提升鐵路工程質量內部監督成效的探究

靳小強

（中國國家鐵路集團有限公司工程質量監督管理局，北京 100844）

0 引言

2013 年原鐵道部政企分開后，由國家鐵路局承擔鐵路工程質量行政監督（以下簡稱“行政監督”）職責，總公司負責管理建設項目，不再具有行政監管職能［1］。國家鐵路局及 7 個地區監管局依照國家法律法規、條例和鐵路行業規章，對全國鐵路建設工程開展強制性行政監管。目前對原鐵道部期間及國家鐵路局開展的行政監督研究較多，如李體存的《鐵路建設項目質量監督管理研究》［2］提出了完善鐵路工程質量行政監督的總體思路，李婉斌的《鐵路工程質量政府監管研究》［3］，對國家鐵路局開展的鐵路行政監督進行了系統性論述，但對目前國鐵集團開展的企業內部監督工作（以下簡稱“內部監督”）這一獨特管理方式及監管力量分析和研究的較少。本文以“十三五”期間鐵路工程內部監督機構開展的監督檢查這一主要工作內容為切入點，概述內部監督的由來和依據，總結監督檢查好的方式方法，剖析目前仍存在的主要體制及理念上的問題，對提升內部監管成效，促進鐵路建設高質量發展進行探究和思考。

1 鐵路工程質量安全內部監督現狀

1.1 鐵路工程內部監督機構和職責

2014 年，原中國鐵路總公司印發《中國鐵路總公司關于調整鐵路工程質量安全監督管理機構有關事項的通知》［4］，保留了原鐵道部工程質量監督力量，明確了總公司監督機構開展國家鐵路建設項目質量安全內部監督。2016 年，原總公司印發《中國鐵路總公司鐵路建設工程質量安全內部監督工作規定》［5］，明確將內部監督有關工作納入鐵路建設管理機構與鐵路參建各方的合同，從而為開展內部監督工作明確了依據，并確定了內部監督組織機構、工作職責和主要工作內容。鐵路工程質量內部監督工作實行兩級管理體制，即原鐵路總公司的工程質量安全監督總站和十八個鐵路局監督站（鐵路局監督站受監督總站和鐵路局集團公司的雙重領導），統稱工程質量內部監督機構。

2017 年末，原鐵路總公司為進一步強化工程質量安全監督管理，將建設管理部、工程管理中心、工程質量安全監督總站承擔的質量安全監督管理職責進行整合，設立總公司工程質量監督管理局，全面履行質量安全內部監督管理職責。國家集團成立后，更名為國鐵集團工程質量監督管理局。其根本出發點是想整合國鐵集團層面鐵路建設質量安全監督和管理力量，改變只發文件不了解文件執行好壞，只檢查問題不管問題根治與否的現象，實現工程質量監督機構從工程質量安全管理的裁判員轉變為運動員和教練員，從組織體系上實現發現問題、管理問題、掌握問題并解決問題。

內部監督機構主要職責是：負責監督檢查鐵路大中型建設項目各參建單位貫徹執行國家和國鐵集團質量安全管理法律法規、規章制度；負責開展大中型鐵路建設項目工程質量安全監督檢查、檢測；組織開展工程質量、施工安全內部調查；受理鐵路工程質量、施工安全的投訴舉報并組織調查；負責鐵路建立和檢測管理；負責施工、監理企業信用評價工作等。

