堅持系統觀念推進中心鎮高質量建設和發展

李忠壹，生忠軍，周 婧

（1．沈陽化工大學，2．廣西財經學院，3．中共遼寧省委黨校）

中心鎮是指區位優勢較好、基礎設施較完善、發展潛力較大，具有一定經濟實力、對周邊具有一定輻射力的縣（區）域重點鎮，其發展目標定位為小城鎮，功能定位為承擔縣城副中心職能，并賦予部分縣級管理權限。黨的十九屆五中全會提出“堅持系統觀念”，這是以習近平同志為核心的黨中央總攬全局作出的戰略部署、提出的明確要求。系統觀念要求從事物相互聯系的各個方面及其結構和功能進行系統化和整體化思考，全面地系統地分析問題和處理問題。中心鎮建設要堅持系統觀念。堅持系統觀念，要運用系統思維，把握中心鎮建設過程的系統存在、系統聯系和系統規律，從有機整體和動態發展上，把握中心鎮建設的內在規律、結構優化和功能提升。堅持系統觀念，要全面地審視中心鎮建設過程中存在的各種問題，不斷探索破解這些問題的機制和方式方法等。堅持系統觀念，要加強地方黨委對中心鎮建設工作的領導，相關部門各司其職、相互配合，市、縣、鎮三級發揮各自優勢，全社會協同配合、合作共建，統籌資金、政策、機制、組織等各方面的資源要素，全面系統建設和發展中心鎮。

一、堅持系統觀念推進中心鎮高質量建設和發展的理論邏輯

理念是行動的先導，科學理念促進發展。推進中心鎮高質量建設和發展，要從系統觀念出發，貫徹新發展理念，堅持深化改革開放，堅持以需求、問題、目標為工作導向，系統推動中心鎮高質量建設和高水平發展。

（一）堅持系統觀念高質量建設和發展中心鎮

堅持系統觀念，統籌謀劃、系統推進。中心鎮是開放的、復雜的有機系統。馬克思主義認為，事物之間是作為系統而存在的。從系統論出發，把中心鎮作為有機系統看待，重點研究系統、要素、結構和功能等方面，并處理好要素與要素、要素與系統、系統與環境之間的關系。在建設過程中，要綜合考慮中心鎮的區位條件、資源稟賦、產業基礎、人口分布和交通網絡等系統要素，以鄉村振興為引領，以高質量建設為主題，統籌城鄉、區域協同，從產業結構更合理、發展環境更優越、區位優勢更凸顯三個方面著手，高水平規劃、高標準建設，優化產業結構、明確功能定位、構建新發展格局，發揮中心鎮帶動周邊鎮、村發展作用，形成縣域經濟發展的新動力。

貫徹新發展理念，突出發展的鮮明主題。在中心鎮建設過程中，要貫徹新發展理念，明確中心鎮建設特色產業、開放經濟、智慧城鎮、法治環境、生態文明的發展理念。習近平總書記指出：“創新是引領發展的第一動力。抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來。”中心鎮建設要堅持創新發展，所謂創新，不是為了創新而創新，而是在深入調研、了解實際情況，深刻認識發展規律的基礎上，讓中心鎮建設符合新發展階段的新要求。中心鎮建設要堅持協調發展，既要統籌考慮中心鎮作為一個有機系統，其各要素之間的關系，也要考慮中心鎮的產業特色、功能定位等，系統集成、協同推進。“綠水青山就是金山銀山。”中心鎮建設要堅持綠色發展，在發展中不以犧牲生態環境為前提，為當地老百姓打造生態宜居的美麗村鎮。中心鎮建設要堅持開放發展，推動對內對外開放，拓寬合作渠道，提升對外開放的層次。中心鎮建設要堅持共建共享共同發展，重點研究如何推動農村公共服務均等化問題，積極推動城鎮基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，建設全體人民共同富裕的中心鎮。

堅持全面深化改革、全方位擴大開放。如果把中心鎮作為系統，那么改革就是系統發展的動力，開放就是系統與系統、系統與環境間聯系的前提。深化改革是促進發展的手段，人民群眾有所呼，改革就要有所應。中心鎮建設要堅持深化改革，以增進人民福祉為出發點，以群眾需求、公平正義為導向推進改革，在建設過程中哪個領域、哪個環節阻礙整體發展，就是改革的重點。在深化改革中要處理好全部和局部、整體推進和重點突破、頂層設計和“摸著石頭過河”、膽子要大和步子要穩這幾對關系。此外，中心鎮建設過程中還要打造對內對外開放新陣地。中心鎮作為鄉村振興的新引擎，在開放方面，不是需不需要開放的問題，而是如何開放的問題。要堅持系統開放、雙向開放，“引進來”與“走出去”相結合、對內開放和對外開放相結合，推動一二三產業聯動開放。

