(yōu)化出完善的消防法律法規(guī)，最為關(guān)鍵的是處理好新、舊法之間的溯及力問(wèn)題，只有新舊問(wèn)題相互協(xié)調(diào)，才可以更好地落實(shí)對(duì)公共消防安全的重要保障任務(wù)。在國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)下，國(guó)家也要求消防立法應(yīng)當(dāng)積極接軌國(guó)際，促使各類生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能夠以統(tǒng)一、公平的安全要求持續(xù)發(fā)展，從而更好地向國(guó)際方向發(fā)展。加強(qiáng)明確我國(guó)消防法律法規(guī)的溯及力制度建設(shè)意義，能夠更好地為我國(guó)消防工作提供價(jià)值導(dǎo)向，輔助國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)制定出符合時(shí)代需求的消防安全管理政策與制度，并推動(dòng)其在立法實(shí)踐、法律適用中的落實(shí)[4]。

（二）規(guī)范溯及既往范圍

對(duì)于消防法律法規(guī)溯及力制度的確定問(wèn)題，簡(jiǎn)單說(shuō)就是，不能盲目注重個(gè)體利益，而忽視保護(hù)重大公共利益。所以，這就要求立法機(jī)關(guān)，在制定溯及既往的消防法律法規(guī)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)確保制定的內(nèi)容具有充足的理由，并明確具體限度、方式，限制溯及既往范圍、內(nèi)容。需要注意的是，我國(guó)目前并未明確消防安全管理類強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。所以，法律的實(shí)施缺乏有效的載體，針對(duì)此情況，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極加快開(kāi)展相應(yīng)的工作，明確既有建筑消防安全管理強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其中涉及的溯及既往過(guò)渡期、范圍、內(nèi)容等進(jìn)行明確，為消防監(jiān)督、管理工作的開(kāi)展提供有力支撐。

一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)溯及既往的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格限制。由于建筑防火、消防管理等諸多因素都會(huì)影響到人員密集場(chǎng)所、易燃易爆單位的消防安全水平。尤其是社會(huì)發(fā)展需求下，消防類強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂需求增加，速度加快。若是每一次新法施行后，都要求改進(jìn)消防設(shè)施以及管理措施，將會(huì)降低公眾對(duì)消防法律法規(guī)的信任度，非常不利于社會(huì)消防安全管理。故此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確相對(duì)縮小的范圍，如人員密集場(chǎng)所、易燃易爆單位，并確定好消防法律法規(guī)溯及既往的內(nèi)容。比如，結(jié)合火災(zāi)發(fā)生特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，人員密集場(chǎng)所、易燃易爆單位溯及既往的內(nèi)容，嚴(yán)格限制為“安全疏散設(shè)施、自動(dòng)噴水滅火系統(tǒng)、火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)”。其中，疏散走道、樓梯和安全出口為主要的安全疏散設(shè)施，當(dāng)火災(zāi)發(fā)生時(shí)，要確保人員得到及時(shí)疏散和救援。

另一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步確定溯及既往過(guò)渡時(shí)間。對(duì)于立法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，需要制定好相應(yīng)的過(guò)渡條款，針對(duì)消防法律法規(guī)溯及既往的范圍、內(nèi)容等進(jìn)行明確，同時(shí)，要規(guī)定出具體的過(guò)渡期限，如果不涉及建筑結(jié)構(gòu)改造，過(guò)渡期可控制在半年以內(nèi)。針對(duì)建筑結(jié)構(gòu)改造、增加消防設(shè)施難度較大的情況，可以設(shè)置半年或者一到兩年內(nèi)的過(guò)渡期限。

（三）樹(shù)立新的溯及力原則

立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從消防行政管理入手，明確出涉及大量程序性規(guī)定的內(nèi)容，以“從新”原則為依據(jù)，依照新的程序法處理還沒(méi)有處理的法律事實(shí)，發(fā)揮出新的程序法的法律效力。如果新程序法會(huì)對(duì)主體人實(shí)體權(quán)利造成影響，則可以采用舊法，可以理解為“有利”原則。比如《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（公安部令第108號(hào)）的實(shí)施，其中新增加了簡(jiǎn)易調(diào)查程序、一般調(diào)查程序，如果在該法生效前已調(diào)查結(jié)束的火災(zāi)，若是當(dāng)事人在法律生效后才進(jìn)行的申請(qǐng)火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定，這應(yīng)當(dāng)以“有利”原則為依據(jù)，則采用舊法規(guī)定的調(diào)查程序執(zhí)行，從而維護(hù)當(dāng)事人利益。

（四）加強(qiáng)條款合法性審查

溯及既往立法需要合法性審查，通過(guò)此種外部監(jiān)督作用來(lái)約束法律實(shí)效性。按照我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，有必要依法將消防法律法規(guī)的溯及力條款納入權(quán)力機(jī)關(guān)審查范圍內(nèi)，審查溯及既往條款包含的范圍、內(nèi)容等[5]，進(jìn)一步明確消防法律法規(guī)溯及既往的界限，從而更好地判斷出溯及既往的條款，是否需要進(jìn)行法律漏洞填補(bǔ)，進(jìn)而為公共消防安全利益提供保障。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)文章對(duì)消防法律法規(guī)的溯及力問(wèn)題的相關(guān)研究，希望可以提高業(yè)內(nèi)對(duì)消防安全法律法規(guī)的重視，嚴(yán)格把握消防法律法規(guī)溯及既往的外延，進(jìn)一步加強(qiáng)完善消防立法溯及力制度，最終更好的落實(shí)保護(hù)人身、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全的立法宗旨。