1.2 鐵路建設質量安全監管現狀

“十三五”期間，隨著鐵路建設標準化管理不斷縱深推進，開工標準化、竣工驗收標準化不斷充實整個標準化管理體系，質量安全紅線管理規定、運營單位提前介入等管理機制的不斷完善及標準規程不斷修訂，信息化管理水平持續提升，鐵路建設質量安全管理邁上新的臺階。但同時也應該看到，隧道襯砌開裂掉塊滲漏水，路基沉降變形，無砟軌道板脹板離縫，高邊坡危巖落石垮塌，站房金屬屋面風揭漏水，橋梁樁基沉降，大跨度復雜橋梁鋼軌伸縮器病害等直接影響運營安全的頑疾依然沒有根除；隧道防排水系統不規范，現澆梁預應力混凝土施工質量差，路基填料及壓實質量不合格、站房鋼結構焊接和固定不到位等慣性問題依然比比皆是；甚至引發了滬昆、貴廣、黔張常、吉圖琿等鐵路交通事故。施工單位不按標準和設計施工，使用不合格原材料，擅自變更經審批的施工方案，不進行工藝性試驗，質量自檢自控體系失效等管理行為問題依然大量存在。另外，勘察設計不到位，理論認知不足，規范標準變更后現場變更整改不及時，項目開通運營后剩余工程管理松懈等問題，也直接或間接導致了事故的發生，如西北地區某鐵路張家莊隧道變形開裂問題，黃土及鹽漬土地區路基沉降上拱問題，華北地區鐵路路基區域沉降問題、高寒及巖溶隧道襯砌開裂掉塊問題，膨脹巖地質無砟軌道上拱問題，某鐵路豎井突泥事故以及一大批線路開通后的限速點問題。

安全生產方面，參建各方安全生產責任制考核制度不落實，安全風險管控虛假應付，隱患排查力度層層衰減，標準化水平參差不齊，以簽字代替培訓，問題只查不改，安全專項方案不嚴謹，有方案不執行等問題依然積重難返；隧道片幫垮塌事故、橋梁墩身爆模及連續梁掛籃垮塌事故，起重吊裝及其他大型特種設備倒塌事故，瓦斯及火工品爆炸事故，有限空間窒息中毒事故，工程線列車事故仍然時有發生，鐵路建設生產安全形式依然嚴峻。

經統計，近 5 年，國鐵集團內部監督機構通過監督檢查，平均每年發現并督促整改管理行為和實體質量安全問題約 4.5 萬個，創新應用了很多好的監督檢查方式方法，為促進鐵路建設管理水平提升起到重要作用。但從另一方面看，鐵路建設參建各方質量安全管理主體責任落實不到位問題仍然長期存在，施工現場管控依賴監督機構強力監管的態勢依然沒有改變。

2 “十三五”期間內部監督檢查好的方式方法

“十三五”期間，鐵路工程內部監督機構承襲了原鐵道部期間好的工作方式，并從制定檢查方案、監督檢查實施、檢查問題處理、問題整改閉合等創新運用了很多好的方式方法，發現并解決了很多現場質量安全問題。

2.1 檢查方案研討制度

檢查組人員確定后，由組長牽頭制定監督檢查方案，收集項目概況、施工進展、監督站月報、監理月報等信息，掌握近期工程質量安全管理主要問題，明確檢查工作重點和檢查分工，擬定檢查總體行程。檢查方案制定后，召開檢查方案匯報會，各檢查組對檢查方案進行充分交流和研討，進一步明確監督重點。該方法對于了解項目質量安全管理難點、提高檢查針對性發揮了重要作用。

2.2 實測實量和管理行為兩項必檢制度

一是堅持實體質量破檢，用數據說話。根據隧道防水板厚度不合格、隧道初支鋼架間距超標、隧道初支背后空洞、邊坡防護及支擋工程結構尺寸不達標、混凝土結構鋼筋安裝偏差、預制梁預應力封錨處防水層厚度不夠、橋梁預應力注漿不飽滿、橋梁支座空餉、鋼筋接頭連接長度不足、路基土工格柵鋪設位置和間距偏差、防護欄桿基礎混凝土尺寸不夠等鐵路工程質量管理中的普遍性問題，在檢查過程中，必須對以上工程實體和原材料質量進行實測實量。通過在全路鐵路建設項目連續幾年進行實測實量檢查，大大規范了現場標準化施工程度，起到了很大的示范效應，一大批普遍性問題得到解決。二是堅持對管理行為必檢，對建設單位和參建各方組織機構和人員配備、管理制度建設及重點方案“五必須”落實情況進行專項檢查，同時收集整理建設管理各項好的做法，對促進建設管理整體水平發揮了重要作用。