（二）以需求、問題、目標為導向高質量建設和發展中心鎮

以需求為導向，明確發展基礎。需求導向主要解決為了誰建設中心鎮的問題。習近平總書記指出：“為人民謀幸福，是中國共產黨人的初心。我們要時刻不忘這個初心，永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。”我們黨的一切工作都是以最廣大人民根本利益為最高標準，努力讓人民過上幸福生活。中心鎮建設也要抓住為什么要建設、為誰建設、發展為了誰這個根本問題，明確中心鎮建設的重點方向和基本原則。中心鎮建設和發展要以當地群眾的需求為導向，堅持建設為了群眾、發展為了群眾，發展成果惠及全體人民。

以問題為導向，明確發展方式。問題導向主要解決怎樣建設中心鎮的問題。科學把握差異性，因地制宜，實地調研中心鎮及縣域經濟發展基本情況，根據中心鎮發展的實際，找到面臨的深層次的問題，貫徹新時代鄉村振興的實踐要求，結合所在縣（市）整體布局，圍繞產業發展、開放經濟、智慧城鎮、法治環境、生態保護、重點項目、基礎設施等方面，提出解決相關問題的有效方法，明確建設好、發展好中心鎮的科學路徑。

以目標為導向，明確發展方向。目標導向主要解決建成什么樣的中心鎮的問題。以鄉村振興為總抓手，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展的體制機制，加快推進農業農村現代化。以建設小城市和縣域副中心為目標，建設具有特色的中心鎮，打造發展縣域經濟的新增長極，推動縣域經濟高質量發展。在不同的建設和發展階段，都要具有明確的階段性目標和建設任務，一步一個腳印、腳踏實地建設好中心鎮。

二、找準中心鎮高質量建設和發展中存在的問題

全面審視、找準中心鎮建設和發展過程中存在的突出問題，是進一步推進中心鎮高質量發展的必要條件。當前，在推進中心鎮高質量建設和發展的過程中還存在著一些亟待解決的問題。

（一）建設資金不足、專業人才短缺

中心鎮建設資金不足與缺乏融資渠道。資金是中心鎮建設的“源頭活水”。“巧婦難為無米之炊。”目前相關縣級和鎮級財政資金與高質量建設中心鎮的資金需求有一定差距，需要采取融資的方式補充。但縣、鎮存在融資渠道狹窄、金融手段單一的問題，主要以銀行信貸為主，并且時有銀行貸款緊縮。一是由于近年來經濟下行壓力和疫情影響，鄉鎮企業盈利水平不穩，時有逾期還款的情況，引起了銀企之間的不信任，有的企業達不到貸款所需的抵押擔保條件，導致銀行不愿貸款、不敢貸款。二是鄉鎮企業中缺乏了解金融政策、熟悉金融業務的人員，缺乏金融手段綜合運用的技術和經驗。相當一部分企業負責人只懂市場營銷，不重視金融作用。三是融資信息不對稱。銀企之間沒有通暢的溝通渠道，加之銀行對中小微企業信息難以及時掌握，導致融資信息不對稱，銀行一般會出現慎貸行為。

基層單位編制不足與鄉村人才流失。人力資源是中心鎮建設的核心要素。但現實情況是，與中心鎮發展相適應的專業人才匱乏。一是基層單位編制不足。當前，一些基層單位在開展人才引進工作時，往往受到編制瓶頸的制約，導致部分高學歷、高職稱和急需緊缺人才難以順利引進落戶，在一定程度上影響了地方發展的后勁。二是鄉村人才流失較為嚴重。由于鄉村地區的生活條件、工作環境相對較差，發展空間不大、工資待遇較低，導致人才流失較為嚴重。城市就業和發展機會較多，很多大學生畢業后選擇留在城市工作，尋求更大的發展機會，除非是考鄉鎮公務員或事業單位、國企等，很少有大學生畢業后選擇到鄉鎮就業，這樣就會形成人才流失和發展受限的惡性循環，導致鄉鎮在發展過程中，缺乏人才這個核心要素的支撐，從而引起連鎖反應，科學文化、城市建設等其他方面也發展緩慢。

