集中財力辦大事財政政策體系研究
——歷史形成、理論框架與現實困境

呂 煒，劉欣琦

(1.東北財經大學 經濟學院，遼寧 大連 116025；2.東北財經大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會提出“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”是中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優勢之一。中國能夠創造經濟快速發展、社會長期穩定的奇跡，一個重要原因就是充分發揮集中力量辦大事這一治理優勢[1]。集中力量辦大事的實質是通過有效地整合各種社會資源，最大程度地動員與組織各種社會力量，在較短時期內實現發展目標[2]。集中力量辦大事路徑和方式的完善取決于市場作用和政府作用的互為補充[3]。將集中力量辦大事的制度優勢轉化為治理效能，需要借助于決策、執行、組織和監督機制的有序運行[4]。

在建設中國特色社會主義道路上，黨塑造了社會主義性質的集中力量辦大事的強大國家能力，領導國家完成了從貧窮落后到全面建成小康社會的歷史性跨越[5]。在中國共產黨領導下，財政始終堅持圍繞中心、服務大局、強化資金和政策保障，集中財力辦大事，在不同時期呈現出不同的政策目標和作用機制[6]。新中國成立初期，為改變積貧積弱狀況、建立中國自己的工業基地和經濟體系，黨提出國民經濟發展的第一個五年計劃，將人力、物力和財力集中到中央來推動國家的工業化進程。隨著國民經濟體系和生產體系的逐步完備，中國發展面臨科技儲備薄弱、科研環境艱難的新問題。為了推進國防科技現代化進程，黨集中力量取得了在尖端科技上的卓越成就，充分體現了黨領導下“舉國體制”集中財力辦大事的制度優勢，這也是“兩彈一星”財政觀的根基[7]。改革開放以來，黨提出發揮好市場作用和政府作用，進一步構建完善兩者協同實施國家發展戰略及其導向下的集中力量辦大事的機制[8]。進入新時代，集中力量辦大事涵蓋集智攻關、脫貧攻堅和公共衛生等多個領域[9]。尤其是在財政緊平衡的狀態下，繼續推進構建集中財力辦大事財政政策體系是推進“兩個高水平”建設、實現高質量發展的現實需要，也是中國特色社會主義制度優勢的集中體現[10-11]。

通過以上梳理不難發現，集中財力辦大事是黨治國理政的重要工具，在國家重大戰略目標的實現中發揮著特殊的地位和作用。如何認識和解讀集中財力辦大事財政政策體系的形成過程及其長遠影響是本文關注的核心問題。從大歷史和國家治理的角度來觀察集中財力辦大事財政政策體系，有三個問題值得進一步思考：首先，財政政策體系的構建與國家經濟社會發展需求密切相關，在歷史發展的不同階段，集中財力辦大事財政政策體系是如何形成并發揮作用的？其次，是否存在一個理論視角，能夠將不同時期、不同場景下集中財力辦大事的作用形式囊括在同一個分析框架內，探究理論要素構成及其背后的制度邏輯？最后，面對新的時代要求和新的發展場景，集中財力辦大事財政政策體系又會面臨哪些理論與現實困境？為此，本文將圍繞這些問題展開研究。就內涵而言，集中財力辦大事財政政策體系是政策參與主體針對不同的經濟社會形態、不同的財政政策目標和不同的政策作用點等形成的財政政策類型的總和。進一步，政策目標、政策主體和政策作用點等要素組成及其協同關系，構成了集中財力辦大事財政政策體系歷史形成的基本動因、理論框架的基本要件與現實困境的重要根源。本文以集中財力辦大事財政政策體系為研究對象，剖析其歷史形成、理論框架與現實困境，為未來進一步完善集中財力辦大事財政政策體系提供思路。

二、集中財力辦大事財政政策體系的歷史形成

(一)早期探索階段(1949—1977年)：中央動員式的集中財力辦大事

在新中國成立初期到改革開放前，國家物資相對匱乏且承擔著發展農業和重工業的重要任務，彼時國家采取了動員式的集中財力辦大事政策。為完成更快速、更高效地積累工業化建設資金的政策目標，中央政府作為起主導作用的政策主體，借助統一集中財權、動員積累資金、計劃安排支出和保障預算平衡等政策作用點，完成了社會主義工業化建設的重大任務。

1.國民經濟恢復時期(1949—1952年)：以統一財經工作集中財權

新中國成立初期，國家以統一財經工作集中財權來完成發展農業和基本建設的重要任務。為了迅速恢復經濟，集中財力辦大事、平衡財政收支是經濟建設型財政的出發點和立足點[12]8-9。然而，彼時全國的財政經濟工作基本上仍是分散管理，只有將有限的財力集中起來，才能解決最緊急的需求。為了做好統一財經工作、為了集中財力克服困難，1950年3月，政務院頒布《關于統一國家財政經濟工作的決定》，強調統一全國財政收支管理、統一全國物資調度、統一全國現金管理，將決策權集中于中央。尤其是統一全國編制和供給標準，要求所有費用按輕重緩急進行統籌安排，以便集中財力用于軍事上消滅殘敵，經濟上重點恢復[13]33。同年10月，財政部召開全國預算制度和會計制度等會議，認為將稅收政策、稅率、稅則、供給薪給標準、人員編制、人民負擔、貨幣發行和預決算審批權限統歸中央是非常必要的，只有如此才能實現集中的財政管理[13]44。集中財力工作還體現在管理機構的設置上，新中國成立初期，財政發揮的職能作用范圍十分廣泛，鹽務、糧食和物資等都由財政部管理，這是集中財力、進行宏觀調控的需要[13]109。