2.3 突出問題每日上報制度

各檢查組對檢查發現的突出問題，需要下發整改通知單和認定不良行為的，均當場下發并由責任單位簽認，每日將突出問題及處罰情況上報。該方法有力督促檢查組成員按標準尺度進行處罰，同時也避免外界因素影響處罰力度。

2.4 檢查問題反饋制度

各檢查組對檢查發現的問題向責任單位進行反饋，要求突出安全隱患立行立改；檢查結束后，向建設單位集中溝通反饋，并提出問題整改和加強管理的要求。該方法對于立即整改安全隱患，督促建設單位管理水平提升具有很強的現實意義。

2.5 月度檢查問題分析制度

各檢查組檢查結束后，每月召開檢查問題匯報分析會，各檢查組對發現的問題和加強監督工作的建議進行討論，對問題檢查深度和處罰力度進行點評，對于處罰尺度不符合要求的，要求補發處罰單。此種檢查結束后“過堂”形式的專題分析制度，有利于各檢查組互相借鑒檢查方式方法，統一檢查尺度標準，并起到交流培訓的作用。

2.6 “三個三分之一”工作法

內部監督“三個三分之一”工作法，即通過建立“三分之一的時間和精力開展監督檢查、三分之一的時間和精力進行系統分析、三分之一的時間和精力研究對策措施”的工作機制，指導工程監督局各檢查組及鐵路局各監督站從思想上轉變原有監督工作理念，合理安排工作時間，注重監管工作的計劃性、針對性和有效性，注重對建設單位和參建單位管理行為檢查，注重總結分析監管薄弱環節，堅持查處問題與解決問題并重的原則，從而提高內部監管工作成效。

2.7 質量安全差異化監督管理

顧名思義，差異化監管的主要目的是強調充分運用現有監管力量，堅持問題導向、目標導向、結果導向，聚焦突出問題開展精準監督檢查，著力整治突出問題，保證重點項目、重點工程的質量安全，消除重大質量安全隱患。各區域監督站根據實際情況，擬定重大復雜工程清單，工程監督局和各監督站對清單中所列項目分別開展重點監管和日常監管。

3 現階段內部監督中存在的薄弱環節

工程質量內部監督對于鐵路建設質量安全管控發揮了重大作用，但長期以來，由于監督工作理念轉變不徹底、體制機制約束、好的方法未能有效堅持和落實等原因，在實際工作中仍然存在很多薄弱環節，制約了監督工作成效。

3.1 內部監督理念未理順

部分內部監督人員認為，國家鐵路局已開展行政監督，從而質疑本身工作的合法性和必要性，影響了工作開展的成效。國鐵集團落實國務院賦予的管理鐵路建設項目的職責，從法律主體上來看，國鐵集團為各鐵路項目建設單位的上級母公司，國鐵集團成立鐵路工程質量安全的統一管理或者監管機構是落實好國務院賦予的職責以及鐵路建設現實的需要。

3.2 建設管理體系監管不到位

作為鐵路建設內部監管機構，其重要職責應該是履行企業主體責任，發揮對國鐵集團建設系統各級管理機構的監督職責，督促并監管各建設單位嚴格落實國家法律法規、行業規定以及國鐵集團制度辦法中對建設單位的各項要求。但由于監督人員對建設管理制度體系不熟悉，以及建設單位和內部監督機構存在隸屬關系的體制現實等原因，對建設單位的監督檢查一直以來缺乏有效的手段。另外，現場檢查時缺乏調研式檢查精神，對檢查發現的問題多就事論事，未充分發掘問題產生的根本原因，缺乏通過現場問題發現質量安全管理體系不足的能力，未能充分履行指導參建單位建立健全質量安全管控體系的職能。