（二）產業結構不夠優化、產業鏈條尚未形成

產業結構不夠優化。產業對于經濟發展的作用，就像筋骨對于人的作用，產業這個“筋骨”不強，經濟也強不起來。目前中心鎮產業主要存在特色不夠明、層次不夠高、布局不夠合理等問題。一些地方產業項目推進緩慢，發展方式依然粗放，大項目、好項目儲備不多，產業關聯度高和拉動力強的新項目少；缺乏特色產業園區，產業配套基礎設施薄弱，尚不能滿足產業發展配套需求；科技創新企業少，科技創新能力不強。一些中心鎮農業基礎設施薄弱，農產品缺乏競爭力。種植業和養殖業仍以粗放型為主，缺乏深加工企業，產業鏈條不完善，農產品附加值不高，帶動力不足。

產業鏈條尚未形成。所謂產業鏈，就是要形成相互聯系、環環相扣的關聯產業鏈條，產業的緊密程度和鏈條的長度（完整度）決定資源配置效率，是產業聚集和轉型升級的關鍵。一些中心鎮產業存在關聯不夠緊密、產業鏈條較短、產業模塊較單一、融合層次較淺等問題，亟待加強引導、加快發展。由于中心鎮缺少大型企業，沒有形成龍頭企業集聚效應，產業帶動性不強，產業鏈條尚未完全形成。盡管個別產業鏈條已初步搭建，但在研發、生產等核心板塊仍暴露出產業鏈縱向深度不足、細分不精、產業集聚效應不強的缺點。

三、堅持系統觀念推進中心鎮高質量建設和發展的實踐路徑

（一）立足要素稟賦打造特色產業鎮

打造生態宜居的特色產業鎮。產業興旺是中心鎮建設的重中之重。產業強則經濟強，產業興則百業興。一是產業發展要依法依規推進、以保護生態環境為前提。以推動高質量發展為主題，形成產業差異化發展格局，按照“宜工則工、宜農則農、宜商則商”的原則，中心鎮可以結合本地發展實際，利用特色資源推動縣域產業發展和產業集聚，打造特色產業中心鎮。二是通過交流合作優化產業布局。促進跨區域共同發展，須以共建產業園區為載體，推進產業項目落地、加強人才交流和技術合作，促進傳統產業轉型升級，推動產業布局優化，吸引相關企業選擇適合發展的中心鎮投資興業，推動旅游、教育、醫療和養老等項目及農產品的對接。

打造特色鮮明的產業聚集園區。一是打造特色產業園區。圍繞特色產業，做好產業規劃，以產業園區建設拉長產業鏈，推動產業集聚，優化產業布局。二是系統推進農業產業園建設。加快建設農業產業服務功能中心、綠色農業大棚種植展示中心、育苗中心、農旅休閑體驗區等，推動農產品初加工、精深加工和副產物綜合利用加工“一體化”發展。三是高質量開發文旅產業園區。中心鎮文化產業發展可依托歷史遺跡、非物質文化遺產、特色村落和民俗文化等，建設文旅融合的特色產業園區，優化旅游產業布局，提升旅游服務質量。

（二）統籌城鄉發展，構建人才隊伍

加快推動城鄉融合發展，促進資源互用、產業互動，推動城市資金、人才等生產要素進入鄉鎮。實施“城鎮結對子”共建計劃。由市[概指直轄市、設區的市（包括副省級城市、計劃單列市、地級市），下同]政府統籌安排，結合各中心鎮地理位置和特色產業，以“一對一”或“多對一”的方式推進區和縣結對子，從而達到城區助力縣域發展的目的。城鄉之間要互為市場、互相服務，加強農產品流通與城鎮市場對接，吸引城市居民到鄉鎮消費。如大量城市居民希望親近大自然，喜歡利用工作閑暇、周末和節假日到鄉村采摘水果蔬菜、品嘗綠色天然美食、感受村風民俗等，因此中心鎮可以挖掘和整合本地文旅資源，創新文旅融合模式，拓寬文旅融合路徑，打造縣域經濟新的增長點。針對城鄉文旅資源的差異性和互補性，可統籌開發文旅融合的歷史線路或構建“旅游+N”模式。歷史路線就是整合全市文旅資源，按照歷史發展脈絡，形成以時間為軸的旅游線路；“旅游+N”模式就是圍繞不同的特色產業，形成具有主題特色的旅游路線。

