露天金屬礦采礦用地“以租代征”可行性研究：以云南省北衙金礦為例

李禹凝，王金滿,2，張雅馥，王敬朋，朱秋萍，周治平，桂曉琳

(1.中國地質大學(北京)土地科學技術學院，北京 100083；2.自然資源部土地整治重點實驗室，北京 100035；3.云南地質工程勘察設計研究院有限公司，云南 昆明 650041)

0 引 言

礦產資源是工業發展的關鍵保障，關系著國家經濟安全與戰略部署。土地資源是人類生存的物質基礎與生活生產的勞動資料，與礦產資源同屬于自然資源，二者密不可分，相互賦存[1]。隨著我國土地供應結構優化，工礦倉儲用地供應緊縮，2012—2017年我國工礦倉儲用地供應總量比重由29.13%下降至20.36%[1]，呈逐年下降趨勢。目前，我國采礦用地取得方式以有償出讓為主，采礦過程中涉及礦業權與土地使用權兩種基本權利[2]，兩者間在主客體與使用年限等方面存在矛盾沖突，造成一系列實際問題。例如取地過程中，集體土地須被征收后出讓給礦山企業[3]，復雜的征地流程阻礙采礦活動的開展，同時，農民失去了土地保障[4]，礦山企業支出大量費用[5]，占用大量用地指標[6-7]；采礦結束后，受損土地復墾水平較低且退出困難，造成大量土地浪費[8]，人地關系緊張、礦地矛盾突出。因此，健全采礦用地取得制度，建立采礦用地退出機制，對保障礦產與土地資源合理開發、緩解“人-地-礦”沖突、促進礦區土地可持續利用具有重要意義。

目前，我國學者逐漸開始關注采礦用地取得與退出制度研究。駱云中等[9]從我國地權制度變遷的角度，提出臨時用地制度、年租制、土地股權制等礦業用地獲得方式；趙淑芹等[10]總結當前礦業用地制度的基本特征，提出通過合理的退出路徑、激勵與約束政策來提高制度績效；代亞婷等[11]通過研究構建政府與礦山企業間的利益博弈模型，提出政府和社會資本合作(public-private-partnership，PPP)管理模式、多元化供地以及復墾土地激勵機制等采礦用地退出新途徑。此外，原國土資源部也不斷從政策角度進行探索，自2005年先后在多地開展采礦用地方式改革試點，主要內容包括創新采礦用地供地及相應的審批與補償方式，取消征地環節、以租代征，建立嚴格復墾評估與退出機制[12-14]。張蜀榆[15]對比分析了平果鋁土礦與山西煤礦改革試點情況，提出通過建立獎勵制度、土地置換制度等激勵礦山企業積極復墾與還地退出。目前已有研究主要集中于對采礦用地制度進行理論分析并提出建議，缺少將制度理論與生產實踐相結合的案例分析，且研究對象多為露天煤礦，針對露天金屬礦的用地研究相對較少，而由于金屬礦賦存情況差異較大[16]，開采工藝與復墾方式也不相同，因此亟待針對露天金屬礦區進行研究并提出建議。

本文通過理論研究明確采礦用地“以租代征”的內涵與基本路線，并以云南省北衙金礦為研究對象進行實證研究，從法律與經濟角度進行理論分析，通過計算研究區采礦用地總用地周期，確定研究區改革的可行性，為緩解“人-地-礦”矛盾、探索采礦用地退出機制、促進礦區經濟與生態穩定發展提供參考依據。

