“四種形態”的制度形構、治理邏輯與實踐演變

王小光

（華東政法大學 刑事法學院，上海 201620）

2015 年，時任中央紀委書記王岐山在福建調研時首次提出“四種形態”的基本概念，要求各地紀委把握運用監督執紀“四種形態”，深入推進全面從嚴治黨。“四種形態”的經典表述為：“讓‘紅紅臉、出出汗’成為常態；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。”此后，“四種形態”的內容先后進入《中國共產黨黨內監督條例》等黨內法規體系，頻見于各級紀檢監察機關工作報告之中，成為紀檢監察基本工作原則之一?！八姆N形態”的設計初衷是以黨內紀律為底線，把黨內紀律作為治理黨員干部違紀違法的治本之策，是黨內長期堅持的“懲前毖后、治病救人”方針在新時代全面從嚴治黨實踐中的發展創新，成為全面從嚴治黨的重要手段和政策策略。[1]

“四種形態”在內容上涉及對黨員干部批評教育、輕處分、重處分到違法犯罪調查后移送司法的復雜環節，涵蓋四種不同類型和階段的違紀違法行為及處置方式，呈現出黨員干部違紀行為從量變到質變的梯度軌跡[2]，符合違紀違法等腐敗行為從小到大的發展演變過程，通過紀法貫通和標本兼治，創設一套從輕到重的執紀創新理論體系。其核心理念包括紀在法前，以馬克思哲學觀為指導處理好全面和少數、重點和一般、存量和增量的關系，分類施策、逐級遞進、統籌推進反腐敗工作。[3]雖然“四種形態”最初適用于紀委監督執紀領域，但隨著2016 年監察體制改革重置監察權和深化紀檢監察合署辦公體制，“四種形態”已擴張適用于監察執法領域，從而進一步拓展其在腐敗治理中的適用范圍。在制度設計根本目的上，“四種形態”是從全面從嚴治黨的高度提出，全面從嚴治黨不等同于反腐敗，但不可否認的是“四種形態”在腐敗治理中發揮越來越重要的作用。新中國一直延續以政黨為中心的腐敗治理模式，全面從嚴治黨和腐敗治理存在密不可分的關系，在政黨反腐框架中詮釋“四種形態”的內容設計及形成邏輯，有益于深化對監察體制改革后“四種形態”內容體系的認識，鞏固“四種形態”這個創新型執紀執法理論體系的基石。

一、分析起點：政黨反腐和國家反腐的二元合一關系

政黨反腐和國家反腐存在一定差異，但在中國反腐敗斗爭探索進程中逐步形成一體融合的關系，最終形成中國共產黨領導下的總體性反腐敗體制。中國式反腐的行動邏輯展現出對黨內反腐和紀律治理的高度重視，這與中國共產黨治理腐敗的歷史傳統有密切關系。

（一）腐敗治理的兩個維度：紀律治理和法律治理

國家出現之后的公權力腐化蛻變在人類文明早期就已存在，腐敗嚴重侵蝕公權力機關的公信力和運行效率，治理腐敗成為維護國家政治體系的基本保障。人類歷史上存在多種形式的政權組織形式，其中發端于近代英國的政黨政治制度逐步成熟，成為現代世界主流的政治制度。[4]近現代政黨政治發展成熟的表現是政黨制度和國家政權緊密融合，政黨成為現代政治的核心角色，許多國家選擇建立“政黨國家”的發展道路。[5]政黨國家有兩個表征：一是政黨的國家化，政黨在國家權力運行中擔當核心角色；二是國家的政黨化，國家政治生活在政黨的意志和運作之下有序開展。[6]從歷史發展視角看，政黨出現之前已經存在國家通過法律手段實施腐敗治理，比如成立反腐敗機構依法開展的腐敗治理，而政黨制度成熟后又出現政黨以紀律手段治理腐敗的新形式。紀律治理是現代政黨治理的基本模式，其本質上是一種微觀的政治控制技術，經由一整套技術、一整套方法而實現對政黨組織成員行為的控制。[7]黨紀的特性會由于政黨屬性與目標而有所不同，可以依照政黨紀律與政綱嚴謹程度，劃分為剛性黨紀與柔性黨紀。實行剛性黨紀的政黨章程較為嚴謹，黨內紀律處分嚴格，黨員實行篩選、審查和登記制度，黨員的權利與義務明晰，比較典型的是列寧式政黨。

