從“載具”到“載體”
——海事機構輪艇支出優化路徑研究

李 俊

（中華人民共和國崇明海事局，上海 201913）

中央全面深化改革委員會第十七次會議審議通過《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，強調“堅決落實政府過緊日子要求，杜絕大手大腳花錢、奢靡浪費等現象”。2020年，政府工作報告中也強調“各級政府必須真正過緊日子”，尤其是在新冠疫情的影響下，全國經濟增速嚴重放緩，國家公共財政支出整體向公共衛生安全傾斜（2020年與疫情防控直接相關的公共衛生支出增長74.9%），凸顯出各政府單位收緊公共支出的必要性和重要性。海事機構作為水上交通安全監管職責的履行單位，其公共支出具有一定的特殊性，具體體現在輪艇“管用養修”費用在總支出中占有較大比例。而輪艇作為海事機構執法、巡航、搜救等工作執行的基礎載具，在海事機構巡航執法、應急搜救等依法履職工作中承擔了重要角色。如何優化這部分的支出，實現輪艇從“載具”變為“載體”，將直接關系到海事機構能否有效節約財政經費，提高財政支出效能，真正落實黨中央過“緊日子”、人民過“好日子”的指示精神。

一、公共支出理論

（一）公共支出內涵

公共支出，也稱為財政支出或政府支出，是指政府或公共部門為履行其職能，提供公共物品和公共服務的一切費用的總和，集中反映了公共部門的職能活動范圍及其所造成的耗費。公共支出的定義表明了公共支出有兩個主要特征：1.公共支出的主體必須是政府或公共部門，還包括公共企業、非營利性組織、國際組織等；2.費用支出的目的必須為履行其職能，提供公共物品和公共服務。

（二）公共支出分類

公共支出分類方式有很多種，如果按照公共支出的目的性來分類，可以將公共支出分為預防性支出和創造性支出。預防性支出主要是指用于維持社會秩序和保衛國家安全，以保障人民生命財產安全和生活穩定的支出；而創造性支出指的是用于改善人民生活，使社會秩序更為良好，經濟更為發展的支出。海事輪艇主要用于從事執法、巡航、搜救等日常工作，負責保障水上交通環境安全，以上述分類標準可知，輪艇整體支出可以歸類于預防性支出。

如果按經濟性質分類，可以分為購買性支出和轉移性支出。購買性支出也稱消耗性支出，是指政府機構或其他公共部門購買商品或勞務的行為；轉移性支出是指政府將一部分公共資金單方面、無償地轉移給居民或非居民的支出。例如海事機構購買巡邏艇的燃料油、設備以及付費維保、聘用外聘船員等就屬于購買性支出。

如果按復試預算編制要求分類，又可以分為經常性支出和資本性項目。經常性支出是維護國家實現其職能正常需要和滿足社會公共部門正常開支需要的財政支出，比如輪艇定期的廠修支出可以看作是經常性支出；資本性項目指的是政府為購置固定資產、戰略性和應急性儲備等方面的支出，主要包括固定資產購置、儲備購置等。由于海事機構的輪艇被當做固定資產來管理，所以輪艇的購造支出就屬于資本性項目。

當然，公共支出還可以按照價值構成、受益范圍、政府對公共支出的控制能力、政府或機構職能等方式分類，但不管按照什么標準分類，輪艇各方面的支出作為海事機構公共支出的一部分都可以歸屬于一種或者多種公共支出類別之中。

（三）公共支出原則

公共支出的原則是指政府或公共部門在安排和組織公共支出過程中應當遵循的基本原則，主要有如下原則：

1.量入為出原則，即把公共支出的數額限定在公共收入的總量允許范圍內，通常政府或公共部門會根據一定時期內（一般為一年）的公共收入總量來調控公共支出總量，力爭做到收支平衡。例如，上海海事局2019年度部門決算公開信息中，年收入87465.85萬元，用事業基金彌補收支差額1464.86萬元，年支出則為88776.44萬元，基本持平。海事機構作為政府單位，公共收入主要依靠財政撥款，其他途徑的收入相對很少，這種現實情況以及資源稀缺性的特征共同決定了海事機構必須把量入為出原則作為公共支出的首要原則，不斷提高公共支出效率。

2.效益原則，即提高資源利用效率，通過公共支出使資源配置趨于合理，從而得到最大的效益。效益原則表現在海事機構輪艇支出的方面上，則可以理解為合理使用輪艇的費用支出，保障輪艇正常、高效、科學管理運行，使之以盡量小的支出金額獲取盡量大的社會效益。對于海事機構而言，輪艇社會效益指的可以是履行法律法規賦有的職責，保障水域交通環境安全穩定，保護水上環境清潔。