1 露天金屬礦采礦用地“以租代征”內涵分析

1.1 采礦用地特征

露天采礦用地具有占地面積大、采后能及時復墾等特點[2]，對其的開發利用過程主要可以分為四個演化階段(表1)。第一階段為原始期，該階段人類活動對原地形地貌影響較小，地表植被主要為原生植被和人工栽培植被，主要用地類型為耕地、林地、草地，存在少量宅基地和經營性用地等建設用地，此時土地的所有權為集體所有；第二階段為礦業活動期，國家先征收集體土地并有償出讓給礦山企業，礦山企業對其進行探礦與采礦活動，這一過程中損毀的土地面積最大，且損毀程度嚴重[17]，此時土地所有權已從農民集體轉移到了國家，礦山企業享有土地使用權；第三階段為復墾期，是過渡階段，該時期礦山企業需對采礦用地進行復墾，主要基于地貌重塑、土壤重構、水文穩定、植被重建對“景觀-土壤-水系-植被”四個子系統進行綜合修復[18]，恢復并提高土地生產力，實現生態系統穩定與可持續發展；第四階段為低效農業期，由于復墾后土地穩定性較差，人工堆積體結構松散，不適合繼續用做建設用地[19]，主要復墾方向為農用地，如林地、草地，此時土地使用權仍在礦山企業手中，對于農業生產積極性較差，土地利用效率相對較低。

表1 露天采礦用地演化特征表Table 1 Evolution characteristics of open pit mining land

綜上所述，露天采礦用地在演化過程中，農業生產為主要利用方式，在實際生產中作為建設用地時間較短，僅在第二階段，因此，露天采礦用地具有顯著的階段性。

1.2 采礦用地“以租代征”內涵

基于特征分析，采礦用地并非永久性建設用地，建設生產周期短，因此相較于其他新增的建設用地，采礦用地更適宜采取短期的供地模式，以滿足階段性生產且能夠及時退出繼續從事農業活動。

土地租賃是一種可實現短時間內土地所有權與使用權分離，期滿后土地使用者交還土地的經濟活動[20]。但根據我國現行的法律制度，擅自租用集體土地用于非農建設屬于違法行為，若直接租賃取得采礦用地，可能存在礦山企業逃避農用地轉用義務等情況，威脅用途管制制度[21]。由于目前對采礦用地實行傳統土地租賃制度存在強不適宜性，對此專家學者們逐漸探索并提出通過臨時用地方式滿足采礦用地的“租賃”需求。

該模式下采礦用地“租賃”表現為土地使用者付出一定成本后獲得對土地的暫時使用權，并在一定補償方案下將集體土地暫時讓渡給礦山企業[22]。相較于現行礦業用地方式，采礦用地“以租代征”不僅改進了供應方式、補償制度與審批制度，還促進了采礦用地的復墾與退出；取消征地環節，在不改變原土地用途條件下，保持土地所有權和土地承包經營關系不變；在當地政府的監管下，礦山企業與集體組織遵循平等原則簽訂合同，并據此進行土地補償；為保護農民集體權益，避免礦山企業長期占用土地進行其他建設行為，土地使用期限受嚴格限制，采礦使用期限最多不超過4 a，并于用地期滿1 a內完成復墾，驗收合格后實現“還地于民”。具體流程如圖1所示。

圖1 采礦用地“以租代征”基本路線Fig.1 Basic principles of “rent instead of expropriation” for mining land

該過程中土地所有權沒有發生轉移，節約建設用地指標，同時礦山企業在不低于征地補償標準的條件下對農民進行補償，待政府驗收復墾達標后，返還給原土地使用者，既滿足了短期礦山生產需求，也保障了農民生活權益，減輕政府征地工作負擔，靈活調控用地指標。此外，由于礦山企業受合同內復墾要求制約，采后復墾積極性提高并及時退出，將更優質的土地資源歸還農民繼續生產生活，實現土地可持續利用。