3.3 檢查重點與項目實際脫節

此類問題的產生，主要在于三個方面，一是檢查前準備工作不到位，監督人員未充分掌握項目主要質量控制難點和安全管控風險，檢查前不注重研究項目的可研、初步設計審批、施工圖審核文件及實施性施工組織設計、質量安全保證措施等文件，不掌握項目的特殊地質水文條件、特殊設計及主要質量安全風險，監督重點不具備針對性。二是信息獲取途徑狹窄，未能充分運用參建單位自查及運營單位提前介入發現問題情況，缺乏對項目重大信息的有效管控手段，導致直插“掌子面”式的檢查方式很難把握項目管控重點。三是對鐵路工程項目前期、實施階段、竣工驗收等不同階段的監管要點掌握不到位，造成諸如每個時期都去破檢結構尺寸、都去檢查現場施作質量的問題，關注表面問題而忽視大隱患的現象，或者項目已經出現大問題，但檢查不出來或不掌握信息的情況。

3.4 難以發現突出質量安全問題

這里主要存在兩方面原因，一是時間服從質量原則堅持不到位，一定程度上有完成檢查任務指標的傾向，現場檢查時未做到與設計圖紙對照、與方案和交底對照、與驗標和安規對照，僅從個人經驗和對表面施作情況來判斷問題，容易造成漏掉大問題的情況，另外也會造成既定的檢查重點未全部覆蓋。二是監督人員能力水平不足，近些年由于人才引進機制問題以及監督人員崗位和日常技能培訓有弱化的傾向，造成現場問題查不出來的痼疾。

3.5 目標和問題導向性差

工程監督機構對建設期間施工生產安全事故的內部調查和分析職能，為工程監督機構掌握施工安全問題易發多發環節，制定針對性管控措施，起到了至關重要的作用。但在鐵路工程質量管控方面，工程監督機構不完全掌握大多數因工程質量引起的設施設備病害、限速點或行車安全事件的發生經過和原因調查，僅參與部分已經造成嚴重質量安全事故的調查，缺乏同供電、安監部門等單位的問題溝通通報機制，同時建設系統質量安全監督管理職能尚未真正做到整合，監督機構內部又缺乏及時、有效的事故教訓宣傳和培訓制度，造成監督人員監督檢查目標和導向性較差。目標和問題導向性本應該是內部工程質量監管區別于國家鐵路局工程質量行政監督的優勢方面，但沒有充分運用和發揮。

3.6 注重發現問題而忽視問題閉環

各檢查組檢查結束后，現場發現問題由監督站以監督通知書的形式下發，問題下發時一般未提出明確的整改要求，實際問題閉合一般需要一個月甚至更長時間。區域監督站內部又缺乏問題跟蹤和問題整改合理性的嚴格審查機制，現有監督信息系統尚不能解決自動識別問題整改真實性和合理性問題，所以虛假整改、不嚴格按要求整改，甚至未整改的問題一直存在。

3.7 注重發現問題而忽視解決問題

監督機構從單純的監督工作到監督管理的理念轉變還不到位，缺乏積極組織現場會、制定反面培訓會、探索技術革新等方式引導和解決問題的理念；在修訂完善規章制度、標準規范方面缺乏積極主動作為的理念；在充分發揮質量安全管理職能方面，缺乏創新探索，如季節性施工安全管控、高風險工程管控、施工質量管理等方面尚缺乏掌握和獲取信息的機制和手段。

3.8 對“灰犀牛”問題放松警惕

現場部分問題由于長期存在、反復發生，造成了監督人員和管理人員的意識松懈，認為沒有好的解決方法，從而放松管理和處罰，如隧道襯砌和防排水質量問題，橋梁預應力張拉注漿不到位問題、混凝土缺陷隨意修補、高邊坡防護形式和坡率隨意改變原設計、無砟軌道板枕裂縫、鋼軌劃傷等等問題。這些明顯的、高概率的質量通病，卻經常屢屢被忽視，甚至“帶病”開通運營，沒有從設計源頭、技術理念創新的高度進行系統研究和解決，反而被當作一種正常的現象來認可和接受，長此以往可能會導致嚴重的后果。

