國土空間規劃城市交通體檢評估指標體系研究

任俊達 繆江華

（廣州市交通規劃研究院有限公司，廣東廣州 510030）

根據自然資源部辦公廳《國土空間規劃城市體檢評估規程（報批稿）》（以下簡稱體檢評估規程）的要求，各城市需開展“一年一體檢、五年一評估”的體檢評估工作。體檢評估規程按安全、創新、協調、綠色、開放、共享六個維度制定了122個評估指標[1]。城市體檢評估一定程度能監測當年度交通規劃實施情況及交通體征狀態，但鑒于城市體檢評估囊括的專項多、覆蓋范圍廣，交通指標難以做到系統全面。馬小毅等[2]在《大城市國土空間規劃交通指標體系構建思考》提出，從“國土空間對交通的指導和約束”“以交通為紐帶高質量組織國土空間”兩個層面補充完善交通指標體系，但主要著眼于中遠期評估，非針對城市體檢評估。總體上，目前針對城市交通體檢指標體系相關研究較少，本文以體檢評估規程基本指標為基礎，結合廣州市上層次發展規劃，緊扣交通與國土空間關系，增加體現交通與空間結構、土地利用協調匹配等方面的指標，以建立系統、全面的國土空間規劃城市交通體檢指標體系，有助于城市各類交通專項規劃的編制、實施和動態維護。

1 現行體檢評估框架與問題

1.1 現行城市體檢交通指標

按照體檢評估規程規定，評估指標體系按安全、創新、協調、綠色、開放、共享劃分為6個一級類別，結合社會需求又進一步劃分為底線管控、糧食安全、對外開放等18個二級類別，基于二級類別設置生態保護紅線面積、森林覆蓋率、綠色交通出行比例等122個三級指標[1]。其中涉及交通指標主要有13項，其中基本指標3項，推薦指標主要有10項。各城市需按照體檢評估規程的規定進行交通體檢評估，如表1所示。

表1 《國土空間規劃城市體檢評估規程（報批稿）》城市交通體檢評估指標

1.2 現行城市體檢交通指標的局限性

現行體檢評估規程的交通指標可評估廣州在打造全球重要交通樞紐總體目標下的建設國際航運樞紐、國際航運樞紐及國際鐵路樞紐的實施情況，也能較好地反映廣州建設軌道都市、打造健康道路的進展情況。但目前交通體檢指標體系仍存在問題。

（1）反映交通與城市空間結構、用地及功能布局協調的指標不足。體檢評估規程中軌道交通站點800 m服務覆蓋率指標較大程度反映軌道交通與用地協同度。工作日平均通勤時間、45 min通勤時間內居民占比更多體現在交通對城市空間組織的時效性方面，但在交通與城市空間組織效率關系中出行成本、出行距離及職住匹配等評估指標不足，需要進一步補充。

（2）反映綜合交通體系內部協調的指標較少。體檢評估規程中綠色交通出行比例指標可一定程度反映綜合交通體系內部協調關系，即綠色交通出行方式與個體機動化出行比例的關系，但對軌道、公共交通、步行和自行車交通出行的各自出行比例沒有相關指標進行體檢。由于不同規模城市、不同開發強度地區的交通發展主導模式存在較大差異，例如廣州等超大型城市，公共交通、軌道交通出行比例在機動化出行方式中占主導地位，也有明確的發展目標。因此，此類交通評估指標不可或缺。

2 交通體檢指標體系構建

2.1 交通體檢指標選取

廣州城市交通體檢評估指標體系主要劃分為政策指標以及地方特色指標兩個層面。政策指標主要為體檢評估規程中涉及的13項交通指標。地方特色指標主要根據《廣州市國土空間總體規劃（2018-2035年）草案》以及《廣州市城市交通發展戰略規劃》等上層次規劃，選取特色核心交通指標；另外，結合廣州當地城市特點，進一步突出交通與國土空間的強互動、互反饋關系，重點增加交通與城市空間結構，交通與用地協調等體檢指標。

2.1.1 地方相關規劃指標

《廣州市國土空間總體規劃（2018—2035年）》（草案）為實現“美麗宜居花城、活力全球城市”的目標愿景，制定了一套包含30個核心指標的評估體系。交通指標主要包括道路網密度、軌道交通站點800 m半徑服務覆蓋率、綠色交通出行比例、工作日平均通勤時間等4項，契合完善城市交通網絡布局以及綠色智慧賦能交通轉型的總體發展目標，該4項指標也與體檢評估規程的政策指標一致，故需納入城市交通體檢評估指標體系。