2.“一五”計劃時期(1953—1957年)：以自力更生動員積累資金

“一五”計劃時期，為貫徹重工業優先發展戰略，國家通過自力更生方式籌集資金?！耙晃濉庇媱澇醪酱_立了重工業優先發展戰略，彼時的財政也逐步形成了符合計劃配置資源方式的制度安排[14]。在指導原則方面，1953年12月，中共中央批轉中央宣傳部《為動員一切力量把我國建設成為一個偉大的社會主義國家而斗爭——關于黨在過渡時期總路線的學習和宣傳提綱》，標志著總路線的最終形成[15]36。這要求財政應集中力量保證社會主義工業化和社會主義改造的需要。在建設資金積累方面，中國走出了一條獨立自主、自力更生的積累工業化建設資金之路。自力更生的資金籌集方式就是立足國內，依靠發展社會主義經濟和厲行節約來積累工業化資金。同時充分依靠人民發行公債，并向蘇聯等國借用外債。在工業化建設方面，“一五”計劃的基本任務之一是集中主要力量進行以蘇聯幫助中國建設的156個項目為中心的、由限額以上的694個建設單位組成的工業建設，建立中國社會主義工業化的初步基礎。為了完成這個艱巨任務，僅全民所有制基本建設投資就達588.47億元，其中，國家財政撥款就達531.18億元，占比90%以上?？梢?，財政資金是當時國家工業化資金的主要來源[13]142。在1954年國家決算的收入來源中，除國外貸款外，國營企業向國家的繳款占各種社會經濟成分向國家繳款總數的65.24%。這說明了國營企業的繳款在中國社會主義建設的資金積累中已占重要的地位[13]186?！耙晃濉庇媱潟r期，國家財政通過自力更生發展生產、厲行節約等措施，為工業化籌集建設資金達1 241.75億元，有力地保證了“一五”計劃的勝利完成[15]43-44。

3.八年調整時期(1958—1965年)：以綜合財政計劃安排支出

“二五”計劃時期，國家通過編制綜合財政計劃集中財力投資重點項目。1960年1月，國務院發布《關于加強綜合財政計劃工作的決定》，指出綜合財政計劃是國家整個財政資金活動的計劃，是國民經濟計劃的必要組成部分。編制綜合財政計劃，應把國家一切財政資金都納入綜合財政計劃內，以便集中力量保證國家計劃和重點項目的完成。加強綜合財政計劃工作，必須做好國家預算內資金與預算外資金、財政資金與信貸資金的統籌安排，加強預算外資金管理。1961年，中共中央發布《關于調整管理體制的若干暫行規定》，把原來不宜下放給地方的經濟管理大權重新收歸中央，把原來不宜下放給地方的企業重新由中央各主管部門收回，并明確指出財權必須集中，財務工作必須貫徹“全國一盤棋”。1963年12月，國務院頒發《關于基本建設撥款的幾項規定的通知》，強調在基本建設中必須嚴格執行國家的統一計劃，不準分散使用資金。在制定1965年預算時，國家集中財力確保重點項目建設，根據輕重緩急“保國防備戰、保對外援助、保后方建設、保重點項目”“減不急需的、減不落實的、減非生產性的、減可以節約的”。1965年預算支出比上年決算增加56.4億元，同比增長14.1%，增加的預算支出主要用于基本建設投資、國防和對外援助等領域[12]85。

4.相關戰略實施時期(1966—1977年)：以收支兩條線保障預算平衡

“三五”“四五”計劃時期，國家為保證預算平衡實行收支兩條線，將財力集中于支持重大戰略實施。在國家財政極度困難的情況下，集中力量有力支持了相關戰略的實施：其一，支持“三線建設”?！叭濉庇媱澨岢霭褔澜ㄔO放在首位，加快“三線建設”以逐步改變工業布局。“三線建設”期間，國家在中西部地區13個省、自治區共投資2 052億元，占同期全國基本建設總投資的39%。建成了1 100個大中型工礦企業、科研單位和大專院校，改變了中國工業集中在東部沿海地區的基本格局，為西部地區的經濟發展奠定了基礎。其二，支持地方“五小”工業的發展。從1970年開始并在此后的五年內拿出80億元專項資金，扶植地方“五小”工業的發展[15]78-79。為了集中財力保證1968年預算平衡，維持地方的必要支出，1968年12月，財政部下發《財政部軍管會關于做好1968年財政決算編審工作的通知》，決定暫停收支掛鉤、總額分成的辦法，改為實行收支兩條線，收入全部上交國家，支出全部由中央撥給[15]80。

(二)初步形成階段(1978—2012年)：改革式的集中財力辦大事

改革開放之后，自上而下的動員式機制已不適應體制改革的需要，財政亟須打破或改變“財權集中過度、分配統收統支、稅種過于單一”的傳統體制格局，借助一系列改革為完成社會主義市場經濟體制建設中的“大事”蓄積財力。為實現支撐社會主義市場經濟體制建設的政策目標，中央作為推進改革的核心政策主體，地方政府作為參與主體，通過擴大財源、集聚財力、規范資金和監督分配等政策作用點，集中財力建設一批事關國民經濟和人民群眾生活的重點工程和大型企業項目。

1.“放權讓利”時期(1978—1993年)：以稅制改革擴大財源

“放權讓利”時期，財政在稅制改革和預算制度恢復方面采取措施，使財力集中和財力分配具備法律依據。經濟特區的設立和“三資”企業的出現，成為計劃體制和價格體系之外的新生力量，傳統體制下的利潤上繳辦法、價格分配手段和稅制難以對體制外的經濟發生作用，建立涉外稅制成為稅制改革最為緊迫的任務[16]104-105。1979年5月，財政部在四川成都召開全國稅務工作會議討論工商稅制改革問題，提出應拓展稅收渠道，使稅收成為積累財政資金的主要手段，確保國家財政收入的及時、穩妥、可靠。從1979年開始，中國正式恢復年度國家預算的編制、報告、審批和決算制度并延續至今。預算制度的恢復最初是為了撥亂反正、恢復經濟秩序的需要，實際上也是恢復并實行傳統國民經濟計劃的需要。它使政府活動和國家財力分配納入國家計劃，從而恢復了國民經濟計劃與國家財政的聯系。預算報告和審批制度的恢復使政府行為特別是政府的經濟行為納入各級人民代表大會的監督視野，既使國家預算恢復了法治程序，又使國家財力分配具備了相應的法律依據[17]243。

