現行農村產權制度下土地征收工作存在的問題與對策探析

亓云鵬

（濟南市土地征收和綜合整治服務中心，山東 濟南 271100）

我國的土地所有權制度是我國土地所有者和使用者權利、保障其合法權益、促進其權益的有效途徑。征地是國家依法依社會公益的要求，依法對農村集體用地進行征用的一種行政手段。這是一種既能保障農戶的合法權益，也能滿足國家對社會的需求，是目前我國農村土地行政工作的重要任務之一，也是實現國家對農村集體土地的依法治理。

1 關于農村產權改革與征地工作的相關問題

1.1 我國當前農村土地所有權體系建設

中國的農村土地所有權體系經過4個發展時期：第一次是通過土地革命，由土地系統轉變為“人人擁有自己的土地”的集體所有制；二是以土地制度為依據，實行集體所有制，實行以土地承包經營權為主要內容的合作社；三是通過實行“農會”和“農民社”，使“公有制”成為“集體所有制”，也就是“地權合一”；四是一九七九年以后，實行集體家庭承包制，使農民的土地產權與經營權相分開，80年代初期，對我國的農業和鄉村的發展起到了巨大的推動作用。十八屆三中全會全面啟動，經過5年的艱苦工作，到2017年末，農村土地所有權“三權分置”格局初步成型。2019年，全國已啟動了農村宅基地的房地產交易，山東省濟南市在2018年11月率先啟動了這一改革。但是，當前我國“宅地一體”不動產權制度的推行，存在著一些新情況新問題，各地區進展情況不盡相同。

1.2 當前我國農村土地所有權界定

目前我國的農村集體用地所有權還未明確。我國《憲法》《土地管理法》等有關法律規定，城鎮土地歸國有，但農村土地是否歸國有或集體所有卻很難界定，農村集體土地的所有權也就模糊了。“城中村”的土地問題就很好地證明了，在城市化進程中，部分土地仍然歸農民集體，有些已經變成了城鎮，所以，在劃分各個地區的土地歸屬問題上，要根據實際情況和時間節點來確定。

1.3 直接關系到農民利益的征地工作

2020年以前《土地管理法》《土地管理法實施條例》等許多原則性、細部問題的規定模棱兩可，與目前的情況不相符合，經過三年的調查，《土地管理法》《土地管理法實施條例》將于2020年、2021年正式施行。為了保障農民的合法權益，政府通過增加征地補償的方式，加強征地的手續。為了有效利用農村閑置的耕地，促進農村的發展，就國有建設項目的進入，給出了一些指導和控制。為了保障公眾的利益，將土地征用范圍擴大到了新的范圍。在新、老法律的更迭中，尤其是目前我國的房地產市場還沒有完全結束，農民集體建設用地進入市場的初期，在實際執行中出現了許多需要處理的問題。

2 土地征收中存在的問題

對中國各試點地區土地征收制度的實施情況進行了分析，指出盡管土地征收制度的實施效果顯著，但仍有可能出現土地征收范圍、征地程序、補償標準和制度保障等問題。近年來，我國的土地征用制度的問題引起了學術界的普遍重視，并以此為切入點，為中國今后的農村建設提供了一條創新的道路。

2.1 我國目前的房地產開發進度較慢，限制了征地審批的進度

不動產權是我國實行宅基地一體，保障農民合法權利的重要措施，同時也是進一步推動國有土地流轉進入市場的有力支撐。然而，在農村宅基地的實際注冊中，卻出現了欺詐、非法轉讓、擅自改變宅基地使用等問題。在“宅基地合一”的房地產登記中，存在著大量的“空白”和“問題”，使得“宅基地”的建設難以進行，并引發了新的“不安定”。由于農村房地產開發過程比較遲緩，造成了征地工作的難度，當涉及征地面積與以上情形重疊時，征地補償不能明確，補償金額與農民的需求相差很大，農民不理解、不支持、不配合，不在調查清單簽字、不簽訂補償協議，導致報批過程較慢。

