對(duì)城鄉(xiāng)生活垃圾分類工作推進(jìn)的建議

舒 茂 方紅亮

（江蘇省地質(zhì)局，江蘇 南京 210001）

引言

城鄉(xiāng)生活垃圾分類是一項(xiàng)長(zhǎng)期的社會(huì)工程，涉及城市衛(wèi)生管理、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)文化引導(dǎo)、制度立法調(diào)整乃至居民日常生活的各個(gè)方面。

以南京市為例，自2013年起試行《南京市生活垃圾分類管理辦法》，2020年3月發(fā)布《南京市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》征求意見(jiàn)稿后，選取了64個(gè)小區(qū)（約全市1%比例）和101個(gè)單位開(kāi)展生活垃圾強(qiáng)制分類先行先試，執(zhí)行“絕對(duì)定點(diǎn)、相對(duì)定時(shí)”投放模式，招募志愿者培訓(xùn)，同步開(kāi)展多種形式的垃圾分類理念宣傳。

本研究在參考各國(guó)成功案例，結(jié)合部分城市現(xiàn)狀，及在200份問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

1．調(diào)查情況

1.1 市民問(wèn)卷調(diào)查

本次市民問(wèn)卷調(diào)查采取線上調(diào)查形式，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查軟件發(fā)放問(wèn)卷，回收有效樣本數(shù)量220份，調(diào)查結(jié)果分析如下：

1.1.1 調(diào)查背景：受訪者220人，男女比例基本為1:1；年齡段覆蓋15-70歲，其中以30-50歲區(qū)間段為主，占60%；教育水平高中以上占比95%，本科以上占比65%；受訪者全部為南京市常住人口，分布在南京市全域，調(diào)查對(duì)象具有普遍的代表性。

1.1.2 對(duì)垃圾分類的認(rèn)知：80%以上的受訪者表示了解垃圾分類相關(guān)的規(guī)定，95%的受訪者了解垃圾的危害性。但依然有5%的受訪者不了解垃圾的危害，20%的受訪者不清楚垃圾分類的相關(guān)規(guī)定。

1.1.3 對(duì)垃圾分類的態(tài)度：81.8%的受訪者表示自己會(huì)主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類投放，但對(duì)具體垃圾大類劃分的答題中綜合準(zhǔn)確率為60%左右，在信息接收方面網(wǎng)絡(luò)和電視發(fā)揮主要作用。

1.1.4 對(duì)垃圾分類受阻的問(wèn)題反饋：51%的受訪者表示垃圾箱在垃圾投放過(guò)程中沒(méi)有起到分類的作用，56%的受訪者表示垃圾排放者更應(yīng)發(fā)揮更大的分類作用，62.7%的受訪者對(duì)干濕分類的概念更為直觀。

1.1.5 在對(duì)垃圾分類實(shí)施的建議方面：90%以上受訪者表示需在提高居民垃圾分類意識(shí)和政府職能上下功夫。

1.2 社區(qū)問(wèn)卷調(diào)查

本次社區(qū)問(wèn)卷調(diào)查采取現(xiàn)場(chǎng)踏勘及人員訪談形式，通過(guò)與秦淮區(qū)、雨花區(qū)、建鄴區(qū)等轄區(qū)內(nèi)9個(gè)社區(qū)垃圾分類的實(shí)際參與人員進(jìn)行交流訪談，獲取調(diào)查樣本數(shù)量9份，調(diào)查結(jié)果分析如下：

1.2.1 社區(qū)垃圾投放情況：均按照300戶/點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置垃圾投放點(diǎn)。投放點(diǎn)垃圾桶設(shè)置以廚余垃圾桶和其他垃圾桶為主，可回收垃圾桶和有害垃圾桶為輔，部分小區(qū)無(wú)有害垃圾桶，部分垃圾分類點(diǎn)無(wú)可回收垃圾桶。

1.2.2 垃圾清理情況：根據(jù)定點(diǎn)清理原則，南京市生活垃圾清理時(shí)間基本安排在早上6點(diǎn)前和晚上9點(diǎn)后，廚余垃圾每天清理1次，其他垃圾每天清理2次，有害垃圾由第三方單位每周清理1次。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)踏勘所見(jiàn)，各投放點(diǎn)的垃圾桶都有富余量，存量空間良好。

1.2.3 垃圾處理方式：社區(qū)均表示，在垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)前進(jìn)行會(huì)進(jìn)行二次分揀，托運(yùn)至中轉(zhuǎn)站后進(jìn)行處理，大件垃圾統(tǒng)一堆放后集中轉(zhuǎn)運(yùn)。