現代政黨制度發展成內部組織形式各異的政黨組織，部分政黨如列寧式政黨具有嚴密的組織體系、剛性黨紀和資產，政黨內部存在侵吞資金、舞弊等違紀違法行為，政黨政治運行中存在黨員行賄受賄等腐敗現象，政黨針對腐敗現象的紀律治理具有現實必要性。列寧式政黨是現代政黨制度中獨具一格的存在，主要存在于社會主義國家及某些第三世界國家，建黨理念源自革命家列寧的政黨思想，“1903 年列寧在俄國社會民主工黨二大上堅持用組織嚴密、紀律嚴明、高度集中、活動秘密的原則來建黨，以此形成了布爾什維克獨特的建黨路線”[8]，列寧總結的建黨原則是民主集中制。馬克思認為無產階級是共產主義革命的天然領導者，但列寧在領導俄國革命期間經過深入思考，認為應由對黨忠誠且紀律嚴明的職業革命家掌握革命領導權。[9]列寧將過去較為松散的共產主義政黨改造為具有極強戰斗力和組織嚴密的新型政黨，政黨設立自上而下的科層式組織管理體系，統一由中央組織發布行動命令，中央組織對各級黨組織和黨員有很強控制力[10]，入黨經過嚴格資格審查，黨領導軍隊和國家機關，有明確文件對黨章、黨證、黨員資格、黨齡、紀律處分等進行規范。這種政黨模式中的黨內權力與國家公權力高度關聯，黨的活動具有明顯的國家公權力色彩，黨員違紀和腐敗犯罪交織在一起。列寧式政黨制度中的各級黨組織與國家機關緊密融合，反腐敗體制中既有監察委員會等黨內紀律懲戒機構，又賦予國家機關懲治腐敗的權力。

政黨紀律治理和國家法律治理在打擊腐敗現象過程中具有一致性，但兩者又存在一定區別：一是治理目的差異，政黨紀律治理的目的是維護政黨組織內部純潔性和競爭力，國家法律治理是為了保證公權力運行的廉潔性。二是治理方式差異，政黨反腐借助黨內紀律規范，通過黨內執紀機構教育和懲戒黨員實現反腐目的；國家反腐以立法機關制定的法律法規為依據，由國家機關通過法律手段和措施開展反腐敗工作。三是治理對象差異，政黨反腐的對象是具有黨員身份的成員，無法直接及于非黨員的普通公民；國家反腐針對全體公民，任何公民涉嫌違反腐敗治理相關法律均受到法律管轄。四是治理依據差異，政黨反腐主要依據黨內紀律規范，政黨紀律具有閉合性和適用范圍的限制；國家反腐的依據是立法機關制定的治理腐敗的各類法律法規。

（二）治腐必先治黨：中國式反腐的行動邏輯

中國共產黨的建黨原則源自列寧的政黨組織思想，屬于典型的列寧式政黨，但中國共產黨在領導革命和政權建設過程中探索出不同的腐敗治理路徑。在建政之前，中國共產黨已經建立起嚴密的組織體系，黨在領導革命斗爭過程中早已探索腐敗治理方式，如中共中央在1926 年發布《關于堅決清洗貪污腐化分子的通告》，要求各地黨組織清查黨內投機腐敗分子，在1927 年中共五大選舉產生第一個黨內監察機構——中共中央監察委員會，1928 年中共六大設立中共中央審查委員會負責監督黨內財務和行政工作。可以說，中國共產黨黨內反腐探索遠早于建政之后的國家反腐，政黨主導型反腐模式是中國共產黨自創立之后形成的歷史傳統。

現代中國“黨建國家”的政黨國家體制是中國共產黨領導革命戰爭勝利的產物[11]，中國共產黨主導新中國各項政治制度的設計和構建，以政黨為中心建構起包括黨內紀律機關、監察機關、檢察機關、審計機關等在內的總體性反腐敗體制。這種以政黨為中心的反腐敗體制一方面受到黨政一體模式的影響，中國共產黨建政后實現各級黨組織嵌入國家政權，改革開放后形成黨政“一元二體”模式，“一元”指黨的領導，“二體”指的是有黨政兩個組織，主要特征是：黨和國家機關兩套組織并存，功能對應，黨發揮絕對領導作用；國家機關內部的行政和黨組（委）并存；公職人員大多具有公務員和黨員兩重身份。[12]黨政“一元二體”模式決定黨對國家反腐體系擁有絕對領導權，尤其2016 年監察體制改革進一步推動黨內反腐體系和國家反腐體系在合署辦公體制中的聯結，紀律治理和法律治理形成前后相繼的腐敗治理軌道體系，這與“四種形態”從“紅臉出汗”到移送司法的治理體系相契合。