2.2 在現有的法規框架內，國有土地進入市場的進展較為遲緩

自從2016年開始實施集體用地進入城市，目前已有33個試點縣（區）進入城市。山東省禹城市和商河縣在試點方面大膽創新，積極推進，對此進行了一些有益的嘗試，但是在實際操作中卻遭遇了沒有明確的法律扶持。到現在為止，我國《土地管理法》《土地管理法實施條例》等有關部門對集體建設用地入市的規定還沒有出臺。而我國現行對國有企業國有建設項目的土地增值收入進行會計處理，在實際操作中缺少基礎。這不僅限制了國有建設用地進入市場，也阻礙了其權利的行使，也違背了我國當初規劃的初衷。

2.3 在編制規劃時，基層對征地規劃的認識存在偏頗

《土地征用》是根據《中華人民共和國國土資源管理條例》頒布后，為了不給當地的經濟和社會帶來巨大的沖擊，制定了《土地管理法》。然而，一些地方的片面解讀為土地征用與開發，為政府開辟了一條新的道路，打破了征用“紅線”，也就是原先的開發區劃撥方式。這導致一些部門在制定規劃時站位不高，規劃不科學，執行難度大，這不僅會阻礙征地工作的順利進行，還會對當地的經濟發展產生不利的作用。

2.4 由于土地征用權的擴大，導致了征用制度的設置出現了偏移

我國在土地征收中建立了一些相關的法律制度，以使土地征收的權利得到合理的保障，保障被征收的農民的合法利益。首先是土地征收的程序性，土地征收要嚴格依照相關的法律、法規和相關的程序進行，在某種意義上制約了土地征收的行政行為，從某種意義上說，是對土地征收行為的制約，也是對土地征收主體權利的一種保障。其次，征用土地要滿足社會公眾的需求，也就是要把所需的用地用于開發社會和實施有關的國家的經濟政策。最后要對被征用的人進行適當的賠償，以補償被征用的人由于被征用而受到的損害。只有遵循上述基本原理，方能保證土地征用工作的正常進行，又不能引起社會的沖突。

2.5 還要進一步壓縮征用土地的規模

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》中有關公眾權益的有關條文，新《土地管理法》特別對公眾權益作出了具體修改，明確了涉及社會公眾利益的范疇，并就六種情況進行了討論。今后需要進一步厘清公共權益的具體范疇，以立法方式界定公眾權益的尺度，以防止鄉村土地權益的損失。此外，“公眾利益的需要”也隨之擴展，使“土地征用”“公益”的界定變得更加困難，甚至于以“公眾利益”為借口，以便于為其爭取更多的用地，以推動其經濟發展。我國目前我國的土地資源正在逐步萎縮，但由于征地面積過大，有關方面沒有足夠的改革力度，各地的試點地區都有從征地中獲利的現象，對進一步推進土地征用體制的改革有很大的影響。

2.6 征繳手續不完善和標準化

新《土地管理法》對土地征收審批手續進行了更嚴格的規定，增強了村民知情權和參與權，增設了風險評估制度，增強了補償協議的作用，但是在風險評估、監督聽證和補償方案等方面仍有不足。由于存在著人為的因素，導致風險評價的效果不能完全體現出來。當國家對風險的控制不到位，而由于人的原因導致的危險超出了可控制的限度，則無法有效防范征地所產生的危險。在聽證過程中，公眾參與度不夠，聽證程序復雜，對征地工作的推進也有一定的制約作用。由于補償機制不夠透明性，盡管建議“增強農戶的發言權”，但征收的補償數額卻是由村民集體組織來承擔，造成利益分配問題，在發生問題時很難迅速處理。

2.7 征收土地的賠償水平低

新《土地管理法》對土地征收的費用作出了相應的調整，要求征收的土地征用費用必須按時、全額支付，并給予適當的安置補助、社會保障費用、土地附屬設施、苗木等費用。但是，這種成本并不能全部涵蓋被征收土地的農戶的全部損失，而且一些利益也不能得到賠償。由于土地征用的補償水平較低，因此必須增加就業培訓和社會保險等多種形式的非經濟補償，以彌補被征用的農民的經濟利益。土地征用補償的監督機制不完善，致使工作人員在實施土地征用時容易被錢財或人情所左右，從而影響到農戶的利益。由于土地征用價值與收益的分配不公平，使農民得到的土地增值利益減少，從而使被征用的農戶的收入下降，從而使被征用的農戶的生活變得困難。