2.制度創新時期(1994—1997年)：以分稅制改革構建集聚財力機制

以建立適應社會主義市場經濟的財稅體制改革為著眼點，從1994年起，中國財稅體制改革踏上制度創新之路，初步搭建了適應社會主義市場經濟體制的財稅體制基本框架。分稅制構建了重要的集聚財力資源的機制[12]162，讓中央政府能夠全面統籌區域發展格局。市場分工內在地要求從全局系統的角度來深入考察各個地區的資源稟賦和區位優勢，讓各個地區能夠根據自身的條件來制定最優的發展策略，走分工化、差異化的路線。分稅制改革后，中央集中財力有利于全國統一市場體系的建立，更好地保障了社會主義市場經濟體制改革的不斷深化。在建立社會主義市場經濟體制目標后，分稅制集聚財力的體制機制在全國性骨干基礎設施建設方面作出了突出貢獻，助力快速建設高速鐵路、航空、港口和電信等骨干基礎設施網絡。總之，1994年分稅制改革以來，隨著兩個比重的提高，中央適當集中了財力，為實施宏觀調控提供了有力保障[16]589。

3.公共財政體制構建時期(1998—2002年)：以國庫制度建設規范資金管理

在公共財政體制構建時期，建立國庫集中收付制度改變了財政資金分散管理的局面，有助于政府集中力量履行保障和改善民生的職責。國庫的職能單一且收付程序落后，使政府預算執行缺乏財政監督，造成財政資金運行效率低下。2001年，國務院第95次總理辦公會批準《財政國庫管理制度改革方案》。從2001年開始，在中央和地方同時開展國庫集中支付制度改革試點[16]355。建立國庫收付集中制度可以從根本上克服過去存在的財政資金分散管理等弊端，是規范政府資金收入的最徹底、最完善、最可靠的模式。在財政部研究制定國庫制度改革實施方案之前，地方自發試驗已經啟動，主要體現在資金集中收納和集中支付兩方面，而對國庫體制并沒有觸動。

4.公共財政體制完善時期(2003—2012年)：以預算改革監督財力分配

公共財政體制完善時期，國家通過部門預算編制集中財力解決國家發展戰略問題?！笆濉币巹澠陂g，社會主義市場經濟體制進入了更加成熟的階段，這一時期財政的功能是進一步優化基礎設施投資結構，集中用于重大水利工程和新一輪農網改造升級，做好結構調整中的保民生工作，支持剝離國有企業辦社會和解決歷史遺留問題，等等。為解決當時的財力問題，中央各部門在編制預算時都采用部門預算編制方法，將各部門規費等收入都納入了部門預算收入，實行統一收支預算，既有利于集中財力、統籌安排，也有利于進一步推行綜合財政預算管理[15]153-154。2007年，國家針對農業大縣和財政窮縣的特點，依據突出群眾意愿、突出民生優先、突出群眾急需、突出集中財力解決大問題的原則，進行參與式預算試驗[16]276。在參與式預算過程中，公民直接參與決策、討論和決定公共預算，確定財政資源分配、社會政策和政府支出的優先性并監督公共支出項目。

(三)發展完善階段(2013年至今)：協同式的集中財力辦大事

進入新時代，財政不僅要作為政府活動的經濟基礎而發揮作用，而且要作為國家治理的基礎和重要支柱而進入國家治理的全過程和各領域。為深入國家治理的方方面面去完成各種重大戰略任務和實現強國建設的政策目標，僅靠財政自身的力量是不夠的。在國家治理的視域下，既需要落實落細政策作用點，使得財政在資源管理、整合和使用上作出新改進，又需要拓寬政策主體的內涵，鼓勵多元參與形成政策合力、資金合力和工作合力。在市場機制下形成互利合作集中財力辦大事的政策合力，財政集中力量在推進基礎性、關鍵性領域的改革方面給予大力支持。習近平總書記多次強調要堅持發揮社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優勢，尤其是發揮其在科技創新領域的作用：“要讓市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好發揮政府作用，加強統籌協調，大力開展協同創新，集中力量辦大事，抓重大、抓尖端、抓基本，形成推進自主創新的強大合力。”“新型舉國體制是在社會主義市場經濟條件下，以關鍵核心技術攻關為主要任務，以國家重大科技項目與國家實驗室為載體，通過充分發揮集中力量辦大事的制度優勢與市場在資源配置中的決定性作用，進而攀登科技創新制高點，維護中國國家安全與國家利益的一種創新體制。”