2 露天金屬礦采礦用地“以租代征”可行性框架體系

基于上述特征與內涵分析，初步構建“法律-經濟-工程”的露天金屬礦采礦用地“以租代征”可行性框架體系(圖2)。具體包括：①明確“以租代征”概念與內涵，界定研究對象各項權屬性質，解讀相關法律法規等政策規范，在現行的法律允許范圍內實施改革，因此法律可行性分析是探究可行性過程中的核心基礎；②采礦用地供應過程中涉及政府、礦山企業和農民三方經濟利益博弈，從經濟學角度定量分析整個過程中效益變化以及外部性影響，在各方利益達到相對滿足時，經濟可行性分析對實施改革具有推動作用；③不同于法律可行性與經濟可行性分析的普適性，在分析工程可行性時需要針對金屬礦具體條件與特征，由于金屬礦賦存條件相對復雜，因此需要判斷采礦活動中主要影響因素，確定最合適的開采工藝，對采后受損土地進行評估并明確復墾內容與退出方向，定量探究不同階段采礦用地周期是否滿足用地年限，從工程實踐角度判斷“以租代征”方式是否具備落實條件。

圖2 露天金屬礦采礦用地“以租代征”可行性框架體系構建Fig.2 Construction of the feasibility framework system of “rent instead of expropriation” of mining land for open pit metal mine

綜上所述，因礦施策，確定合理的采礦用地供應方式，制定科學的復墾還地等管理規范，從而緩解“人-地-礦”矛盾沖突，可以實現礦區經濟與生態的可持續發展。

3 露天金屬礦采礦用地“以租代征”可行性實證分析

3.1 研究區概況

北衙金礦位于云南省大理白族自治州鶴慶縣北衙村內，地理坐標為100°10′16″～100°12′41″E，26°07′39″～26°10′22″N，屬亞熱帶高原季風氣候，冬春季節干燥少雨，夏秋季節降水豐沛，年平均氣溫13.6～16.7 ℃，多年平均降雨量為962.5～1 056.0 mm。北衙金礦區地處鶴慶北衙山間盆地，地勢平坦向北傾斜，為構造剝蝕地貌區。北衙金礦已探明黃金儲量超過151.28 t[23]，居云南省金儲量第一位，礦區總面積11.901 km2，包括萬硐山礦段與紅泥塘礦段，地理位置如圖3所示。

鶴慶縣土地總面積2 395 km2，其中，耕地面積為270.75 km2，人均耕地面積0.000 97 km2，主要作物有水稻、玉米、甘蔗等，農民收入主要來自于農業種植和礦山務工。因采礦活動和鐵路修建，北衙礦區7個村莊中的北衙村、大沙地村、舍茶寺約850戶于2017年底搬遷，隨著農民陸續搬遷并且失去土地，農民與礦山企業、供地與用地間矛盾激化。因此，完善健全采礦用地取地與退出機制，促進土地及時復墾與退出，提高復墾地生產力并交還于失地農民，是實現礦區可持續發展的重要方式與目標。

3.2 法律可行性

在法律層面上，通過臨時用地方式實現采礦用地“租賃”代替征收取得土地，具體表現為規定期限內土地使用權通過有償方式進行轉移，農村集體仍保留土地所有權，該過程在法律框架內行使，具備完整的政策保障，通過法律手段約束了用地年限，深化了礦山企業的復墾責任，在土地使用結束后按照合同約定的使用后狀態返還，即采礦結束后及時進行復墾修復，以農用地形式交還農民集體，用地過程前后不發生土地用途轉變，不會沖擊用途管制和土地規劃等基本制度，其法律屬性本質上為土地租賃，具備法律可行性。

基于現行的《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，2005年，原國土資源部首次將廣西平果鋁土礦區批準為采礦用地方式改革試點，取消了現行采礦用地供地模式，提出通過臨時用地方式使用土地[24]。2010年，原國土資源部對試點礦區進行階段性成果驗收，高度肯定了其耕地保護作用，成功減少了征地導致的社會矛盾，促進了當地經濟與社會的和諧穩定發展[25]。基于上述工作取得的積極效益，原國土資源部擴大試點范圍，在內蒙古自治區、山西省、遼寧省等地依次開展，并在后續驗收中肯定其具備緩解相關者權益沖突的作用[26]。

由此可見，在現行的法律與政策的共同支持下，國家不斷積極創新探索采礦用地取得方式，實踐試點取得的成果進一步肯定了采礦用地方式改革的意義，為我國今后通過短期租賃實現采礦用地取得提供了法律可行性支持。