1.2.4 社區(qū)參與情況：按照南京市現(xiàn)政策，垃圾分類和投放點(diǎn)的管理工作由物業(yè)負(fù)責(zé)，垃圾的清運(yùn)由第三方運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)，由第三方單位委派環(huán)衛(wèi)人員協(xié)助各個(gè)垃圾分類投放點(diǎn)進(jìn)行二次分類，每個(gè)投放點(diǎn)設(shè)置分揀員1人。

1.2.5 社區(qū)垃圾處理設(shè)備配置情況：由街道按照300戶/點(diǎn)在各個(gè)小區(qū)建設(shè)垃圾投放點(diǎn)設(shè)施建設(shè)，由第三方運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)清運(yùn)，配備專業(yè)車輛。

1.2.6 社區(qū)垃圾分類投放執(zhí)行情況：根據(jù)訪談，綜合評(píng)判分析，一般配置垃圾分類分揀員的小區(qū)（含試點(diǎn)小區(qū)）有效分類比例在50%左右，經(jīng)分揀員二次分揀之后可達(dá)80%；在南京市垃圾分類試點(diǎn)小區(qū)有專人監(jiān)督的情況下，居民垃圾有效分類比例可達(dá)80%，經(jīng)分揀員二次分揀之后可達(dá)95%。未配置垃圾分揀員的小區(qū)，廚余垃圾獨(dú)立清運(yùn)（有效分類比例未知），其他垃圾基本處于混投、混裝、混運(yùn)狀態(tài)。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在垃圾分類環(huán)節(jié)中，各個(gè)投放站點(diǎn)設(shè)置的垃圾分揀員對(duì)提高垃圾分類的有效率起到關(guān)鍵的作用。

綜上，南京市垃圾分類工作處于試運(yùn)行狀態(tài)，試點(diǎn)小區(qū)的分類效果明顯較好，其中分揀員起關(guān)鍵的監(jiān)督和促進(jìn)作用；政府對(duì)社區(qū)的垃圾分類暫無(wú)專項(xiàng)資金支持，對(duì)不執(zhí)行者的約束措施以監(jiān)督說(shuō)教為主，效果不佳；垃圾分類涉及城市管理的方方面面，需要在政策、基礎(chǔ)設(shè)施、文明文化、居民習(xí)慣、財(cái)政投入等同步提升，現(xiàn)處于探索階段，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程。

2．南京城市生活垃圾分類存在的問(wèn)題

2.1 消費(fèi)文化處于低級(jí)階段

我們目前正處于消費(fèi)主義的擴(kuò)張階段，鼓勵(lì)消費(fèi)品的快速消耗，鼓勵(lì)繁復(fù)包裝，鼓勵(lì)攀比和快速更新?lián)Q代，其代價(jià)就必然是資源過(guò)度消耗和垃圾產(chǎn)量暴增，消費(fèi)文化心理素質(zhì)的提高引導(dǎo)消費(fèi)文化走向文明。

2.2 居民環(huán)保意識(shí)薄弱和對(duì)垃圾分類認(rèn)知不足

即使有了垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，但居民如何分類投放，還是有很多困惑。根據(jù)居民問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示：有19.1%的被調(diào)查者不知道有垃圾分類相關(guān)規(guī)定，5%的被調(diào)查者不知道垃圾危害性，19%的人不會(huì)主動(dòng)分類投放，37.5%的被調(diào)查者不能有效分辨垃圾的大類劃分，50%的被調(diào)查者認(rèn)為現(xiàn)行垃圾分類設(shè)施沒(méi)有起到實(shí)際分類作用或者作用很小，55%的被調(diào)查者認(rèn)為居民的垃圾分類意識(shí)應(yīng)該得到進(jìn)一步提高。另外在垃圾分類存在的困難因素方面，居民環(huán)保意識(shí)淡薄居首，其后是居民缺乏對(duì)垃圾分類知識(shí)認(rèn)知和設(shè)施不夠完善。而在社區(qū)的調(diào)查結(jié)論顯示，實(shí)際能主動(dòng)進(jìn)行分類投放的垃圾占比約為60%左右。而在對(duì)社區(qū)垃圾分類員的調(diào)查中，問(wèn)及混裝垃圾中能做到徹底分類的比例數(shù)時(shí)，則表示數(shù)量很少。