在資金管理上，這一時期將盤活存量資金工作擺在了突出位置。2015年1月，《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》提出，要推進中期財政規劃管理，分析預測重大財政收支周期情況，研究規劃周期內一些重大改革、重要政策和重大項目的政策目標、運行機制和評價辦法，并做好收支測算[15]205。2019年，黨中央國務院對財政政策進行部署，強調總量與結構相結合，繼續實施積極財政政策作為總量性政策，同時突出結構性調整，集中財力在重要領域和重要產業。2022年的財政工作部署則更加強調配置有限財政資源要分清主次、明確緩急，動態優化支出結構，強化對教育科技、農業農村、生態環保和基本民生等重點領域的保障，集中財力補短板、強弱項。在資金整合上，支農資金整合在集中財力辦大事和防止重復建設等方面發揮作用。黨的十八屆五中全會明確“十三五”規劃時期中國幫扶的主要對象是7 000萬農村貧困人口，這使得農村脫貧攻堅成為幫扶發展促進共享發展的頭等大事。2016年4月，國務院辦公廳印發《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，提出優化財政涉農資金供給機制，進一步提高資金使用效益。2021年4月，財政部等部門發布《關于繼續支持脫貧縣統籌整合使用財政涉農資金工作的通知》，要求各地因地制宜集中財力辦大事。涉農資金整合根據建設環節的不同需求向上爭取政策和資金支持，以項目整合帶動資金整合，統籌用于脫貧攻堅急需的重點領域，保證了集中財力辦大事的順利實施。政府通過統籌整合財政涉農資金，集中財力投入脫貧攻堅項目中，助推脫貧攻堅并對鄉村振興起到有力的支撐作用。在預算管理上，加強資金統籌能力成為集中財力的重要抓手。2015年，《國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》(簡稱《使用方案》)，用10項舉措來推進財政資金統籌使用，避免資金使用碎片化，統籌財力用于民生等重點領域。2021年4月，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(簡稱《意見》)中最重要的一點是強化財政資金統籌，將錢集中花在國家重大決策部署上。與《使用方案》相比，《意見》特別強調解決統籌力度不足問題，需要建立收入端和支出端一體兩翼的大統籌觀。在收入端統籌財力可為落實黨中央、國務院重大決策部署提供財力支撐，政府可借助預算改革強化中央財政在整個預算配置中的主導作用，強化中央政府宏觀調控能力。在支出端打破支出固化格局，大力優化財政支出結構，可降低有限財政資金使用的低效、無效、漏損情況，使得收入真正保障戰略方針落地。在體系構建上，浙江率先構建集中財力辦大事財政政策體系，實現集中財力辦大事從理財原則向政策體系的轉變。2017年，作為“綠水青山就是金山銀山”科學論斷的發源地，浙江按照集中財力辦大事的原則，整合原有生態環保財政政策，通過“制度+政策”的集成創新，建立了具有浙江特色的綠色發展財政獎補機制，推出了主要污染物排放財政收費、單位生產總值能耗財政獎懲、出境水水質財政獎懲和森林質量財政獎懲等8項政策。

三、集中財力辦大事財政政策體系的理論框架

“集中財力辦大事”是指在資源稀缺的約束條件下，在一定時期內要以有效規模相對集中地配置有限資源，以求財政資金配置效果的最大化[18]。就政策體系發揮政策效能的邏輯而言，財政政策的實施首先要有清晰的政策目標，根據政策目標選擇適宜的政策工具，政策工具通過一系列作用機制形成從工具選擇到目標實現的完整鏈條，最后產生相應的政策效果。鑒于此，梳理集中財力辦大事財政政策體系的理論框架，首先，應了解其在財政制度模式中的角色定位。其次，可從政策主體、工具和目標三個方面解構出其發揮作用的整體邏輯。最后，應把握其產生的政策效果。

(一)集中財力辦大事財政政策體系的角色定位

1.集中財力辦大事財政政策體系是黨治國理財的重要工具

作為國家上層建筑的組成部分，財政政策是針對具體化、問題性的國家意識而形成的具體辦法和措施。從黨治國理財的寶貴經驗來看，財政政策的制定與執行往往遵循以下思路：其一，財政必須始終為黨和國家的中心任務服務。其二，以發展國民經濟來增加財政收入是財政的基本方針。其三，節省開支、統籌兼顧和集中財力辦大事是提高財政資金使用效率的重要方法。其四，嚴格財經紀律、嚴懲貪污腐化和強化財政監督是做好財政各項工作的有力保證。黨管財政的重要經驗表明，集中財力辦大事在中國實現工業化和現代化歷程中發揮了工具性作用，是能夠將黨和國家的意志以財政的形式轉化為促發展、保民生的重要手段。不同時期國家意識的轉變促使集中財力辦大事具有不同的表現形式。新中國成立初期，國家的工業化建設成為黨和國家的歷史使命并上升為強大的社會公共需要，國家推動工業化運動并在計劃經濟體制下加速工業化進程。計劃經濟體制是以行政命令和計劃指標配置資源，在此條件下產生的國家財政制度模式自然地為計劃經濟體制和工業化建設之上的國家意志服務，財政以行政命令和行政能力為驅動。相應地，集中財力的形式以公有制經濟組織為基礎，財力的使用范圍和方向以國民經濟計劃為目標導向，財政收支機制的運轉滿足國家建設工業化的需要。改革開放之后，黨和國家的治國理念轉向解放思想、實事求是和以經濟建設為中心，由此也逐漸轉變了單純依靠國家計劃動員集中財力搞建設的方式，逐步打開政府與市場相配合、中央與地方相協調的局面，財力的使用也更多地向保障和改善民生傾斜。黨的十八大以后，財政被明確定位為國家治理的基礎和重要支柱，集中財力辦大事也從理財原則逐漸發展成熟為政策體系，借此為社會主義現代化強國建設提供更多的資金支持。