公共支出的其他原則，比如公平原則、統籌兼顧原則、社會利益原則等等，與本篇論文研究的內容沒有過于密切的聯系，在此不再一一贅述。

二、輪艇支出結構分析

目前國內有關公共支出的文獻，主要是借鑒西方經驗運用計量經濟模型來測算出各類支出的最佳比例，或從公共支出結構入手，分析公共支出結構的不合理方面，然后利用我國和許多西方發達國家的公共支出狀況進行比較，從而得出公共支出結構的調整方向[1]。大部分文獻主要集中在國家公共支出的宏觀調整，而關于海事機構公共支出的文獻為數不多。比如，林靜穎、陳書龍（2021）[2]研究關于控制政府成本的，該文只是從宏觀層面探討海事機構行政成本的控制；彭海清（2020）[3]研究船舶項目支出績效評價，該文僅對船舶項目支出績效評價這項工作分析存在的問題和提出相應的對策；王雪峰（2017）[4]一文對輪艇運行成本控制提出了一些建議，但該文主要是從預算強化來控制成本，輪艇支出優化方面涉及的內容不多。這些文獻從不同角度對海事機構財政支出進行研究，但國內關于輪艇支出優化的針對性文獻匱乏。同時，國外類似部門，比如美國的海岸警衛隊，輪艇支出的管理與國內情況大相徑庭，難以參考借鑒。因此，需要從輪艇支出結構分析入手，探討目前海事機構輪艇支出存在的部分問題。

（一）國內海事輪艇現狀

我國直屬海事系統輪艇保留量1037艘（截至2009年底），其中巡邏艇約為922艘，巡邏艇中60米級以上船舶9艘，20～40米級船舶占總數的30%，20米級以下的占68%。航速在20kN以上的快速巡邏艇占總數的37.8%，航速在15kN以下的低速巡邏艇占39.3%，中速巡邏艇占22.9%。同時，巡邏艇超期服役的占總數的10.1%，2010年前達到服役年限的占24.5%[2]。同時，每年新造輪艇數量不少，但仍少于到達服役年限的輪艇數量。

從上述數據可知，目前國內海事機構輪艇作為執法、搜救的主要載具，凸顯出中小型高速輪艇保有量較高、老舊船舶數量占比逐年升高等特點，給輪艇管理帶來了一定的特殊性。

（二）輪艇支出的構成

根據交通運輸部海事局2019年度部門決算公開信息，2019年交通運輸部海事局公共支出合計為1099554.41萬元。其中交通運輸支出合計950555.91萬元，而輪艇支出又占交通運輸支出的比例相對較高。輪艇支出主要用分為“管”、“用”、“養”、“修”四個方面：

1.“管”的支出主要包括輪艇人員、臺賬等方面的支出。目前海事輪艇人員主要由在編公務人員和外聘船員兩類組成。在編公務人員一般通過每年公務員招考形式，招收有過船上工作經驗的人員擔任。外聘船員一般通過與船員勞務公司、人力資源公司以外包或租賃的形式合作，由具備勞務派遣資質的公司派遣。根據國內薪資水平普遍狀況，小型輪艇外聘船員薪資一般比在編公務人員薪酬低；而在中大型輪艇上，這種情況截然相反，外聘普通船員薪資相比在編公務人員的薪酬相差不大，但外聘高級船員薪資高于在編公務人員的薪酬。同時，由于國內行政法規要求，海事機構在開展執法、巡航等行政工作時，必須至少兩名執法人員同時在場。當輪艇人員全部由外聘船員組成時，則需額外增派至少兩名執法人員上輪艇參與工作，導致輪艇人員冗余的情況發生，增加了輪艇人員方面的支出，給海事機構財政支出造成了一定的壓力。

2.“用”的支出主要包括日常燃油消耗的支出。以小型輪艇的康明斯KTA19-M柴油機，奧南發電機為例，如果柴油機平均轉速維持在1300r/min左右，發電機以額定功率運轉，日運行時間大概在4～6個小時之間，那么平均日耗油量在150L～200L左右。受國際原油市場影響，國內0號柴油最新油價為6.37元/L（截至2021年5月15日），根據上述數據可估算出，小型輪艇日平均燃油消耗支出大約為950～1270元，占單艘輪艇總支出的較大比例。中大型輪艇由于自重更大、安裝的柴油機功率更大等因素，日平均燃油消耗支出會更高。在實際工作中，除去輪艇執行搜尋救助等應急任務，需要以最快的安全速度趕赴現場的情況外，輪艇在開展日常執法、巡航工作時，對輪艇航速并沒有強制要求，但通常情況下，航速隨意性較大，輪艇仍會保持較高的航速，這樣就會造成燃油消耗量較大。