各社區(qū)雖然按照政策要求每300戶設(shè)置一個(gè)垃圾分類亭，但是許多居民對(duì)于垃圾為什么要分類，分幾類，怎么分都不清楚；扔垃圾時(shí)很隨意、隨大流、嫌麻煩，習(xí)慣性地混棄、混丟。

2.3 垃圾混合運(yùn)輸、合并處置

盡管《南京市垃圾分類管理方法》對(duì)不同類型垃圾的運(yùn)輸和處理方式作了規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)難以保證規(guī)范，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。在社區(qū)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各社區(qū)每天垃圾清運(yùn)時(shí)間基本在早6點(diǎn)和晚9點(diǎn)兩趟，其中廚余垃圾為早6點(diǎn)一趟，廚余垃圾從垃圾桶設(shè)置、清運(yùn)車輛和處理方式已經(jīng)形成獨(dú)立體系，但可回收垃圾、其他垃圾和有害垃圾基本混裝在一個(gè)垃圾車?yán)锢摺＿@點(diǎn)在居民問(wèn)卷調(diào)查樣本和社區(qū)調(diào)查的現(xiàn)場(chǎng)踏勘樣本中都有出現(xiàn)，在現(xiàn)今南京市生活垃圾分類中具有代表性。

所以，現(xiàn)在普遍存在清運(yùn)過(guò)程中的混裝，導(dǎo)致即便民眾能夠?qū)⒗诸愅斗牛\(yùn)到垃圾處理廠只能合并處理，嚴(yán)重影響了資源化利用和無(wú)害化處理的本意，使得前期的分類失去了意義，也造成了民眾對(duì)垃圾分類體系的不信任。

2.4 垃圾分類相關(guān)配套制度執(zhí)行的有效性不佳

對(duì)居民的宣傳覆蓋率較高，但形式簡(jiǎn)單、效果欠佳。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)各社區(qū)在垃圾投放點(diǎn)設(shè)置宣傳欄予以告知宣傳的方法基本能做到全覆蓋，部分社區(qū)還對(duì)樓棟進(jìn)行“紅黑榜”公示，但調(diào)查到具體居民普遍表示參與度不高或從未參與或者被宣傳相關(guān)政策及知識(shí)。

2.5 缺乏政策的鼓勵(lì)、懲處、監(jiān)督制度

在社區(qū)調(diào)查中，在“政策支持力度、行政獎(jiǎng)懲措施和監(jiān)督措施”等項(xiàng)目上，調(diào)查結(jié)果基本為“無(wú)”，由于現(xiàn)在社區(qū)物業(yè)、垃圾清運(yùn)單位、垃圾處置單位都是市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)單位（第三方），靠第三方單位自行承擔(dān)相關(guān)資金投入，并自行履行監(jiān)督管理責(zé)任，至少在現(xiàn)階段可能性很低。

在一定程度上也顯示在垃圾分類執(zhí)行方面城市管理體制、機(jī)制創(chuàng)新動(dòng)力不足。

3．對(duì)南京城市生活垃圾分類的建議

3.1 進(jìn)行社會(huì)文化引導(dǎo)

我國(guó)目前正處于消費(fèi)主義的擴(kuò)張階段，消費(fèi)品的快速消耗，包裝的繁復(fù)多樣，攀比和快速更新?lián)Q代，已經(jīng)造成資源過(guò)度消耗和生活垃圾產(chǎn)量的暴增。如何通過(guò)提高消費(fèi)文化質(zhì)量，引導(dǎo)垃圾分類文化和城市社會(huì)文明的進(jìn)步，著重解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

3.1.1 從根本上認(rèn)識(shí)垃圾分類對(duì)提升城市環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)和諧的重大意義。垃圾分類的目的是提高城市生活垃圾資源的二次利用價(jià)值，減少垃圾處理量，降低垃圾處理成本，減少土地資源的消耗，具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等多方面的效益。要將降低垃圾產(chǎn)生量和垃圾分類回收利用的概念深植人民的價(jià)值觀、文化觀、消費(fèi)觀。

3.1.2 提高對(duì)城鄉(xiāng)生活垃圾分類認(rèn)識(shí)的社會(huì)心理成熟度。可以在兩個(gè)方面進(jìn)行引導(dǎo)，一方面是對(duì)新消費(fèi)品的趨之若鶩而對(duì)消費(fèi)后的廢棄物不關(guān)心，對(duì)消費(fèi)垃圾的去向缺乏關(guān)注和責(zé)任心；另一方面是將垃圾分類與“沒(méi)面子”和“骯臟”聯(lián)系起來(lái)，無(wú)法培養(yǎng)面對(duì)垃圾的正常心態(tài)。