3.3 經濟可行性

在現行制度下，采礦用地取得前需對集體土地進行征收，該階段征地的實質是政府、礦山企業和農民三方間相互博弈以追求各自效益最大化的過程，博弈各方為實現各自最大利益而延遲土地交易開發時間，影響社會福利，與中央提出的保護農民利益相違背。結合北衙地區征地補償案例，對不同取地方式下礦山企業應支付的費用進行計算對比，初步量化礦山企業取地過程中各方獲得的收入情況與補償情況，見表2。由表2可以看出，“以租代征”模式下企業每畝[注]1畝=666.67 m2。用地成本可節約40.99%，農村集體收取的補償費用增加13.47%，大大緩解了礦山企業的取地成本，提升了農民集體補償費用，為礦山企業與農民帶來顯著的經濟效益增長。

采礦活動必然對周邊環境帶來極強的負外部性，基于科斯產權理論可知，公共物品的產權界定不清和市場機制本身的不完善是外部性產生的原因[27]，可以通過界定產權和交易成本選擇的方式來實現外部性內部化[28]。在“以租代征”用地模式下，明晰了土地產權，通過協商方式確定了交易成本，從經濟效率角度考慮了對農民集體的補償，使其接受采礦帶來的負面影響，縮短土地交易開發時間，提高公共效益，緩解礦山企業復墾修復的經濟壓力。

表2 礦山企業用地費用對比表Table 2 Comparison of land costs for mining companies

3.4 工程可行性

3.4.1 影響因素

判斷采礦用地“以租代征”可行性的關鍵是明確在規定時間內礦山企業能否完成采礦并復墾還地，因此需要明確采礦中影響生產進度的主要因素，其中剝采階段的影響因素作用效果最為顯著。

1) 礦體覆蓋度。礦體覆蓋度與開采時間呈正相關，即礦體埋藏越淺，剝采表土厚度越小，越有利于縮短開采時間并按時還地，便于實施采礦用地“以租代征”。萬硐山礦段內開采礦體主要分布于最低侵蝕基準面1 660 m標高之下，開采深度大，剝采難度高，所需周期長；紅泥塘礦段內開采礦體主要分布于最低侵蝕基準面1 655 m標高之上，礦體埋藏淺，地形有利于露天開采，未來開采時間相對較短。

2) 巖石巖性。巖石巖性能夠反映巖石的軟硬程度，巖石硬度越大，越難于破碎與直接開采，甚至需要進行爆破操作，進而延緩開采進度。不同礦段的主要巖石類型存在一定差異(表3)，萬硐山礦段內構造復雜，半堅硬巖組(Qp)及堅硬巖組(T2b)分布廣泛，東部玄武巖相對發育，其厚度巨大、巖石堅硬；紅泥塘礦段內主要礦體賦存于Q1s地層底界線附近，是含金巖石和巖金礦體的風化、剝蝕、搬運、沉積的產物，成巖程度低，穩定性差，屬軟弱層，可直接進行鏟挖剝離。

表3 不同礦段內主要巖石類型Table 3 Main rock distribution in different sections

3) 地質構造。地質構造對采礦進度影響機理較為復雜，常見地質構造為褶皺和斷層。一般背斜影響區內，礦層傾角增大，剝采比陡增；斷層帶構造復雜且不穩定，開采難度大，影響開采進度。萬硐山礦段早期地質運動活躍，地質構造復雜，主要礦體賦存于破碎帶中，穩定性較差，局部易發生工程地質問題，加大開采難度；紅泥塘礦段東側發育有兩組斷層，礦體發生位移、錯斷和破壞，但規模較小，對采礦進度影響相對較弱。

