機關事業單位職業年金管理運營現狀及對策探究

曹明明 棗莊市社會保險事業中心

機關事業單位養老保險制度改革的同時，同步啟動實施全國職業年金繳費意義十分重大。一方面為養老待遇標準不降低上起了很大的替代作用；另一方面也為加快推進改革制度落實上起了重要作用。雖然職業年金起步較晚，但發展勢頭良好，目前，由于改革尚處于起步過渡階段，沒有現成的管理運行經驗可以借鑒學習，在職業年金的推進實施過程中也面臨著不少的問題，迫切需要制定相關的政策，理順部門間的職能，出臺和建立必要政策、機制，既有利于職業年金制度進一步改革和完善，也能起到完善社會養老保險體系，真正實現社會保險制度的公平、公正和效率的作用。

一、機關事業單位養老保險制度改革啟動職業年金的意義

國家主要面向公務員和事業單位相對特殊的群體，啟動職業年金來加速推動全國機關事業單位養老保險改革落地，是和諧社會發展成果社會共享的需要，是為了更好搭建完善社保體系的需要，為的是補齊制度的短板，完善制度的缺陷。在做到2014年10月后機關事業退休人員養老待遇水平不比改革前同類人員低的情況下，既有利于合理引導機關事業單位與企業間工作人員的良性交流、調動，更加有利于企事業單位間專業技能型人才的合理流動，體現了制度設計的前瞻性和可持續性[1]。

（一）推進機關事業單位養老保險制度改革的需要

原有機關事業單位養老保險試點政策，統籌層次低，制度不統一，待遇領取政策等爭議不斷，改革試點地區改革進展比較緩慢，各方面的阻力也比較大，取得的效果不太明顯，其主要問題集中在政策的執行顯失公平上。改革后實現待遇和繳費掛鉤，特別是引入職業年金制度，在體現公平的基礎上，既顧及了被改革的群體的利益，又實現了改革政策從試點到全面鋪開。職業年金的補充作用在保障改革對象的利益不受損的前提下，極大地減輕了改革政策落實方面的阻力，職業年金的啟動作為改革相關配套制度突破了改革試點期的瓶頸，使改革政策得以順利推進和實施。

（二）改革的基本目標和原則的要求

啟動養老保險制度改革，體現了國家重視公平與效率，從根本上實現了待遇與繳費直接掛鉤，體現了享受待遇權和繳費義務的有機統一，只有繳納了社會保險費才能更好地享受社會保險待遇，既有利于提高單位和職工的繳費熱情，也有利于社保基金的長期穩定和保值增值，有利于社會在分配機制上的健全。制度的改革設立了10年過渡期（2014年10月1 日至2024年9月30 日），改革后的退休待遇主要包括基本養老金、職業年金，職業年金作為補充養老保險，保障了改革啟動后退休人員的待遇水平不比改革前低，有利于新制度推行后新老辦法待遇計算平穩接續，符合改革的目標和原則要求。

（三）促進事業單位分步分類改革實施的需要

依據實施機關事業單位養老保險制度改革時對參保范圍劃分的規定，參加機關事業養老保險的事業單位，只能是根據國家和省的相關規定進行分類改革后的公益一類事業單位、公益二類事業單位。對于被劃分為生產經營類的事業單位，將按有關規定參加屬地企業職工基本養老保險。而職業年金轉移管理辦法，也對離開機關事業單位的工作人員做了制度上的保障，離開機關事業單位的工作人員，應當根據相應的視同繳費年限，補記一定數額的職業年金，并按照實賬的方式劃入個人職業年金賬戶，費用由原單位的經費渠道列支，通過職業年金補記、經濟補償、養老保險一次性補貼等多種補償方式，有利于公職人員隊伍的優勝劣汰。打破原有的身份界定，促進了人事制度的改革，利于一些事業單位中特殊崗位和專業技術類工作人員的正常流動，降低了部分公職人員離開機關事業單位的機會成本，這對部分生產經營類事業單位轉企改制積極性也是一個提高，利于政府減輕包袱和加快解決歷史遺留問題，能切實推進事業單位分類改革的步伐。