3.“養”的支出主要包括日常維護保養、定期大保養等方面的支出。以C海事局為例，輪艇人員一般只參與設備日常維護以及部分應急搶修任務，主要工作目標是降低設備故障率，提高輪艇適航率，確保安全運行。而輪艇主、副機專業維保項目通常是由岸基提供支持保障。當部分海事一線站點位置較偏遠時，服務商前來保養的時效性就比較低，很難如期開展，并且還可能需要支付額外的路費。

4.“修”的支出主要包括設備修理的工時費和備件購買的支出。這方面情況與維護保養的情況相似，輪艇人員一般只負責較為簡單的維修項目，大部分維修工作主要還是依靠設備服務商和船廠負責。由于現存海事機構輪艇的平均船齡較長，設備較為老舊，出現故障頻率較高，維護修理代價較大，因此每年輪艇在維修方面的支出相對較高。

以C海事局為例，輪艇燃油、人員、修理、備件和物料支出費用比例約為3∶2∶2∶1。

三、輪艇支出績效優化

（一）績效的內涵和評價

本文前述對輪艇支出結構做出了分析，如何才能科學地度量輪艇支出各方面的績效，從而進行針對性的優化？首先要界定清楚績效的內涵。普雷姆詹德對績效的定義是：績效包含了效率、產品與服務質量及數量、機構所做的貢獻與質量，包含了節約、效益和效率。而亞洲開發銀行的Salvatore Schiavo-Campo對績效的論述是：績效是一個相對的概念，它可以用努力和結構這樣的字眼進行定義。OCED提出績效是實施一項活動所獲得的相對于目標的有效性，它不僅包括從事該項活動的效率、經濟性和效力，還包括活動實施主體對預定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意程度。根據財政部資產管理司司長陸慶平的理解，績效實際上是一項活動實施的結果，這種結果既包括實施這項活動所投入資源與獲得效果的對比關系，也包括投入資源的合理性和結果的有效性[3]。

評價公共支出績效通常會關注投入、過程、產出和結果四個階段。但僅從上述四個階段去評價公共支出績效，難以全面、客觀、如實地評價出公共支出績效的好壞。因此，需要使用上述四個階段相互之間的聯系來綜合考核公共支出的效益性、效率性和有效性。

1.效益性指標用于反映公共部門提供單位成本的變量，通過將投入、過程和相應標準比較，得出公共支出是否產出了既定質量和數量的結果，并判斷投入是否最低、最節省。

2.效率性指標往往通過投入和產出這兩個階段比較得出，用于反映既定的投入是否獲得了最大效益、最好效果的產出。

3.有效性指標通常是將效率因素和效果因素放在一起考慮，用于反映公共支出所實現目標的程度，同時還可以評價投入—成果的轉化效果。例如“滿意的修理的單位成本”就是一個有效性指標。

如果將上述指標衡量輪艇支出，可以得知輪艇支出仍存在可以改進的方面。目前海事機構習慣簡單地把輪艇作為海事工作開展的載具，對輪艇支出的管理缺乏重視和創新。筆者認為將輪艇帶入從執法“載具”逐步變成執法“載體”的優化路徑，進一步完善輪艇管理，優化輪艇部分開支，可以進而提升輪艇支出整體的績效評價。

（二）輪艇支出的優化

“載體”的一詞現泛指一切能夠承載其他事物的事物，而應用到輪艇支出方面，筆者認為“載體”可以理解為是一種媒介，這種媒介承載海事執法和取證工作，是具有精細化巡航模式，科學化人員設置，合理化“養修”模式，現代化管理方式的一種終端移動監控平臺。“載具”到“載體”的逐步轉變，是一種輪艇管理精細化、合理化、科學化、現代化的改革。根據本文前述的內容，建議從以下幾個方面進行優化：

1.精細化巡航模式。當前大部分海事機構為了更便捷地度量輪艇巡航的質量，而采用制定巡航里程和巡航時間的指標來評價。雖然這種指標式評價模式可用數據直觀地判斷輪艇巡航時長，但也會導致輪艇無目的式巡航的弊端，造成輪艇燃油支出浪費。精細化巡航模式，主要是指通過制定每次輪艇巡航目標，聽從指揮中心和領導指示，有目標地開展巡航工作；當沒有明確巡航目標時，可指派輪艇在特定區域進行值守。以目標完成的程度和質量作為主要指標，以巡航里程和巡航時間作為輔助指標，來綜合評價輪艇巡航的績效。通過目標式績效評價模式，轉變輪艇巡航的出發點和落腳點，減少無效巡航次數，從而提升輪艇燃油支出的有效性。同時，當輪艇只是執行日常執法、巡航工作，而非應急任務時，可采用經濟航速航行，降低燃油消耗，提高輪艇燃油支出的效益性。