2.8 土地征用后的保護制度比較單一

以往因土地征收而產生的過剩勞力大多來自農村，因此地方上或企業都會為被征用的人找工作，但目前的農村土地利用方式很難做到，很難保證就業。保護被征用的農民的合法權利，除了要滿足他們的基本需求外，還要為他們提供養老、醫療、子女教育、就業等多個方面的保障，以切實解決他們的長期生存問題。另外，由于土地征用合同中所規定的留地、留物業等附加的補償手段難以實施，從而使被征用的人喪失了基本的社會保障，難以保證原有的生存水準不降低。

3 征地制度的改革與創新

中國現行的征地制度存在著許多問題，需要通過探索進一步推進農村土地征用制度改革的路徑，才能使我國的農村土地取得更大的發展。

3.1 深化對公共土地的需要和土地征收標準的改革

對于公共土地的需要，要從土地征收主體、土地類型、土地性質等各個層面進行嚴格而精確的定義。新《土地管理法》對公共土地征用行為進行了明確規定，但今后仍需要對其計量方法和確定對象進行進一步的研究。要順應國家的發展趨勢，對土地征收范圍進行改革，并根據實際情況，對不同區域的土地使用類型進行界定。在土地征用中，可以合理地將土地征用權納入土地征用，由此可以對土地征用的農民進行一定的補償。為了保證土地的合法使用、征地的合法、合法的使用、公共設施的使用、公共設施的開發和開發等方面的需要，需要不斷地健全有關的法律和法規。

3.2 完善的監督與保證制度，建立完善的征地過程監管制度

應從內外兩個層面入手，加強對農村土地征收過程中的工作人員和外來農民的監管，并構建一種雙重保障的土地征收過程的監察制度。要建立縣級、鎮、村三級統籌協調機制，做到“全覆蓋”“互動”，以提升征地工作中的協調工作效能。成立了土地征用全程監管工作隊伍，督促工作人員主動引導、嚴格監管征用程序，防止出現貪腐現象，杜絕不正當的私利買賣，真正做到對農民進行適當的賠償。與此同時，要設立征用獎勵和問責制度，要主動激發工作隊伍的改革積極性，杜絕“上有政策，下有對策”的情況，保證征用過程的合法、合理化。

3.3 完善土地征收補償制度，構建多元化的土地征收補償保障體系

要創新建設用地征用補償的新形式，要主動探索被征用的農戶以股份的形式參加分紅，建立穩定的利益分配制度；要大力推進地方政府和本地特色工業的融合，增加被征用的農戶的工作崗位。建立補償與補償的多元保障體系，采取留地安置、留物業經營、土地入股分工、貨幣補償等方式。創新建立土地征用專項資金，實行地方財政專戶經營，積極協調被征地農民的長遠發展。

3.4 完善被征用土地的農戶權利保障制度，改革完善的司法救助制度

要加強對農戶的多種信息交流和溝通，加強村民的參與、申訴權和監督權，健全村民和村民之間的矛盾解決機制。在征地拆遷中，被征地農民與村民組織之間不可避免發生爭議，征地聽證、公告等方面被征地農民對村集體組織的做法難免產生懷疑，此時雙方可以借助仲裁機構進行裁判。在土地征收中，由于土地征收中難免會出現糾紛，被征用的農戶可以免費找律師，并可以利用投訴等途徑來處理糾紛，從而切實保障被征用的農戶的合法利益。

4 結論

通過征地制度的調整，使農民的收入得到了提高，居住條件得到了改善，社會安全得到了改善，進入了全面的小康社會，進入了具有中國特色社會主義新時期。在新時期，中國的征地工作必須順應歷史發展趨勢，必須根據農民的具體國情進行改革和創新，必須在法律上對其進行理性的保護，以確保征地的順利進行。在新的發展模式下，要深刻領會、吸收和創新征地的各項配套法規和配套的配套設施，切實推進“三塊地”的改革，進一步加大推進征地體制的改革，加大對農村土地資源的開發和優化，為全面振興的鄉村注入發展動力。