二、現行機關事業單位職業年金管理運營的問題

山東省2019年4月在全國作為首個實現職業年金投資運營的省份，下轄16 個市的職業年金實賬戶全部歸集至省級社保機構統一運營，率先啟動了全省職業年金待遇的統一發放。截至2020年底，山東職業年金基金總量已經達到了870.32 億元。2020年山東全省職業年金待遇發放額共計9.2 億元，且均為全省統一發放。基金總量中累計的收益額也達到了110.92 億元，其中2020年的收益額就達90.6 億元，從數據上看，山東省的職業年金運營獲得了較為理想的投資效益[2]。但從整體來看，目前職業年金的管理還有很多問題，其中賬戶記賬管理方式、管理運營、稅收政策等很多方面政策不完善，都需要頂層設計來進行解決。

（一）職業年金個人賬戶記賬管理方式不統一

機關事業單位職業年金實行的繳費是強制性的，就是繳納了機關養老保險就必須繳納職業年金，且繳費比例固定為單位8%，個人4%，個人部分由單位負責從工資中代扣代繳，對于單位經費渠道為全額財政供款的單位，單位繳費部分統一采用記賬方式管理，即記虛賬，只繳納個人部分，單位繳費部分先采取記賬管理，待參保人員轉出或者退休時由單位通過申請財政資金一次性記實，在記實時單位除了需申請記實職業年金虛賬本金部分外，還需申請按國家公布的職業年金記賬利息部分的收益（已歸集運營的按實賬戶歸集運營的收益率計息）。對于公益二類等非全額事業單位，單位多采用實賬積累的方式管理[3]。但目前很多縣級的機關事業單位，尤其是鄉鎮一級由于財政支付能力有限，在首先保障基本養老保險繳費的前提下，職業年金繳費多數也采取記賬方式管理，無形中增加了各級財政的負擔，采用記賬方式管理的時間越長，需要記實的費用越大，尤其是職業年金實現歸集運營后，投資運行的收益率越高采用記賬方式管理的單位利率就越高，財政需要負擔的利息就越多，地方財政的壓力就越大。

（二）職業年金待遇在體現公平性上有待提高

職業年金在啟動改革初，作為基本險的一個有力補充，在保證養老保險待遇替代率不降低方面起到了積極的作用，但也容易造成新的外部和內部的待遇差距，首先職業年金繳費具有強制性，反觀企業年金，雖然起步比職業年金早，但發展不平衡，規模較小，運營能力弱等原因，極大地限制了其發展。一個強制一個自愿，待遇差距明顯，影響了社會保險制度的外部公平性原則[4]。其次職業年金的繳費基數和工資水平掛鉤，省內不同統籌地區的繳費工資水平有差異，會造成省內不同統籌地區職業年金待遇水平的差距；單位職業年金繳費不及時，影響及時歸集運營，使參保職工職業年金收益受損，也會造成制度內退休人員職業年金待遇水平有差異。雖然職業年金的計發月數和基本養老保險一致，但和養老保險個人賬戶略有不同，養老保險個人賬戶領完可以從統籌金中列支繼續發放，但職業年金個人賬戶是發完即止，發放金額退休時就固定不變，且不參與以后的待遇調整，職業年金個人賬戶待遇領取完后，也會造成整體養老保險待遇水平會有所降低的現象。

（三）職業年金運行管理、配套政策等尚不健全

一是管理運行機制尚需完善。我國職業年金發展歷程較短，處于改革的起步發展階段，沒有現成的管理運行經驗借鑒學習。按照職業年金的管理辦法，在確保職業年金基金安全的前提下，職業年金實行市場化投資運營管理，但是，我國職業年金管理運營模式尚不成熟，不利于職業年金發展。二是待遇領取方式較單一[5]。目前職業年金賬戶的領取方式主要為死亡一次性支付、退休按月領取，領取方式不夠靈活多樣，其中退休后可選擇一次性購買商業養老保險產品的實施辦法也一直未明確。職業年金的保值增值性穩定，在賬戶積累不斷增加的形勢下，可以適時研究制定多元化的發放方式。三是配套政策不健全。《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》國辦發〔2015〕18 號規定，與職業年金相關的稅收政策，按照國家相關法律法規和政策的有關規定執行，但目前沒有出臺具體文件、實施細則。目前職業年金待遇水平還比較低，隨著個人賬戶積累額的增加，個人職業年金待遇水平會不斷提高，在如果沒有相關的稅收優惠政策的情況下，勢必影響參保職工職業年金的繳費積極性，也不利于職業年金的健康發展。