3.9 項目前期及初步驗收后監管力量薄弱

一直以來，由于國鐵集團機關各部門在鐵路建設管理上的職能定位問題，工程質量內部監督機構的工作是從項目開工后辦理監督手續開始至項目初步驗收后結束，對鐵路建設工程勘察設計工作，以及項目開通后剩余工程監管方面始終存在空白。近年來，項目前期勘察設計工作未嚴格按照標準開展、設計內容未全部完工即開通運營的現象比比皆是，如勘察設計不到位導致隧道施工過程中變更量巨大，部分項目橋梁巖溶樁基鉆探深度不足導致樁長設計長度不足，個別項目未勘察到樁底下臥層軟弱土質導致路基持續沉降問題，隧道的泄水洞、輔助坑道封堵、高邊坡的加固整治、應急救援疏散通道、運營備品備件、重大設計變更等在開通前未按要求完成問題，以及開通后遺留問題整治管理力量弱化問題，始終是目前鐵路建設管理體系和工程質量監督體系的盲點或薄弱環節，直接影響鐵路運營后的安全，亟需進行體制上的完善。

4 改進鐵路建設質量安全內部監管的思考

4.1 強化鐵路工程質量安全內部監管機構組織和職能

圍繞確保鐵路開通運營后基礎設施本質安全和鐵路建設過程安全兩大目標，開展工程質量安全內部監督工作。一是完善鐵路工程內部監管組織體系，探索構建勘察設計、施工過程、竣工驗收、遺留工程推進的鐵路建設全過程監管機構，整合相關部門職能和人員力量。二是整合或增加工程監督機構內部負責統計、分析鐵路運營后基礎設施設備病害、限速點或工程質量引起的交通事故的部門，籌建大數據問題庫，真正掌握問題、管理問題、分析問題，并由此真正強化目標和問題導向性監管，實現發現和解決問題，切實提升監管成效。三是健全監督發現問題閉環質量及事故預防措施落實質量考核機制，落實對建設項目發生工程質量或生產安全事故一定時間后預防措施落實情況專項檢查制度，在區域監督站考核辦法中增加問題整改質量考核措施，真正解決有問題不整改、整改拖拉、事故教訓不吸取等原因造成事故發生的現狀。

4.2 從管理學角度確定監督機構各級監管重點

工程監督局作為鐵路建設項目質量安全監管的高層管理機構，最重要的是抓計劃和組織，工程監督局各檢查組和各區域監督站在具體工作中抓好領導和控制，而不是不分層級地把主要精力都放在查現場問題上。一是深入研究“十四五”及突出問題與主要事項的監管計劃，明確監管計劃的目標，圍繞計劃優化組織和人員配備，制定監督管理措施，強化階段控制及分析考核。二是完善質量安全監管制度體系，勇于進行制度變革，建立項目質量安全重點管控信息獲取及管控機制，如建立監督機構對高風險工點、特殊氣候地質水文情況、季節性施工、開復工辦理、重大設計或方案變更及各類重大突發事件等等重點信息的獲取和管控機制；彌補項目前期、竣工驗收、開通后遺留工程的監管缺失；強化對建設單位管控體系的監督、指導能力建設。三是統籌用好全路監管力量，積極總結好的監管方法并及時推廣應用，建立監督局和區域監督站間互相掛職鍛煉機制，籌劃各專業監管專家庫，強化新入職監督人員崗位培訓和定期培訓機制等。

4.3 提升內部監管機構在建設管理中的作用發揮

一是發揮工程質量內部監管機構既熟悉鐵路建設管理制度辦法及各類規范驗標條款，又了解現場實際質量安全施工水平和問題多發環節的優勢，有計劃地調查和總結制度辦法的缺陷、驗標規程的不足等，在工程質量安全管理體系和標準體系的修訂、完善環節發揮更大作用。二是根據國家法律法規、行業管理規定、國鐵集團管理制度，參考公路、市政、房建等行業建設管理好的做法，主動擔當作為，積極梳理需要完善、細化的制度辦法，如鐵路建設工程危險性較大分項分部工程管理、鐵路建設工程落后工藝淘汰目錄、鐵路建設安全風險管控和隱患排查雙重機制、風險包保制度、EPC 工程總承包模式建設管理制度等等。三是把防范重大制度缺陷放在首位，切實擔負起對建設單位質量安全管理體系建設和落實國家法律法規情況的監督和指導，尤其是在國家相關法律法規發生變化的時期，防范建設管理體系產生重大缺陷。四是充分做好內部監管與行政監督有序銜接，有計劃組織承擔行政監督項目的區域監督站進行工作方法和管控重點交流，充分發揮行政監督和內部監管的不同優勢，綜合運用聯合懲戒和管控措施，構建工程質量安全監管新格局。