中國革命和建設中形成的黨政體系嚴格實行黨管干部的基本原則，由黨掌握對干部工作的領導權和對重要干部的管理權[13]，該原則最早由劉少奇在1951 年3 月第一次全國組織工作會議上提出，此后發展成為包括非黨員干部在內的所有干部任用和管理的基本原則。1953 年，中共中央發布的《關于加強干部管理工作的決定》對黨管干部原則予以明確規定，要求建立起在中央和地方各級黨委統一領導下，在中央及地方黨委組織部門統一管理下的分部分級管理干部的制度。1962 年，鄧小平強調黨要管黨，一管黨員，二管干部。[14]此后，黨管干部的原則歷經多次調整和充實，管理模式從最初的分部分級、分級分類發展到現在的職務和職級并行，其核心內容由中央組織部在1980 年做出過闡述：“一切干部都是黨的干部，都應根據他們擔任的職務，分別由中央和各部門的黨委、黨組或所在單位的黨組織負責管理。對干部的任免、提拔、調動、審查和干部問題的處理，都必須由黨委集體討論決定，并按照干部管理權限由主管的黨組織批準，不能由任何個人專斷?！盵15]中共中央在2014 年頒布的《黨政領導干部選拔任用條例》中明確規定，選拔任用領導干部必須堅持黨管干部的基本原則。黨管干部原則涵蓋黨員干部和非黨員干部，決定政黨紀律治理和國家法律治理的對象存在高度重合，政黨反腐和國家反腐具有高度的內在一致性，所以反腐敗在我國從來沒有變成單純的國家行為，反腐敗本質上仍是政黨主導的自內而外延伸的政黨行為，政黨反腐和國家反腐在我國是以一種二元合一的關系存在。

從中國共產黨建立以來的反腐敗歷程看，政黨自發的黨內反腐早于建政后的國家反腐，治理腐敗的方法策略上倚重黨內紀律，黨紀對黨員的要求更嚴格。“四種形態”也是一種治黨為先的反腐敗策略，其內含的反腐倡廉理念，如以黨內紀律為治本之策，紀在法前、紀嚴于法、標本兼治等理念，目的是在中國政黨國家體制中實現腐敗的源頭治理?！八姆N形態”通過治黨實現治腐的政策策略，根植于我國“黨建國家”的政黨國家體制的基本現實，打通依規治黨和依法反腐的聯系通道，也是對政黨反腐和國家反腐二元合一關系的正確反映。

二、“四種形態”的政治話語構造和反腐倡廉理念繼承

“四種形態”的內容設計及中心思想生成于中國特色的政治環境之中，受到建黨以來所形成的腐敗治理思想和政治語言體系的影響，使其外在形式和核心思想具有獨特的中國風格。

（一）“四種形態”承襲中國共產黨傳統的政治話語構造特色

語言學研究轉向當代學術思潮形成“語言政治化”的新視角，語言被視作一種政治現象，語言學方法強調語言的政治化解釋，使用概念、詞語和話語等語言分析方法在語言文本中發掘政治事實。[16]?？碌任鞣剿枷爰液茉缇完P注權力和語言的關系，他們認為語言具有支配、規制和引導等功能，是人們理解政治活動不可缺少的密碼。[17]?？略浿赋觯骸耙磺薪y治，歸根結底是語言的統治。話語實際上是統治的根本，語言和話語本身亦即權力?！盵18]

中國共產黨是當代中國的政治領導者，建政之后成為官方政治語言的設計者和傳播者，具有中國共產黨鮮明特色的政治話語在革命和建設過程中發揮引導輿論、統一思想和凝聚力量的作用。中國共產黨早期的政治話語受到蘇共和共產國際的強烈影響，許多政治話語直接取自蘇聯政治術語體系。后來中國共產黨早期革命領導者逐步意識到政治話語本土化的重要性，劉少奇在1928 年發表的《論口號的轉變》中提出，黨的政治口號要極簡短、極明顯、極通俗，能夠反映普通群眾的現實需求和心理。毛澤東在1942 年延安整風運動中發表《改造我們的學習》《反對黨八股》，提出中國共產黨政治話語應進行馬克思主義中國化的系統改造，以便于民眾接受的語言總結中國革命經驗，此后“三大法寶”“路線決定一切”“從群眾中來，到群眾中去”“四個服從”等嶄新政治話語大量出現。[8]中國共產黨的政治語言具有形象生動、通俗易懂和傳播力強的風格，這種風格契合中國民眾的理解能力、心理和語言習慣，當前國內政治話語依然延續這種風格特色。