3.4.2 采礦用地取得階段

根據上述對萬硐山礦段和紅泥塘礦段的因素分析，初步判定紅泥塘礦段更有利于實施“以租代征”，并以其為主要研究對象，探究各周期內用地情況與時間。

根據2010年《云南省鶴慶縣北衙金礦核查礦區資源儲量核查報告》已探明的資源分布情況以及北衙礦區露天礦開采和復墾方案，紅泥塘礦段露天采礦用地總面積20.448 5 hm2，其中，農用地18.557 7 hm2(耕地4.078 hm2，無基本農田)，建設用地1.480 7 hm2，未利用地0.410 1 hm2，具體土地利用現狀面積見表4。

表4 土地利用現狀面積統計表Table 4 Area of current land use

3.4.3 采礦用地剝采階段

北衙礦區紅泥塘礦段涉及地層主要為蛇山組(Q1s)和三疊系中統北衙組(T2b)，礦段地層接觸關系見表5。該礦段內主要開采礦體為KT4D礦體和KT5礦體，均為“殘坡積型”礦體，其中，KT4D礦體產出于Q1s不整合面附近，傾角一般為5°～11°，平均厚度8.05 m；KT5礦體位于KT4D礦體之上，相距5～10 m，礦體厚度0.81～27.49 m，傾角12°，礦體全部為氧化礦，含礦巖石成巖程度低。根據礦體賦存特點及礦區地形條件，確定紅泥塘鐵金礦體滿足露天開采條件，露天開采階段選擇露天采場上部陡幫組合臺階橫向剝離，下部緩幫橫向采礦的采剝工藝，露天采剝進度計劃見表6，紅泥塘礦段露天剝采期為4 a，且第4 a已開始減產。

表5 紅泥塘礦段地層簡表Table 5 Stratigraphy of the Hongnitang Section

表6 露天采剝進度計劃表Table 6 Progress schedule of open pit mining and stripping

3.4.4 采礦用地排棄階段

還地周期為剝采時間、排土到界時間與復墾時間之和，金屬礦資源的賦存特點決定其采礦用地無法同鋁土礦、煤礦等實現邊開采邊內排，因此延長了還地周期，在一定程度上阻礙了該區“以租代征、還地于民”。雖然紅泥塘礦段自身無法實現露天采礦與內排同時進行，但其形成的露天采坑為萬硐山礦段提供良好的排棄空間。 結合北衙金礦開發利用方案可知，萬硐山礦段采剝出礦年限為31 a，而紅泥塘礦段露天采剝年限為4 a，露天礦坑體積為980.89×104m3，具備作為“內排土場”的安全技術條件，在滿足萬硐山礦段排土需求的同時，也對紅泥塘礦段進行了回填處理，其中回填年限為1 a。

3.4.5 采礦用地復墾階段

礦坑回填完畢后，即可作為復墾起始年，通過工程與生物措施相結合實現復墾，其中礦山企業主要開展工程措施復墾，生物復墾由農民進行，以恢復農業生產力。在紅泥塘礦段露天開采結束后，露天采場挖損損毀嚴重，落家井排土場與核桃箐尾礦堆發生重度壓占損毀，其中排土場與尾礦庫仍將長期使用以滿足萬硐山礦段生產需求，露天采場回填后及時對其進行治理修復。首先需進行土壤回覆工程，復墾為水澆地區域需覆土0.4 m，復墾為園地和草地區域需覆土0.3 m；隨后進行平整工程，針對覆土后場地采用小型推土機平整，平整工程量以場地全面積平土厚度0.3 m計算，紅泥塘礦段采礦用地復墾面積18.96 hm2，所需工程量見表7，該土方量可于1 a內完成轉移。由于生產過程中采用強力氰化法選礦與全封閉管道運輸，因此除尾礦外，其余礦山棄渣不含氰化物，地表水與地下水較輕，礦區土壤重金屬污染問題主要與其高背景值有關，因此在回填整平過程中還需通過微生物修復技術對土壤中的鉛、鉻等重金屬進行溶解、轉化與固定，最終實現土地平整、田塊整理、污染治理并驗收交還。