2.集中財力辦大事財政政策體系是預算良好運行的保障機制

由于財政資金具有集聚效應和規模效應，采取集中財力的方式能提高資金的使用效率，尤其是對于專項資金而言，各級財政專項資金具有總量大、種類多但條塊零星分散的特點，且不同程度地存在資金“撒胡椒面”的問題，難以形成有效合力，資金、資源綜合使用效率較低。相較于“撒胡椒面”的財力配置方式，集中財力辦大事財政政策體系更容易聚焦重點領域、提供精準扶持和形成發展合力。具體而言，從財政資源統籌程度來看，集中財力辦大事財政政策體系能夠增強財政資源配置的完整性，加強公共資源綜合管理，將政府各類收入按規定全面納入預算，實現政策集成和資金協同。從收支安排的有效性來看，集中財力辦大事能夠根據黨和國家的重大問題、重大戰略、重大部署和重大任務，從更長周期、更廣范圍謀劃政策制定和預算安排，在項目端加強中期財政規劃管理、完善跨年度預算平衡機制，在支出端從嚴控制非急需、非剛性支出和新增項目支出，在管理端借助財政預算管理一體化建設防止財政資金碎片化。從政策績效來看，著力構建集中財力辦大事財政政策體系有助于精準安排財政資金，全面統籌資金、資產、資源，優先保障重點領域、重點項目。換言之，若想構建運行良好的預算制度，集中財力辦大事的財政保障機制、資金能統能分的動態分配機制以及符合激勵約束導向的預算安排機制缺一不可。其中，集中財力辦大事的財政保障機制發揮的作用在于，它既能與國家的重大戰略和決策部署相銜接，又能更好地滿足財政資源統籌的需要。

(二)集中財力辦大事財政政策體系的要素組成

1.政策主體是有為政府和有效市場

從政策主體來看，集中財力辦大事財政政策體系是有為政府和有效市場共同參與構建的結果，作為核心主體的中央與地方政府，其行為變化對于政策體系的形成有顯著影響。其一，集中財力辦大事財政政策體系是政府積極作為，政府通過職能動態調整不斷適應集中財力辦大事的要求。計劃經濟體制下政府采取的是國家財政模式，當計劃成為資源配置的唯一手段時，財政被動地按照國家計劃的要求將主要精力用于分配微觀財力，將整個社會可支配的財力集中到國家預算，盡可能地獲取社會資源以滿足生產建設包括企業生產經營和社會各項事業發展的資金需要。此時的國家預算是計劃的一部分，國家的財政支出是為工業化發展戰略和與之相應的計劃服務的，因此，在支出方向上國家預算會聚焦于反映政府戰略和經濟計劃的基本建設，將可利用的一切資源納入財力收入范圍，彼時，稅收與企業收入沒有本質的區別。改革開放之后，財政職能轉變為集中財力保證各項公共支出和重大基礎設施建設的需要，更多地傾向于服務市場、服務社會和維護經濟社會穩定。顯然，市場經濟體制下的財政采取的是公共財政模式，致力于彌補市場機制在資源配置中的缺陷，服務于市場和納稅人。這一時期的財政支出以滿足社會公共需要為目的，社會各階層都是財政服務的對象。而財政收入則更加以稅收這一法定形式為主，其他收入只能作為補充。因此，政府職能的轉變使得財政汲取財力和使用財力的方向發生轉變，即財政由相對單一的汲取資源和供給資源的職能向配置資源、分配收入和穩定經濟的職能轉變。其二，財政體制的變化影響行為主體的行為偏好，進而影響集中財力辦大事財政政策體系決策機制的變化。改革開放之前，中央政府居于財政體制的中心位置，地方政府缺乏獨立的財政決策權，彼時，集中財力辦大事財政政策體系的決策方向完全取決于中央政府的意志，地方政府扮演財政政策具體執行人的角色。改革開放之后，適應市場化改革方向的財政體制也發生了相應的變化，賦予了地方政府更多的財政自主權，地方政府從單純的政策執行者轉變為同時擁有財政政策制定者與執行者雙重身份的主體。政府預算同時反映政府政策意圖和市場運行態勢，財政成為政府宏觀經濟管理和調控的重要手段，從而推動社會經濟協調和快速發展。因此，在集中財力辦大事的持續推進過程中，中央政府基于全社會福利最大化及整個社會經濟發展狀況來決定財政政策，而政策的具體執行有賴于地方政府的支持與配合，地方政府傾向于為了提高本地區社會福利水平來制定財政政策。

2.政策目標兼具統一性和時變性

從政策目標來看，集中財力辦大事財政政策體系的政策目標既有主線，也具有時變性特征。一方面，集中財力辦大事財政政策體系始終圍繞的一個主線是“財為政服務”。集中財力辦大事財政政策體系始終服務于國家意識，無論是在計劃經濟時期，還是改革開放之后，集中財力辦大事的政策定位和問題導向始終與國家意識相一致、始終與黨和國家重大決策部署相匹配、始終與處理好政策導向與資源配置的關系相銜接，從而通過財政政策手段引導、支撐和保障國家戰略的實現。另一方面，政府在特定的經濟社會發展環境下，為了實現特定的政治經濟目標，集中財力辦大事財政政策體系的目標會有所差異。財政內在于中國經濟社會之中，其矛盾運動服務于社會的主要矛盾，即社會主要矛盾是財政實體矛盾運動的根本性力量，不同時期社會主要矛盾的變化導致集中財力辦大事財政政策目標的時變性特征。在計劃經濟時期，集中財力辦大事政策目標聚焦于工業化建設，對于重工業優先發展、農業生產和國防建設都起到了積極作用。改革開放之后，集中財力建設的方向包含事關國民經濟和人民群眾生活的重點工程和大型企業項目，在基礎設施建設、金融危機應對和扶貧開發工作等方面發揮重要作用。隨著中國特色社會主義進入新時代，集中財力辦大事為科技創新、農業農村、生態環保和基本民生等重點領域提供保障。