黨的十八大之后，中國共產黨針對新的國內外形勢提出一系列鮮活的政治話語，在治國理政的宏大敘事下，中國共產黨在政治話語、經濟話語、文化話語、社會話語等諸領域方面展開了積極構建。[19]“全面從嚴治黨”和“反腐敗”成為體現中國共產黨執政風格的重要主題，“零容忍”“蒼蠅、老虎一起打”等反腐倡廉話語體現黨中央治理腐敗的堅強決心?！八姆N形態”正是中央紀委在2015 年應反腐敗政策變革而提出的新策略，準確切入新時代反腐敗政治話語體系之中。首先，在數字修辭風格上，“四種形態”延續了黨內流行的數字和政治語言結合的風格。善用數字修辭是中國共產黨語言的典型特征，數字修辭使政治語言的內容表述更為準確，簡化政治語言的符號體系，增強了政治語言的感染力和支配力，使政治信息易于擴散、接收和內化，進而提升了政治傳播效果。[20]比較典型的語言，如中共中央提出的“三嚴三實”“四個意識”“四個自信”“七個有之”、八項規定，這些政治話語表述均與數字密切結合。“四種形態”延續了中國共產黨傳統的政治語言數字修辭風格，名稱設計具有簡潔明確、內容易懂和易于執行的特征。其次，在詞語設計上，具有典型的直白風格。中國共產黨歷史上的經典政治語言具有直白和層次韻律清晰的特色，如毛澤東在土地革命期間提出“依靠貧農，聯合中農，限制富農，消滅地主”的土地政策?！凹t臉出汗”的語言設計具有樸實直白的特征，內容設計呈現常態、大多數、少數、極少數的層次化布局，每種形態的性質和程度都是層層加重，后一種行為是前一種行為惡化發展的結果。語言內容設計具有邏輯順暢、語義明晰、通俗易懂和富有韻律的中國共產黨政治語言色彩。最后，在語句結構上，將表述內容分成不同類型，便于閱讀、傳播和記憶。漢語口號一般是由簡短有力的字句組成，講究工整對仗和朗朗上口?！八姆N形態”將紀檢監察工作分成四個階段，每個階段均以簡潔明了的語言架構，具有易于記憶和傳播的優勢。

（二）“四種形態”是中國共產黨治理腐敗策略發展的新階段

在共產主義思想形成和發展的早期階段，革命思想家已經關注到無產階級國家政權的反腐敗問題。馬克思在《法蘭西內戰》中提出無產階級應建立廉價政府，消除和遏制社會腐敗現象。[21]列寧認為俄國革命勝利的關鍵是布爾什維克有著鐵一般紀律[22]134，“共產黨只有按照高度集中的方式組織起來，在黨內實行近似軍事紀律那樣的鐵的紀律，黨的中央機關成為擁有廣泛的權力、得到黨員普遍信任的權威性機構，只有這樣，黨才能履行自己的職責”[22]254。鄧小平曾評價列寧的治黨思想，認為：“馬克思、恩格斯講的不多，列寧有個完整的建黨學說。正是因為列寧建立了一個好的黨，才能取得十月革命的勝利，建立了第一個社會主義國家?！盵23]44列寧高度重視反腐敗工作，甚至嚴厲指出只要有貪污這種現象和可能存在，共產黨就談不上搞政治，治理腐敗的關鍵是保持黨的先進性和黨員隊伍純潔性，防止黨內腐敗變質。[24]

馬克思、列寧等人的建黨治黨思想深刻影響中國共產黨黨建和反腐敗實踐，“四種形態”中內含的管黨治黨和治理腐敗理念與其有相通之處。一般認為“四種形態”最直接的思想淵源是毛澤東提出的“懲前毖后、治病救人”方針。[25]1942 年延安整風期間，毛澤東在《整頓黨的作風》報告中指出，“我們反對主觀主義、宗派主義、黨八股，有兩條宗旨是必須注意的：第一是‘懲前毖后’，第二是‘治病救人’”[26]。毛澤東提出該方針是為了靈活處理整風運動中犯錯誤的同志，具有關心和愛護干部的目的，采取差異化方式對待犯錯誤的黨員干部，檢查工作發現錯誤首先要批評教育，幫助犯錯誤的同志改進和提高，如果達不到效果再采取斗爭方法，最終達到“懲前毖后、治病救人”的目的?！八姆N形態”要求將“紅臉出汗”作為常態，發現黨員干部違紀問題要及時批評教育，通過談話函詢、批評教育、輕處分等警示違紀違法黨員，防止違紀違法黨員實施更嚴重違法行為，這與毛澤東關于整頓黨的紀律和對待干部錯誤問題的理念具有內在一致性。