2.優化輪艇人員結構。目前部分海事機構輪艇人員的結構現狀是在編公務人員和外聘船員混合，新老船員交替迭代步伐加快。老一批特招的船長、輪機長，一部分由于年紀偏大，難以支撐在輪艇上工作，一部分已經退休或調任其他崗位。而年輕的輪艇人員由于缺乏實踐經驗，很難及時頂替老船員的位置。輪艇人員年齡結構的不合理，導致多數海事機構被迫增加外聘船員的數量，輪艇人員薪資重復支出的現象明顯。筆者認為，不能單純地只看到外聘船員的弊端，也不能單純地只看到在編公務人員的優勢，應該繼續保持在編公務人員和外聘船員混合的模式，但需要轉變混合的方式。建議采取在中小型輪艇上，鼓勵在編公務人員擔任全部崗位；在大型輪艇上，嘗試在編公務人員擔任高級船員，外聘船員擔任普通船員的方式。在編公務人員的職業特點是具有穩定性，高級船員作為大型輪艇船員的核心力量，有助于船員隊伍的穩定發展；外聘船員的特點則是具有靈活性，作為大型輪艇船員的補充力量，增加了船員隊伍建設的機動性[4]。通過這種混合方式，充分利用外聘普通船員的薪資優勢，同時避免輪艇人員薪資的重復支出，提高這方面支出的效益性。

3.自給式“養修”模式。本文前述提到輪艇設備的“養”、“修”主要是依靠設備服務商和船廠負責，但這種外包模式，不僅時效性低而且效益性也不高。自給式“養”、“修”模式鼓勵輪艇船員主動負責有能力維修和保養的項目，同時建立激勵機制和容錯機制，根據維修和保養項目的難易程度，適當獎勵輪艇人員自給式“養”、“修”。通過這種支出轉移的模式，減少“養”、“修”方面的支出，提高支出的效益性。同時，在每年公務員招錄中提高具有實際海上資歷人員的比例，加強輪艇人員培訓力度，搭建崗位骨干成才平臺，提升輪艇人員綜合能力素質，擴大輪艇人員“養修”項目能力覆蓋范圍，降低輪艇設備事故的發生率，最終綜合提升輪艇“養修”支出的效益性、效率性和有效性。

4.輪艇管理現代化建設。船舶的分散性、船岸的分離性、通訊的復雜性等一直都是輪艇管理難以突破的瓶頸。隨著近幾年5G技術的發展、北斗導航系統的成熟和船舶自動化管控的完善，一系列科學技術取得了突破性成就，現代化輪艇管理已經成為提升管理水平，提高管理效率，降低管理支出的重要手段。現代化管理首先實現輪艇設備、備件、物料、燃潤料等報表管理的無紙化辦公，通過信息化數據統計、整理、分析，實行科學合理地制定和落實船舶的維護保養計劃；通過對設備工況參數的監控，確定是否進行檢修和更換備件；通過加強對輪艇備件、物料、燃潤料、修船等各個方面的管理，既能夠保證正常使用消耗，又能夠避免不必要的積壓和浪費，從而有利于降低輪艇使用管理的成本和費用[5]。其次，利用輪艇CCTV監控設備和5G遠程數據傳輸技術，實現遠程實時視頻監控，對輪艇設備和巡航情況進行遠程查看，提高輪艇人員工作效率。最后，積極與VTS、電子巡航深度結合，將小型輪艇從執法載具向移動監控平臺轉變，參考無人機執法模式，探索小型輪艇遠程執法取證、遠程視頻巡航的可能性。實現執法人員遠程指揮輪艇位置，遠程操控CCTV監控設備，將小型輪艇轉變為輻射范圍廣、續航能力長的巡航執法載體，逐步減少輪艇執法人員的派出頻次，節約執法人員人力資源的投入，實現輪艇支出績效評價全面提高。

結束語

優化輪艇支出，提高財政使用效率是海事發展的需要，是體現海事機構作為公共部門履行職責，提供公共服務的重要保障。目前海事機構在輪艇支出管理方面還存在著一些不足，致使輪艇支出的效益性、效率性和有效性較低。本文從巡航模式、人員結構、“養修”方式、管理方式等方面提供了相應的輪艇支出優化方法，提出了以遠程執法、遠程取證、巡航搜救替代常規的輪艇現場巡航搜救和執法工作，從“載具”到“載體”的輪艇支出優化路徑。希望今后輪艇支出管理能夠引起更多關注，輪艇支出管理能夠更加科學、完善、合理，提高輪艇支出的使用效率，將輪艇支出的績效評價提升到一個新的高度。