3.1.3 充分利用中國(guó)特色文化，比如中國(guó)居民具有出售廢品的習(xí)慣，中國(guó)城市具有廣泛而成熟的廢品收購(gòu)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)，如將廢品回站點(diǎn)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)行個(gè)體經(jīng)營(yíng)，對(duì)于減少可回收類垃圾的產(chǎn)生應(yīng)會(huì)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用，同時(shí)可提供就業(yè)機(jī)會(huì)。或探索責(zé)任到人，以垃圾分類站點(diǎn)可回收垃圾的售賣權(quán)換取本站點(diǎn)二次分揀的監(jiān)管責(zé)任。

3.2 劃定工作階段執(zhí)行相匹配的政策

第一階段（5年）。本階段的任務(wù)是形成垃圾分類的習(xí)慣，養(yǎng)成意識(shí)。在政策執(zhí)行方面，建議：

（1）總結(jié)南京市試點(diǎn)小區(qū)垃圾分類經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，探索南京模式。

（2）簡(jiǎn)化垃圾分類的類別，暫按干、濕兩類分類投放和二次分揀，降低垃圾濕度，提高焚燒效益。

（3）以可回收垃圾的售賣權(quán)征集垃圾分類站點(diǎn)督導(dǎo)員，保障二次分揀的效果。

（4）增加生活垃圾分類的宣傳力度和居民參與度。

第二階段（20年）。本階段任務(wù)是推行模式第一階段的分類模式，垃圾分類進(jìn)入實(shí)操階段。在政策執(zhí)行方面，建議：

（1）完善城市垃圾分類體系、流轉(zhuǎn)、二次利用和處理的能力。

（2）制定獎(jiǎng)懲制度和積極的措施進(jìn)一步引導(dǎo)居民從事垃圾源頭分類的自覺(jué)性。

（3）可提高部分類型（如企事業(yè)單位）的垃圾費(fèi)的征收額度以警醒市民對(duì)垃圾排放的認(rèn)知。

（4）加強(qiáng)對(duì)第三方運(yùn)營(yíng)單位的監(jiān)管，通過(guò)科技創(chuàng)新和優(yōu)化管理提升專業(yè)能力。

第三階段（長(zhǎng)期）。本階段為形成體系，并逐步完善體系制度。長(zhǎng)期來(lái)看建議：通過(guò)將市民垃圾排放量與垃圾費(fèi)掛鉤，符合“誰(shuí)排放，誰(shuí)治理”的原則。既為城市垃圾資源化籌措了資金，又可有效地減少垃圾排放量，垃圾費(fèi)的形式可在探索中優(yōu)化。

3.3 根據(jù)垃圾性質(zhì)劃分逐漸推進(jìn)市場(chǎng)化模式

劃分企事業(yè)單位垃圾和居民生活垃圾，首先對(duì)企事業(yè)單位垃圾采取市場(chǎng)化收費(fèi)，推進(jìn)主動(dòng)回收處理。根據(jù)北極星固廢物的調(diào)研文章《日本垃圾分類及處理歷程回顧及經(jīng)驗(yàn)借鑒》，日本仙臺(tái)市通過(guò)垃圾桶/袋區(qū)分居民生活垃圾和企事業(yè)單位垃圾，居民生活垃圾盛放在小容量的垃圾桶/垃圾袋中，而企事業(yè)單位需要購(gòu)買專用垃圾袋來(lái)盛放產(chǎn)生的垃圾，實(shí)現(xiàn)居民生活垃圾和企事業(yè)垃圾的區(qū)分，分別由政府與特許經(jīng)營(yíng)者收集，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)直接發(fā)生在前端。桶/袋的鮮明區(qū)別也有效避免了企事業(yè)垃圾混入居民生活垃圾。根據(jù)情況，以促進(jìn)垃圾分類為原則，逐步推行居民生活垃圾付費(fèi)模式，以提升垃圾分類與居民自身利益的關(guān)系度。

4．結(jié)語(yǔ)

從歷史上看，各個(gè)國(guó)家都是在探索中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有一個(gè)固定的解決方案。我國(guó)也曾多次在各個(gè)重點(diǎn)城市大力推行垃圾分類試點(diǎn)但收效甚微，倉(cāng)促立法也很難保證成效，“摸著石頭過(guò)河”，充分利用中國(guó)城市及社會(huì)文化特色，從社會(huì)文化、長(zhǎng)期政策及市場(chǎng)化模式等方面著手，邊走邊看，逐步推進(jìn)較為穩(wěn)妥。