《廣州市交通發展戰略規劃》提出包括更開放的國際門戶、更直連的灣區中心、更高效的公共交通、更健康的道路系統、更智慧的交通大腦以及更前瞻的引領發展等六大交通發展戰略。交通核心指標中，市域任意一點抵達對外交通樞紐時間、與灣區中心城市及鄰穗城市軌道直達時間2項指標由于年度變化較低，暫不納入城市體檢交通指標體系中。市域90%居民公共交通通勤時間與基本指標的45 min通勤時間內居民占比指標相關性較大，因此也不納入。為支撐廣州國土空間規劃提出建設軌道都市、培育廣州都市圈及推動更高層次廣佛同城化、更高質量的廣清一體化等目標，故有必要選取公共交通占機動化出行比例、軌道占公共交通出行比例2項指標納入城市交通體檢評估指標體系。

2.1.2 交通與城市空間結構、土地協調發展指標

交通與城市空間結構、土地利用布局協同，一方面，通過用地布局優化引導職住空間的匹配，即從源頭上控制出行距離在合理的范圍[3]；另一方面，通過合理安排交通設施建設，尋求與城市用地同步發展，做到開發用地有較適宜的交通可達性。一直以來，交通與國土空間、用地之間協調評判比較模糊，目前沒有合理的指標進行評價。

對于前者，廣州主要選取職住平衡系數、對外道路通道不均衡系數2項指標進行體檢評估。對外道路通道不均衡系數主要是中心城區各個方向對外通道單向客流量與雙向平均客流量之比值。職住平衡率主要是評估特定區域下（例如“廣州雙核五城”）居住并工作的勞動者數量占該區域人口數量的比重。

對于后者，土地是城市的稀缺資源，在城市的發展過程中不可能無窮盡地提供土地資源應用于交通基礎設施，應充分發揮國土空間規劃對交通的指導和約束作用，統籌交通基礎設施規劃建設，優化存量資源配置，擴大優質增量供給，實現交通等各類國土空間的按需分配、精準供給和動態平衡。在有限的城市建設用地量下，廣州主要選取交通供給與三生空間發展的協同度、交通用地占建設用地比例2項指標進行評估。交通供給與三生空間發展的協調度主要評估城市各功能區交通可達性與生產、生活、生態空間發展是否協調，也可計算每年城市整體的交通供給與三生空間發展協調度，以反映交通設施年度建設與空間發展匹配狀況。交通用地占建設用地比例，評估特定范圍中交通用地資源設置的合理性，在標準值（15%～25%）范圍內，結合城市確定的發展目標，評估每年該數值是否低于低限或者超過目標值，低于低限時說明城市建設用地配置沒有優先保障交通用地供給，超過目標值時說明交通建設用地沒有做到集約、節約，都應及時反饋至相關用地與交通建設規劃。

2.2 交通體檢指標體系

綜上指標選取分析，在體檢評估規程的“綠色”“開放”“共享”三大類交通指標基礎上，結合交通與城市空間結構、土地協調發展關系，新增“協調”大類交通體檢指標，并提出了土地協調、空間協調兩個二級指標及對應交通供給與三生空間協調度、交通用地占建設用地比例、對外道路不均衡系數、職住平衡系數等4個三級指標。同時，根據廣州上層次規劃要求及地方實際，針對“綠色”大類交通體檢指標，新增“集約出行”二級指標，對應公共交通占機動化出行比例、軌道交通占公共交通出行比例2個三級指標。最終確定包含19個指標的廣州市國土空間規劃城市交通體檢評估指標體系，如表2所示。

表2 廣州市國土空間規劃城市交通體檢評估指標體系

3 結語

城市交通體檢評估是國土空間規劃實施的反饋與修正。本文在廣州研究與實踐的基礎上，總結現行體檢評估規程中交通指標的局限性，并從交通與城市空間結構、用地協調的角度完善交通體檢指標體系，以期對其他城市開展相關工作提供一定的借鑒。各地由于城市特點、發展愿景不同，需探索更適宜的交通指標及評估方法，以更好地支撐國土空間規劃、近期實施計劃的編制、調整與優化，并為完善城市空間及交通治理提供基礎。