中國共產黨其他歷史時期的管黨治黨和治理腐敗思想也為“四種形態”的內核設計提供理論支持。鄧小平多次在講話中提到“堅持和改善黨的領導，必須加強黨的紀律”[23]271?！案骷壖o律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，切實把我們的黨風搞好?！盵23]147鄧小平認為，黨的紀律和章程是黨內治理的依據，深入思考紀律和法律的適用范圍差異，“黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管”[23]163，對紀法關系進行前瞻性論述。江澤民提出治國必先治黨，治黨務必從嚴[27]11，要堅持“標本兼治、綜合治理”的反腐敗方針，要求建立黨委統一領導、紀委組織協調和部門各負其責的腐敗治理體制。胡錦濤對于反腐敗思想體系建設的重要貢獻是提出了反腐倡廉的新概念[28]，要求提高反腐倡廉建設科學化水平，堅持“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的方針。以習近平同志為核心的黨中央高度重視腐敗治理工作，不僅取得了反腐敗斗爭的重大進展，也形成了一系列反腐敗思想觀點，其中部分內容成為“四種形態”的重要來源。2014 年3 月17 日，習近平總書記在河南省蘭考縣調研時提出：“要用好批評和自我批評這個武器，有一點‘辣味’，讓每個黨員干部都能紅紅臉、出出汗?！绷暯娇倳浽?014 年第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上要求“對腐敗行為‘零容忍’，要抓早抓小，有病就馬上治，發現問題就及時處理，不能養癰遺患”。中央紀委在2015 年提出“四種形態”時直接使用了“紅紅臉、出出汗”的表述，“抓早抓小”成為“四種形態”的理論依據之一。

三、“四種形態”對腐敗治理實踐問題的回應與修正

改革開放后形成以政黨為中心的二元合一的腐敗治理體系，紀律治理和法律治理并存其中，由此衍生出腐敗治理中的紀法脫節、紀法錯位等現實問題，“四種形態”正是生成于對這些問題的回應。

（一）腐敗治理中的導向偏差與修正

“四種形態”是從全面從嚴治黨的高度提出，初衷之一是解決腐敗治理中的紀律治理滯后問題。[29]職務犯罪的發生是一個量變到質變的過程，“破”法是從“破”紀開始，從輕微違紀到嚴重違法犯罪歷經多個階段，紀律治理本應發揮靠前治理和層層預防的作用，但在反腐倡廉實踐中卻產生偏重法律治理、重視大要案等導向偏差。其一，辦案導向上輕預防、重打擊，長期“經營”案件線索，輕微違紀和嚴重違法犯罪之間的中間地帶缺少監管，在處置結果上出現所謂的要么是“好同志”，要么是“階下囚”。[30]這種辦案導向偏差導致辦案機關忽視公職人員違反紀律的行為，重點查處公職人員的違法行為，對公職人員違紀等“小問題”視而不見，導致許多公職人員帶著“問題”逐步提拔，等到公職人員涉嫌嚴重違法犯罪時再進行查處。其二，重視查辦大要案，過度追求案件數額和涉案人員級別，忽視違反黨內紀律等問題的調查處置。大要案主要是涉案數額和查處對象職務均達到一定標準的案件，這類案件在業績考核中所占的比重較高，容易在地方造成較大社會影響，關系辦案個人職務晉升，往往會引起辦案機關的高度重視。偏重大要案也會造成諸多衍生問題，比如催生系統內部的辦案指標和競爭意識，對辦案人員形成無形的辦案壓力；影響反腐敗資源的分配，過多的資源投入查辦大要案之中，影響反腐敗監督領域的投入；辦案機關追求深挖案件線索，延長審訊時間和辦案周期，惡化被調查人的境遇，甚至出現個別地方辦案人員刑訊逼供的現象。

從“四種形態”的內容看，第一種形態是以教育提醒為主，第二種形態是以黨紀政務輕處分為主，這兩種形態的警示預防意義大于懲戒處罰，主要目的是把紀律挺在法律前面，把紀律監督挺在法律處罰前面，發揮黨紀監督預防的作用，解決長期存在的抓多抓重和“經營”線索的問題。第三種形態是黨紀政務重處分，第四種形態是對嚴重職務違法和犯罪的處置，這兩種形態的懲戒作用大于警示，體現為對腐敗行為的“零容忍”。“四種形態”要求第一種形態成為常態，第二種形態成為大多數，重點發揮監督執紀的作用，體現黨內紀律治理抓早抓小和防微杜漸的意義。第三種形態通過黨紀政務重處分及時處置違法行為，避免黨員干部從違法進一步滑入犯罪的地步。第四種形態通過嚴厲打擊職務違法犯罪，及時清理和震懾腐敗分子?！八姆N形態”內部形成一個層層遞進的監督和過濾系統，分階段、分層次、分情況開展腐敗治理工作，銜接紀律治理和法律治理，全面覆蓋9671.2 萬名中共黨員和493.6 萬個基層黨組織，監督網絡伴隨監察體制改革延伸至非黨員的公職人員，形成改革開放之后一種較為成熟的監督執紀執法理論體系。