三、職業年金管理運營完善優化的對策

目前機關事業單位養老保險改革過渡期即將結束，雖然改革的矛盾、阻力得到了解決，但為了促進職業年金的健康穩定發展，保證補充養老保險的地位，必須為其制定具有長遠性的制度保障。基于上述職業年金管理運營、制度政策方面的相關問題，經過綜合分析，提出以下幾個方面的完善優化措施。

（一）改變職業年金記賬管理方式，減輕地方財政負擔

機關事業單位由于單位性質的不同，經費供款渠道的不同，國家規定的職業年金個人賬戶記賬管理方式也不相同，隨著事業單位分類改革的推進實施，以及各省職業年金投資運營管理的整體開展，這種不同的記賬管理方式也到了應該做出適當的改變和調整的窗口期。職業年金作為強制性繳費，應當制定相同的繳費標準和記賬管理方式，不分單位性質統一采用實賬積累的方式進行繳納，并由地方財政根據前期記賬部分，做好本息測算，統籌資金，分步記實。這樣，一方面有利于人員流動的便利，全部采用實賬積累的方式繳納，在人員流動時，特別是跨統籌區調動時，避免因調動單位間供款渠道不同，記實資金的列支渠道不同，繳納途徑不同等問題，造成辦理時間冗長，實賬繳納既利于人員自由流動，也符合政府提倡的“一次辦好”要求；其次有利于減輕地方財政的負擔，由于虛賬戶需根據實賬戶的投資收益率進行計息，職業年金投資運營年化收益率預計不會低于5%，且投資運營收益越高，時間越長，地方財政負擔越大。

（二）突出職業年金的特性，保證待遇的公平行性

機關事業單位職業年金與基本養老保險制度同時建立、同步啟動繳費且具有強制性，并統一由省級經辦機構集中管理運營；職業年金的繳費方式和待遇領取條件是由國家統一規定的，繳費比例全國統一；而繳費基數、待遇領取條件與計發方式和基本養老保險基本一致。在2019年國家新一輪減稅降費政策的實施中，國家只針對基本險、失業險和工傷保險的繳費比例做了一些調整，沒有涉及職業年金的費率問題。目前，在短時期內不能實現繳費基數統一的情況下，建議可以通過降低職業年金繳費比例的辦法，提高參保單位和職工的繳費積極性，來解決統籌內不公平的問題[6]。職業年金的快速發展反過來也有利于推動企業年金的發展，建議盡快完善企業年金制度，盡早全面普及企業年金繳費，提高企業退休人員的待遇水平，解決外部不公平的矛盾。

（三）加強職業年金運營管理，盡快出臺相關配套政策

盡快提高職業年金的經辦服務水平，加快建設省級集中的職業年金信息系統，確保經辦管理規范有序。加強對區市經辦機構經辦人員的專業培訓力度，讓經辦人員真正熟悉政策、懂業務，使政策理論與具體經辦業務有機統一，促使職業年金健康有序穩定發展。

省級經辦機構作為全省職業年金的代理人，應積極做好職業年金賬戶管理、待遇支付、轉移接續和計劃監督等方面的工作，計劃監督要及時有效，認真評估風險，做好風險防控。在確保基金的安全和保值增值的原則下，在投資運營上，應采取多元化投資運營模式，職業年金也是退休人員的錢袋子，不適合“將所有的雞蛋都放在一個籃子里”。

機關事業單位養老保險制度改革啟動后，相關的配套政策不及時，不全面。《社會保障法》2011年7月實施，當時職業年金并未啟動繳費，也未對其做相關的規定，建議國家盡快完善相關法律法規，盡快出臺針對職業年金的相關具體規定，指導職業年金有序發展[7]。

四、結語

職業年金制度的建立有其必要性和重要性，職業年金制度雖然為機關事業單位養老保險制度改革推進做了制度上的補充，為下一步國家盡快建立起完備的社會保障體系提供了理論支撐。但隨著改革制度的深入，尤其是過渡期的臨近，相應的一些制度缺陷也顯現出來，盡快完善職業年金制度，才能進一步發揮職業年金的補充和替代效應，也才能有力保障我國機關事業單位養老保險制度改革公平、高效、可持續地進行下去。