3.政策作用點具有動態調整特征

從政策作用點來看，集中財力辦大事財政政策體系的政策作用點具有動態調整特征，實現了從理念到體系的突破。其一，針對不同的經濟社會發展目標，政府往往采用不同的財政政策工具，而不同的財政政策工具的作用點會存在差異。隨著社會需要的不同，集中財力辦大事財政政策體系的作用點呈現以下時代特征：計劃經濟時期，集中財力辦大事以行政命令保證政策運行，行政命令自上而下控制著財政、稅收、海關和國營企業，才可以用較低的成本動員資源，甚至可以不計成本汲取、分配資源。這一時期以管理機構設置、綜合財政計劃和收支集中改革為作用點，借助提升中央汲取財力的能力來保障重大項目的實施。在國家管理權高度集中時，計劃管理權限也集中在中央，這就要求國家財政和財力也由中央集中配置，這種配置的方式是以國營企業的管理權限和規模來反映的。企業由國家直接組織生產，企業財務、投資及流動資金都納入國民經濟計劃，即使企業屬于地方政府，它的運行仍然是在國民經濟計劃的安排之下[16]36。改革開放之后，公共財政建設的需要促使集中財力辦大事財政政策作用點發生變化，由于公共財政建設需要在法治基礎上按照正式的規則運行。這一時期，集中財力辦大事以稅制改革、預算恢復和職能調整的方式構建集聚財力資源的機制，稅費改革建立了公共權力的約束機制，財政制度的這一轉變使其運行節約了社會成本，也使市場對政府經濟行為有相對穩定的預期[16]7-8。政府的經濟行為局限在市場許可的范圍內，并且要按照市場的要求，提供無差別的服務。這促使政府在財力投入上始終堅持瞄準短板弱項、精準施策，通過財政精準投入引導資源要素流向重大項目建設，實現政府和市場主體多方共贏的目標。其二，集中財力辦大事財政政策體系的構建過程體現了從理念到體系的突破。政策是資金的載體，集中財力辦大事財政政策體系的構建依托于對現有政策的全面梳理和整合，在這一過程中建立起來的未來重點工程資金保障表相當于具有約束力和操作性的中長期財政規劃。與僅是理財觀念相比，集中財力辦大事財政政策體系更加強調“政策”，將抽象的原則性規定轉化為具體的執行機制，主要表現為以下幾點：一是強調政策轉化作用。在預算編制上，政府通過切實將規劃體系轉化為實實在在的政策、資金和項目，編制年度預算時主動對標集中財力辦大事財政政策體系，突出重點保障重大戰略、部署、政策和項目的實施。二是強調政策引領作用。在資金融通上，政府通過引領示范，成倍帶動金融資本和社會資本增加投入。三是強調政策整合作用。在資金的供給上，政府通過分散權力和集中資金，處理好生財、聚財和用財的關系；通過加大預算統籌力度、統一預算管理權逐步將所有預算資金納入預算統一分配，整合歸并財政專項資金，清理規范重點支出與財政收支或生產總值脫鉤事項，大力盤活存量資金。

(三)集中財力辦大事財政政策體系的政策效果

分析集中財力辦大事財政政策體系最終要考察的就是財政政策的政策效應，即財政政策的實際效果是否達到了預期目標，完成的效率和水平如何。政策效應的表現形式既包含制度層面的效能，即宏觀制度模式和微觀管理機制上的革新，也包括經濟層面的效果，體現為總量的增長和質量的提升。

1.完善宏觀制度模式和微觀管理機制

從宏觀制度層面來看，構建集中財力辦大事財政政策體系通過多元參與模式實現跨越式發展。在不同的發展階段，集中財力辦大事財政政策工具的使用策略是相機抉擇的。一方面，財政政策體系的構建始終堅持以黨中央的領導決策為引領，以此發揮集中統一的組織管理體制的優勢；另一方面，財政政策體系的建構融入多元參與主體，通過科學統籌的整體規劃機制、精細高效的項目運作機制、生態良好的市場競爭機制和團結協作的集體攻關機制的體系化建構，共同推進重大領域重點項目建設和跨越式發展。從微觀制度層面來看，構建集中財力辦大事財政政策體系要完善相應的管理機制和組織機構建設。在管理機制上，浙江在省域實踐探索中加快建成“一個門戶、四個系統”，不斷完善集中財力辦大事任務管理系統，建立健全覆蓋大事、政策、項目、資金的全過程管理體系。在組織機構上，以扶貧為例，通過授予專門機構集中力量的權限為扶貧開發提供資金保障，借助制定工作規劃、設定工作目標、確定工作方針、實施重點扶助制度和實施嚴格的工作責任考核制度這五個環節解決集中方式問題，藉由整合行業資源、發達地區資源、財政與非財政資金和國內外資源等來解決資源保障問題。

2.助推經濟增長和提升經濟質量

從經濟總量效應來看，集中財力辦大事在不同時期都對助推經濟增長發揮了重要作用。例如，在早期探索階段，中央集中財力完成了蘇聯幫助中國建設的156個項目，奠定了社會主義工業化的基礎。在初步形成階段，財政集中力量建成了一批重大基礎設施項目，包括大規模的堤防工程建設、水毀工程修復、發展節水灌溉面積、改善交通運輸條件和糧食倉儲設施等[16]225。在發展完善階段，政府集中財力聚焦新型基礎設施和科技創新，在建設城市非經營性基礎設施項目、補齊水利基礎設施短板、完成重大戰略產品、關鍵共性技術和重大工程等領域發揮了重要作用。從經濟結構效應來看，集中財力辦大事財政政策對整個經濟的質量和結構產生影響。進入新時代，在高質量發展方面，新增國債資金主要用于在建的基礎設施、一些重點行業的技術改造、重大項目裝備國產化、高新技術產業化、環保與生態建設及科教基礎設施。在公共服務領域，設置專項資金聚焦公共服務重點領域，設立專項扶貧資金作為扶貧開發重要資金來源，其持續穩定增長對中國農村減貧事業起到了推動作用。