4.4 提升現場監督檢查理念

一是現場檢查要堅持突出問題為導向，以發現影響運營安全的易發多發性工程質量問題為目標，抓主要問題，并抓牢抓實主要問題的小細節。以隧道工程為例，如檢查巖溶發育區隧道工程，就要以核查設計的排、泄、堵等多種治水措施、揭露的溶腔或溶穴的處置方式、可溶巖地段初支和二次襯砌的結構類型、隧道隧底及周邊的巖溶探測等是否嚴格按照設計圖進行施工，以及實際揭露的巖溶發育情況與設計不符時是否及時進行了變更并嚴格按照四方紀要進行了施工，另外還要核查施工、設計單位是否僅簡單憑施工時的圍巖滲水量情況就隨意更改原勘察階段或設計圖紙中確定的重點地段巖溶處理方式（多數巖溶通道可能在非雨季無水或少量水，雨季水量可能會增大，所以不能簡單根據施工期的情況隨意更改原設計措施）；檢查寒冷地區隧道，要以設計的特殊防寒抗凍措施、抗凍設防段落內的特殊防凍措施、素混凝土段落襯砌整治措施、深埋水溝及排水設施的保溫措施等實際施工情況是否嚴格落實設計要求為重點。二是現場檢查要從大環節著手，重點檢查設計有的做了沒，設計的原材料及構件類型是否落實。如：檢查高邊坡防護或擋護工程，要以防護工程的范圍、防護工程的結構形式（錨桿框架梁、錨索，還是普通的混凝土結構防護？設計是幾級邊坡，每級邊坡的形式是什么？）、防護或支擋工程的刷坡位置（多數由于增加施工便道等施工組織問題，造成坡腳內移、坡率變陡）、邊坡的坡率等是否與設計相符為重點；檢查隧道應急救援通道，要以設計作為救援通道的輔助坑道襯砌類型（檢查某項目隧道應急救援通道臨近開通，設計圖紙中的二次襯砌整體未施工）、標識標志、電氣設備、通道門及救援場地等幾類大項是否按設計完成。三是現場檢查要貼合建設項目主要質量安全難點，不拘泥于普通檢查方式，努力通過檢查為建設管理解決問題。如檢查細骨料嚴重匱乏地區的鐵路項目，要改變只到施工工點檢查的方式，以機制砂的石料開采、機制砂場建設和生產、現場機制砂質量抽檢為重點；檢查瓦斯隧道管理，要以瓦斯技術規范及施工方案里要求的瓦斯監測、風力監測、通風等設備配備情況，現場各類預警監測系統運行情況，瓦斯地段襯砌結構類型及防治瓦斯泄漏措施為重點。

5 結語

本文主要通過梳理、分析“十三五”期間鐵路工程內部監督好的方式方法及薄弱環節，深入探究提升內部監管成效的措施，提出強化鐵路工程質量安全內部監管機構組織和職能、從管理學角度確定監督機構各級監管重點、提升內部監管機構在建設管理中的作用發揮三方面的建議，并以目前現場存在的三類主要問題為例，總結監督檢查的重點。本文僅以監督檢查這一內部監督工作中的一類工作內容為出發點，探究內部監督工作開展，但如何以監督檢測、事故處理、監理管理等內部監督全流程的角度，來探究內部監督工作，以及如何充分發揮好內部監督和行政監督的合力，需要進一步研究和思考。Q