（二）政黨主導型反腐敗框架中紀法關系的重新定位

紀律治理和法律治理分別以黨內法規和國家法律為實施依據，兩者在政黨主導型反腐敗框架中主要表現為紀法關系問題。改革開放之后的法制建設成就之一就是出臺了大量與反腐敗相關的法律法規，比如刑法、刑事訴訟法、監察法等組成的反腐敗法律體系。此外，黨內同樣針對腐敗治理制定了相關規定，比如《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等黨內法規，這些黨內規定是從黨內紀律治理視角切入腐敗治理過程。黨內法規的提法最早是在1938 年黨的六屆六中全會中提出，至今已有八十余年的歷史。[31]建黨初期的黨內法規聚焦黨組織建設，之后黨內法規的規范化和系統性逐步加強，“依規治黨”成為治黨實踐的基本遵循。[32]黨的十八大之后的顯著變化是重點圍繞全面從嚴治黨和管黨治黨，修改完善紀檢監察機關監督執紀和紀律處分的相關規定，以嚴格的黨內紀律治理領導干部違紀問題，開始關注黨內紀律治理和國家法律治理在反腐敗體系中的協調對接。黨內法規和國家法律是兩種性質不同的規范體系，兩者內在的理論基礎、規范對象、立法技術等存在較大差異。這種差異帶來的銜接問題在兩類規范均不健全的時候尚不明顯，但隨著兩類規范體系的內容日益增多，如何在政黨主導型反腐敗框架中協調兩者背后的紀法關系，成為腐敗治理無法回避的議題。

中共中央在黨的十八大之后提出全面依法治國和全面從嚴治黨的雙重戰略[33]，紀、法兩個體系均納入國家治理戰略，但紀、法兩者之間的關系始終沒有厘清，比如紀律處分、政務處分和移送司法之間的銜接不暢，經常出現被調查對象未接受黨紀政務處分就移送司法，存在所謂“干部帶著黨籍進看守所”?！八姆N形態”提出“紀嚴于法、紀在法前、紀法分開”的紀法關系處理基本原則，在某種程度上解決了紀法關系不清的問題。首先，“紀法分開”是基于黨紀和國法分別屬于兩種不同的規范類型，兩者在理論根據、規范效力、懲罰方式等方面存在較大差異，“二者形成機理不同、作用方式不同”[34]，不能混同或互相替代。其次，“紀嚴于法”主要是中國共產黨針對黨員制定了標準更高、更嚴格的紀律規范，紀律規范對黨員的要求高于法律對普通公民的要求，這與中國共產黨先進性的定位和黨員要求較高有關，符合中國共產黨建黨以來所堅持的黨紀嚴于國法的歷史傳統?！包h紀嚴于國法，并不是說黨紀可以凌駕于國法之上?！盵35]“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，黨紀不具有法外特權。[36]最后，“紀在法前”主要解決紀律和法律二者之間的銜接關系。一是在生成次序上，黨的某些政策要求不宜直接或立即制定為法律實施，可以先以黨內法規形式制定實施，待時機成熟后上升為法律規范。二是在銜接機制上，違紀處分原則上應先行開展，根據先紀后法的原則處置黨員干部同時涉嫌違紀違法犯罪的問題。三是在響應機制上，違紀的標準低于違法的標準，黨內紀律機制應在法律治理之前進行響應，挺紀在前實施監督處置，發揮紀律治理層層預防的優勢。

四、“四種形態”在監察體制改革中的實踐演進

中央紀委在2015 年提出“四種形態”主要針對紀檢監察機關的監督執紀工作，此后“四種形態”很快成為管黨治黨的手段和政策策略，上升為全面從嚴治黨的四種理念、四個尺度、四道防線和四種途徑[37]，發展成為紀檢監察的基本工作原則。2016 年監察體制改革試點之后，“四種形態”的適用范圍擴展至監察機關的監察執法領域，形成“四種形態”的指標化趨勢和隱性比例等現象。