四、集中財力辦大事財政政策體系面臨的現實困境

新形勢下，集中財力辦大事財政政策體系的有效運行需要經歷一個動態的探索過程，市場經濟的縱深發展、治理方式的逐步變革、人民群眾民生需求的日益提升和全球化和數字化的不斷沖擊都使得政策體系面臨新的挑戰。對于政策體系本身而言，政策主體決策是否科學、政策主體間利益能否協調、政策作用點的使用方式如何都可能引發一系列的矛盾，表現為中央科學決策與地方有效實施之間的矛盾、政府宏觀部署與市場微觀秩序之間的矛盾。政策目標之間的權衡選擇則有可能產生效率與公平之間的矛盾。制度發展的內在邏輯決定了政策體系的方向，集中財力辦大事財政政策體系有效運轉的核心在于打破傳統政策設計思維和運行機制，解決好新時代理論與實踐中可能面臨的困境。

(一)如何兼顧中央科學決策與地方有效實施

集中財力辦大事既需要中央層面的科學決策，更需要地方層面的有效實施。政策主體決策的科學性和政策主體間利益的協調程度直接影響集中財力辦大事的效率。集中力量辦大事具有國家動員和運動式治理等特征，是一種強國家能力的體現。從中央層面來看，集中財力辦大事實質上是國家治理能力在財政領域的映射，即一個國家能在多大范圍內動員財政資源并實現發展目標。集中財力辦大事中的“財力”指代資金、資產、資源和調動這些資源的權力，中央政府是財力資源和行政權力的最高調配者。集中財力能夠辦成大事的前提在于中央政府決策的科學性，倘若決策錯誤又集中力量，容易導致錯誤被放大或糾錯困難。決策是否科學還體現在決策能否因地制宜，資源權力向上集中、政策部署自上而下的一統決策制容易產生“一刀切”，政策制定過程可能與各地具體情況相去甚遠。因此，決策的科學性依賴于合理的制度設計，從而確保政策制定過程趨向公共利益的最大化。科學的制度設計需涵蓋決策過程的透明規則、現代決策咨詢制度、政策效果評估制度、政策過失的責任追究制度、決策過程的公共參與制度和重大政策的對話協商制度等細節[17]245。從地方層面來看，地方治理能力體現為其處理解決具體問題的可行性和有效性，包括完成自上而下的資源動員任務。“大事”往往以項目的形式呈現，如果權力分工與制約制度不夠完善，財力集中于中央容易導致基層財力不足，一定程度上弱化了各級地方政府的治理能力，最終可能造成中央負責的項目效果顯著，地方負責的項目流于形式，這種現象尤其體現在公共服務領域。歷史經驗表明，缺乏國家能力將難以推進國家治理，而國家能力不受約束也會形成對市場和社會的侵蝕，即決策一統性與執行靈活性需要達到一個動態平衡。對于轉型國家而言，在資源稀缺或有限的情況下，中央政府集中財力并以決策的高效性引領社會經濟發展方向是極其重要的，正是中央政府自上而下的強大動員力量推動完成了由計劃經濟向市場經濟的轉型。然而，在市場經濟基本確立之后的完善階段，市場經濟下的治理不僅需要中央的科學決策，更需要地方的有效配合。

(二)如何協調政府宏觀部署與市場微觀秩序

集中財力辦大事既要重視宏觀層面的戰略部署，也不能忽視政策導向對微觀市場主體內部秩序的影響。從資源配置的角度來說，資源動員涉及行動主體如何使用社會網絡，以及如何激活存在于社群網絡鏈條中的資源。集中財力辦大事在市場機制難以發揮作用和局部力量難以滿足資源需求等領域的政策效果會更好。市場經濟完善階段要求政府在尊重市場規律和市場機制的前提下矯正市場失靈，即政府服務于市場而非駕馭、主導市場。隨著數字經濟時代的到來，智能政府與市場微觀主體相協同的新型作用機制傾向于權力更加分散、利益共享、責任共擔。數字經濟時代集中財力辦大事財政政策體系將具有與以往政策體系不同的形式，承擔不同的使命。新政策體系以市場在資源配置中起決定性作用為基礎，政府以市場化渠道補充資金。市場經濟發展中形成的市場機制被不斷地融入該政策體系，側重橫向多部門協作與縱向垂直一體化相結合，聚焦形成部門、地方、全社會共同參與的網絡格局。從政府與市場的關系來看，政府政策作用點的選擇會改變市場微觀主體的原有秩序甚至是重塑新的秩序，財政政策體系設計體現其對市場微觀主體的約束和規范作用。在一些重要的時間節點、關鍵領域和重大戰略上，集中財力辦大事有助于更有效地解決問題，但也要充分認識這種自上而下的宏觀部署可能引發市場微觀主體產生兩種預期心理，進而影響甚至重構市場秩序。第一，集中財力辦大事在基礎設施建設和科技創新等重點領域的戰略部署可能會引致市場主體盲目跟風。數字經濟時代，大數據作為國家治理的基礎資源被擺在了重要戰略地位，根據這一戰略定位，各地區、各市場主體加強了大數據領域的產業布局，但也衍生出以發展之名盲目跟風、以創新之名不求實際的情況，市場主體忽視了現實基礎和條件，導致重復建設和資源浪費。第二，政府主導或長期包攬容易造成市場主體形成“等靠要”心理。因此，一些具體領域、具體環節需要讓市場、社會和公眾協同發揮作用，多元主體共同參與有助于彌補政府能力的不足和實現風險共擔，多渠道資源的異質性也有助于滿足不同群體或同一群體在不同時期的差異性需求，不同財力的權屬也要求財力配置在體制機制設計上不能一概而論。