表7 復墾工程量統計表Table 7 Amount of reclamation work

4 討 論

供地過程中，與原征地后出讓方式對比，該模式可為礦山企業節省大量取地成本，施工前期投入費用大幅下降；對農民集體而言，補償費用變化不大，但每年仍可以保障有相對持續穩定的租金收入，且土地復墾驗收交還后，土壤質量更高、農田設施更全、生產能力更強，還地后農民仍可繼續使用優質耕地，提升農業效益；國家和地方經濟收益減少幅度較為顯著，但該模式可為地方政府節省部分新增建設用地指標，以獲得更為長久的收益與政績。

進行采礦活動時，結合金屬礦賦存情況、地質構造、開采工藝等分析，明確紅泥塘礦段露天采礦用地剝采周期4 a，回填周期1 a、復墾周期1 a，總計還地周期6 a，總用地周期較短且滿足租賃期限，存在實施“以租代征”的可行性。雖然萬硐山礦段同屬北衙礦區，但其礦產豐富且埋藏較深、地質構造復雜，因此該礦段服務年限與剝采周期較長。且萬硐山礦段進行深凹型開采，采礦結束時遺留大型采坑，一般不對此類大型深坑回填，因此無法恢復為農用地交還于農民，即不適宜實施“以租代征”制度。此外，在還地時限約束下，為減少用地年限與后續復墾工程量，礦山企業在采礦活動中改善選礦與運輸方式，減小生產環節對地表水、地下水與周邊土壤污染，在根本上緩解了金屬露天礦山的水土污染問題。

復墾還地時，基于復墾與還地條件制約，礦山企業積極開展復墾工作、改善復墾方式、加速復墾進度、提高復墾質量，減少了土地受損和地表破壞持續時間。還地于民后繼續農業生產，有利于地力與地表植被恢復，防止水土流失等災害，改善礦區整體生態系統，具有一定的生態效益。

綜上所述，本文建立相對完整的可行性評價體系并對北衙金礦采礦用地進行實證分析，但由于探究影響因素過程中主要考慮了剝采階段的作用機理，后續進一步考慮其他階段影響因素，提高露天金屬礦采礦用地“以租代征”可行性評價框架體系的普適性。

5 結 論

1) 通過分析露天礦采礦用地演化特征，明確了現行礦業用地制度與露天采礦用地分布廣、占地短的特征不匹配，加劇了土地利用的不合理性。

2) 綜合考慮了法律、經濟和工程要素，構建了露天金屬礦采礦用地“以租代征”可行性框架體系，明確“以租代征”的取地方式可以有效避免采后土地閑置問題，為農民、礦山企業和政府三方均帶來效益。

3) 通過實證分析對露天金屬礦采礦用地“以租代征”可行性進行驗證，確定影響“以租代征”實施的因素包括礦體覆蓋度、巖石巖性和地質構造，其中紅泥塘礦段露天采礦用地總周期為6 a，滿足租地年限，具備實施“以租代征”的可行性，萬硐山礦段不具備可行性。

目前露天礦采礦用地改革尚處于研究初期，未來實施該制度過程中，仍可能存在局限性，需要在實踐中進一步探索研究。

1) 完善采礦用地租賃政策。針對不同礦體及采礦年限，礦山企業應當因地制宜選擇取地方式，因礦施策，滿足需求的多樣性，促進采礦用地取地方式合理化、多元化。同時嚴格監管規范，避免礦山企業以采礦用地名義租地進行其他用途建設，制定詳細復墾標準，確保礦山企業復墾效果達標，避免復墾金流失，實現數量上與質量上“還地于民”。

2) 推廣農田、居民點等質還地、等量還地。采礦活動對原地形地貌損毀嚴重，很難以原數量、原結構、原位置形式歸還土地。建議對于原農用地進行“等質量還地”，對于原居民點等建設用地進行“等面積量還地”，以滿足原土地經營者農業產出與生活保障，保護耕地資源。同時礦山企業不斷提升采礦與復墾工藝，實現邊采邊復，縮短用地周期，促進還地于民，推動綠色礦山建設與礦區可持續發展。