（一）監察體制改革擴展“四種形態”的適用范圍

監察體制改革進一步深化紀檢機關和監察機關的合署辦公體制，“一套人馬、兩塊牌子”，名義上分為紀委、監委兩個不同機關名稱，實際上兩個機關共享同一班工作人員和內設機構，只是監委不另設黨委（組），由紀委常委會同時領導紀委和監委的各項工作。雖然“四種形態”提出之初適用于紀委監督執紀領域，但在國家監察體制改革推動之下，紀檢和監察職能實現高度整合，這是“四種形態”向監察執法領域擴展的基礎。國家監察體制改革的一個重大成果是打通“四種形態”的適用領域，使其成為監督執紀和監察執法的基本遵循，實現紀、法兩個領域中紀、法的有機貫通[38]，各地紀檢監察機關實現監督執紀向監察執法的拓展[39]。監察體制改革后，“四種形態”中第二種形態和第三種形態均加入監察執法的內容，如第二種形態中的警告、記過、記大過、降級等政務處分措施，第三種形態中的撤職、開除措施。第四種形態中移送司法的相關內容變化不大，主要存在爭議的是第一種形態能否直接適用于非黨員的公職人員群體。其一，從第一種形態的形式和適用對象看，第一種形態中包含14 類措施，談話函詢的對象與監察法相關規定具有一致性。黨內紀律治理和國家法律治理在腐敗治理過程中具有內在一致性，監察法規定監察工作原則包括“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”“堅持標本兼治、綜合治理”，其中第45 條規定對違法情節較輕的公職人員可以直接或委托有關機關、人員進行談話提醒、批評教育、責令檢查或誡勉。上述規定與“四種形態”的基本要求相一致，使監察工作與監督執紀“四種形態”的第一種形態相匹配，符合監察法所提出的監察工作原則。其二，延伸第一種形態適用范圍，體現“四種形態”中“抓早抓小”的思想。監察執法同樣應從公職人員的日常工作和生活著手，第一種形態在監察執法領域具有適用的現實必要性。在監察體制改革后各地紀檢監察機關的執紀執法實踐中，第一種形態已經普遍適用于監察執法領域，在日常監察工作及考核指標中均有明確體現。

（二）“四種形態”形成概括的比例區間

自20 世紀90 年代以來，國際上出現大量復合型評估指標體系，涉及社會治理的多個方面，形成與傳統權力不同的新型指標權力。指標權力以靜默的方式，通過轉變觀念、影響判斷和積累壓力改變人們的行為。[40]在當前的國家治理及社會生活中，指標已經成為一種適用范圍逐步擴展的決策工具，從國家GDP 數據、大學排名到社會生活中的評分評級等均可見指標應用。在此過程中，指標逐步從一種決策工具演變為一種治理技術，甚至是一種獨立于其使用者的技術。[41]指標作為一種治理工具，決策者可以在評估不同選項價值基礎上分配指標任務，通過指標壓力規范人們的行為。

運用指標進行治理在紀檢監察工作中有眾多先例，紀委系統內部有一套精密的業務統計指標，這些指標以數據量化方式涵蓋各項監察業務，成為紀檢監察業務考核的重要參考?！八姆N形態”提出之后，中央紀委為明確其統計口徑、統計方法等執行事項，于2017 年印發《紀檢監察機關監督執紀“四種形態”統計指標體系（試行）》，共設置了5 類56 項統計指標。其中，第一種形態14 種，第二種形態21種，第三種形態12 種，第四種形態2 種。此外，還設置了7 項輔助性指標，為統計和反映紀檢監察機關運用監督執紀“四種形態”的情況提供了依據。[42]“四種形態”指標體系覆蓋監督執紀和監察執法的具體業務，由此“四種形態”進入指標治理的階段?！八姆N形態”的指標體系不僅是一種統計依據，更是一種對紀檢監察機關的業務考核標準，這種指標體系對紀檢監察業務工作起到引導作用?！八姆N形態”使用“大多數、多數、少數、極少數”此類詞匯形容各形態的比例，這種表述方式本身內含一種對各形態比例的概括要求。此種概括表述對各形態比例的要求比較模糊，只是一種宏觀層面對各形態大致比例的要求，而非精確的數字比例。雖然中央紀委從未明確要求“四種形態”中各個形態的比例，但“大多數”“極少數”這樣的大致比例仍對地方紀檢監察機關形成了指導和約束，因為地方紀檢監察機關在統計數據和考核中不可能不考慮各形態實際分布情況。部分地區的紀檢監察機關存在誤用形態比例的現象，有的紀檢監察機關適用“四種形態”過于簡單教條，人為“宏觀調控”各形態的分布，使用預設的形態比例數字對應各個形態，甚至人為設定各形態的比例指標，人為控制形成“四種形態”的分布圖。[43]統計全國多個省紀檢監察機關發布的“四種形態”執行情況（見表1），發現雖無官方的各形態數字比例要求，但概括性比例要求仍在各地轉換為具體數字比例，這種數字比例呈現出一種數字浮動空間的現象。