(三)如何兼顧效率與公平

集中財力辦大事不是簡單的資金投入，應兼顧效率與公平。政策目標紛繁復雜，如何權衡取舍、安排主次會影響集中財力辦大事的政策效果。第一，集中財力的作用點取決于“大事”的規模和復雜程度，將財力集中于大事可能會忽略應該辦好的“中事”“小事”。在給定任務規模和復雜程度的前提下，集中財力辦大事的政策在特定時點發揮作用，效率很高、單點突破能力很強。然而當“大事”的規模及復雜程度突破臨界值之后，需要自上而下和自下而上兩種秩序共同作用來提升效率。處于基礎層次的“中事”“小事”一旦因長期被忽視而成為短板，也會嚴重制約經濟社會整體功能的發揮。第二，集中財力辦大事并非是單純的效率提升手段，資金如何使用需要審慎考量。推動經濟和社會發展需要大量的財政投入，核心在于資金的使用方式、途徑和對象。在高質量發展的時代需求下，經濟的驅動力更多地依賴于創新而不是簡單的要素投入，這將意味著財力投入不僅要關注經濟增長，更要關注實現增長的方式和實現什么樣的增長，即更有效地激發創新活力和讓改革和發展為人民增添獲得感。公平不能局限于經濟范疇，而是指社會的政治利益、經濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等地分配，經濟領域的分配只是實現公平的一個物質基礎。這表明集中財力辦大事不應只局限于財力資源在經濟領域的有效配置，還應通過合理的分配制度來促進社會公平。第三，集中財力辦大事應考慮區域平衡問題。政府集中財力辦大事有利于重點領域突破和應對經濟危機，這種重點突破的形式往往將資源引向重點領域和重點區域。在特定區域發揮作用的政策使得資源持續積累在這些區域，這不僅影響后續改革在該區域的附加值，還會影響政策未輻射到區域的發展前景。

五、結論與政策建議

回顧新中國成立以來黨治國理財的歷史，集中財力辦大事對于實現國家重大戰略目標發揮著重要作用。將不同時期集中財力辦大事的作用形式囊括在一個分析框架內，本文得出以下三點結論：首先，從歷史形成來看，集中財力辦大事財政政策體系大致經歷了動員式→改革式→協同式三個發展階段。在早期探索階段，國家面對恢復國民經濟發展的需要，通過統一財經工作和設置管理機構為集中財力紓困。在工業化建設時期，國家采取自力更生的資金籌集方式，以綜合財政計劃集中財力保重點項目建設。在初步形成階段，國家在“放權讓利”時期推進稅制改革和恢復預算，并通過征集能源交通重點建設基金、發行國庫券和中央財政向地方財政借款等方式集中建設資金。社會主義市場經濟體制改革目標確立后，國家以分稅制改革構建集聚財力資源的機制，讓中央能夠全面統籌區域發展格局。在公共財政體制構建時期，政府以職能轉變退出“越位”領域，集中力量履行保障和改善民生的職責，并不斷完善預算編制集中財力。在發展完善階段，國家更加重視解決創新、扶貧和環保等重點領域問題，通過盤活存量資金和構建政策體系為集中財力提供支撐。其次，從理論框架來看，在角色定位上，集中財力辦大事是工業化和現代化建設中黨治國理財的重要工具，也是財政預算制度良好運行的保障機制。在作用機制上，從政策主體來看，集中財力辦大事財政政策體系是有為政府與有效市場共同參與構建的結果，作為核心主體的中央政府和地方政府的行為變化對于政策體系的形成有顯著影響。從政策目標來看，集中財力辦大事財政政策體系的政策目標既有主線，也具有時變性特征。從政策作用點來看，集中財力辦大事財政政策體系的政策作用點具有動態調整特征，實現了從理念到體系的突破。在政策效應上，從制度效果來看，集中財力辦大事財政政策體系實現了通過多元參與模式實現跨越式發展，完善相應的管理機制和組織機構建設。從經濟效果來看，集中財力辦大事財政政策體系在不同時期均對經濟量的增長和質的提升產生顯著影響。最后，新形勢下集中財力辦大事財政政策體系的有效運行需要經歷一個探索過程，應解決好理論和實踐中可能面臨的困境。一是如何兼顧中央科學決策與地方有效實施，使決策一統性與執行靈活性達到一個動態平衡。二是如何協調政府宏觀部署與市場微觀秩序，防止市場主體產生盲目跟風行為或“等靠要”心理。三是如何兼顧效率與公平。辦“大事”的同時也不應忽略起基礎性作用的“中事”和“小事”，從單純的效率提升轉向合理的分配制度。

未來進一步完善集中財力辦大事財政政策體系，有三個方面值得進一步關注：首先，推進政策體系的制度化和規范化，促進決策的科學性和實施的有效性。具體地，在中央層面，以國家統籌為牽引完善頂層設計，從整體、宏觀、全局高度出發提出集中財力辦大事的戰略目標；在地方層面，從制度完善和能力提升兩個方面加強基層建設，推動地方站在大局角度配合中央更好地實施戰略，將自身經濟發展要求納入國家戰略大格局中部署。其次，增強政策體系內各環節的系統性和協調性，提高政策的關聯性和互補性。系統性的財政政策體系應注重各政策環節之間的協調，確保在提出財政目標后各環節相互融合保障執行，注重克服薄弱環節、提升政策體系整體運行效率。還應完善風險預防措施和政策糾偏程序，充分發揮市場微觀主體的自組織、自適應、自協調能力，容納多元參與彌補系統失靈。最后，打造適應高質量發展的財政政策體系，兼顧效率與公平。針對發展中面臨的政策或制度瓶頸，創新政策思路，化解高質量發展中的難點、打通高質量發展中的堵點，提高政策的精準性和有效性?！按笫隆边x擇還應遵循人民共同追求的目標，圍繞共同富裕迭代升級政策體系。