表1 國內部分地區實踐“四種形態”的具體比例

從上述圖表統計內容看，廣東省紀檢監察機關的第一種形態所占比例為54.5%，是所統計各省中比例最低的地區，同時廣東地區第四種形態所占比例為6%，是所統計各省中最高的；北京市紀檢監察機關的第一種形態比例為79.3%，所占比例最高；青海省第四種形態的比例為1.42%，屬于所統計各地區中比例最低的。如果將第一種形態和第二種形態共同統計，最低的是廣東省，占比為85.3%，最高為吉林省，占比為94.9%，而全國平均水平為92.9%，較為特殊之處的是所統計各省中大多數地區的前兩種形態比例基本都在93%左右，各省在前兩種形態比例上與全國平均水平較為一致。從全國及部分地區的“四種形態”實踐情況來看，前兩種形態即“紅臉出汗”和輕處分基本達到93%，重處分和移送犯罪共計7%，其中移送犯罪的比例在3.5%，部分地區移送犯罪的比例低至1.4%。這種實踐中形成的各形態數字比例存在一個浮動空間，但總體上各形態比例在全國各地分布差異不大，形成一種各形態波動幅度不大的比例區間，而數字比例結構基本對應了“四種形態”中關于“大多數、多數、少數、極少數”的要求。

（三）“四種形態”內部形成雙向流轉

“四種形態”將紀、法兩種處置方式大致分成四類，單一形態分屬不同輕重層次的處分類別，每一種形態內部包括多種不同的黨紀政務處分方式，如第二種形態中的警告、記過屬于輕處分，第三種形態中的撤職屬于重處分?！八姆N形態”在適用中存在互相轉換：一是正向轉換，即從前一種形態向后一種形態轉換。紀檢監察機關在具體案件中發現被調查人態度特別惡劣，或者有其他加重處分的情節，可以采取更重的處分方式，典型的是第三種形態的重處分向第四種形態移送司法的轉換。二是反向轉換，即從更重的形態向較輕的形態轉換。如被調查人積極配合調查，認罪態度較好，可以不移送司法機關處理，轉而以第三種形態的重處分處置結案。兩種轉換在辦案實踐中存在失控的風險，尤其是第三種形態的重處分和第四種形態的移送司法之間的轉換。正向轉換不當易造成黨紀政務案件的刑事化處置，反向轉換不當則是產生犯罪案件的非刑事化，對刑事案件進行降格、降級處置，造成放縱犯罪、以紀代法、紀律阻斷司法等嚴重問題，違背國家打擊腐敗犯罪的基本導向。風險產生的原因主要是各形態的邊界存在模糊地帶，如違紀違法的邊界、情節輕重的認定、悔錯認錯的標準等等，一方面造成執紀執法人員的自由裁量權空間過大，另一方面導致部分執紀執法人員難以做出較為精確的判斷，以至可能產生紀檢監察案件“同案不同判”的問題。當前較為可行的方案是由上級紀檢監察機關進行制度規范層面的設計，進一步明確“四種形態”中各類處分措施的適用情形、邊界界限、處罰標準和程序規范，繼續開展紀檢監察案件指導案例制度建設，為基層紀檢監察機關執行“四種形態”提供業務指導。

“四種形態”提出之初主要是為了解決監督執紀中的方法和策略不當的問題，隨后很快成為紀檢監察工作的基本政策和原則，在監察體制改革后進一步擴展適用于監察執法領域?！八姆N形態”重構政黨反腐和國家反腐二元合一關系中的紀法關系，突出政黨紀律治理在腐敗治理體系中的首要和核心地位，消除依規治黨和依法反腐之間的模糊區域。中國共產黨自創立之后形成一套獨特的政治話語體系，“四種形態”的政治話語設計和內容架構充分體現了明顯的數字修辭、分類施策等政治理念，也是對傳統反腐敗理念和策略的繼承發展。“四種形態”形成于對腐敗治理中過度重視大要案、忽視黨紀治理等問題的反思，對長期存在的紀律治理投入不足問題予以回應和糾正。監察體制改革擴展了“四種形態”的適用范圍，推動其從監督執紀擴展至監察執法，導致“四種形態”的內容和適用方式隨之發生變化。“四種形態”在適用中出現數字指標化趨勢，地方紀檢監察機關在辦案中形成隱性的數字比例追求，各形態之間存在轉換標準不明等問題，這些問題尚需在監察體制改革深化過程中尋求解決之路。