構建引進和培養相結合的人才機制。制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于文件落實。落實文件的關鍵在于人才。一是加快引進人才。從市縣級相關部門選派優秀年輕干部到中心鎮掛職。圍繞中心鎮農業特色與主導產業的發展需求，積極對接科技部門農村科技特派行動專項計劃項目。加大鄉村教師和醫衛人員培養力度，提高基礎教育和醫療衛生質量。積極鼓勵醫學院校畢業生到鄉村工作，提高醫衛人員福利待遇；積極落實好高校公費師范畢業生到鄉村任教，在教師職稱評定、工資待遇等方面給予優待，確保“引得來、留得住”。二是加強農業農村人才隊伍建設。加強職業教育和繼續教育，培養有文化、懂技術、會經營的新型農民。鼓勵人才向鄉村流動，不斷建立健全城鄉、區域、校地之間人才培養合作與交流機制。依托高校、科研院所和龍頭企業，開展農村實用人才帶頭人和大學生村官示范培訓，組織各類技能培訓，開展種養、加工、銷售等全產業鏈培訓，培育農業科技人才。

（三）加強軟硬環境建設

推動農業特色品牌和商業體系建設。一是加快農業品牌培育，加強品牌營銷推介，打造一批“土字號”“鄉字號”農業特色品牌。打造鎮電商產業園，發展網紅經濟，推動品牌知名度提升，以品牌吸引國內外有識之士前來投資興業、合作經營。二是加快中心鎮商業體系建設，推動農商文旅各業態融合發展。可以建設“三農”主題博物館、文化館等，傳承鄉村手工藝、曲藝、民俗節慶等文化遺產。

優化營商環境。一是真抓實干、服務企業。基層干部要牢固樹立抓營商環境就是抓經濟發展的強烈意識，腳踏實地、真抓實干，不斷優化營商環境，為企業真做事、做實事，提升服務效率和水平。二是加強調研、身到心到。基層干部應注重實地調研，深入企業，了解企業所需所想所盼，不要端著、待著、看著，也不要怕擔責任，要行動起來，放下架子、放下身段，在堅守法律底線的基礎上，全心全意幫助企業解決實際問題，讓企業敢來、愿意來鄉鎮投資興業。

建設智慧中心鎮。一是推動智慧城市和數字鄉村建設。由市政府統籌規劃建設智慧城市和數字鄉村，分類分級推動新型智慧城市和數字鄉村建設，推進城鄉數據大腦建設一體化。二是提供智慧便捷的公共服務。鼓勵社會力量參與“互聯網+公共服務”，搭建科技創新服務平臺，通過與知名學校和大型醫院合作實施遠程教育、遠程醫療等，提升鄉村教育、醫療等公共服務水平。在中心鎮開展“互聯網+政務服務”試點，提升政務服務效能，推動電子政務專網向鄉村延伸，讓數據多跑路、群眾少跑腿。

（四）創新投融資機制和模式

提升運用綜合金融工具的能力。搭渠引“活水”，融資促發展。一是引導社會資本投入中心鎮建設。積極落實農業農村部辦公廳等部門聯合印發的《社會資本投資農業農村指引（2021年）》文件精神，對標文件中鼓勵投資的重點產業和領域，引導社會資本投入中心鎮建設，聚焦重點領域、關鍵環節，通過社會資本拉動相關產業迅速發展。二是完善銀行機構服務“三農”體系。貫徹落實《鄉村振興促進法》相關要求，政銀聯動推動農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社等農村中小金融機構回歸業務本源，更加聚焦服務鄉村企業、服務“三農”。支持各商業銀行及縣級分支機構加大普惠金融力度，擴大對“三農”經營主體的信貸規模。三是在縣域建立多層次資本市場。探索設立專項政府引導基金，發揮財政資金杠桿放大效應，以引導社會資本支持中心鎮建設和發展，重點支持特色（農業）產業園區和產業鏈發展；探索申報省級政府依法發行用于現代農業設施建設和鄉村建設的政府債券；多渠道推動中心鎮涉農龍頭、重點企業股權融資，豐富農產品期貨品種。

探索基礎設施項目融資模式。一是運用TOT模式盤活基礎設施存量資產。TOT是國際上較為流行的項目融資方式，是指政府部門或國有企業將已建好項目一定期限內的經營權或產權為融資標的，引導更多的社會資本投入基礎設施建設。如水庫、自來水和供暖運營、污水處理、城鄉環衛、景區等，都可采取這種模式盤活現有存量資產，為中心鎮建設和發展提供資金支持。二是采取EPC+F模式。EPC+F模式即“工程總承包+融資”，是指由政府或政府授權的項目業主負責選擇投資建設人，并由投資建設人負責項目設計、采購、施工建設以及籌資或協助項目融資，待項目竣工后，再由項目業主按照合同約定進行債務償還的一種合作模式。推動政府或政府授權項目采取EPC+F模式，可進行融資租賃、材料設備出口信貸等多渠道融資，幫助縣、鎮政府籌集建設資金。同時，要用規范的PPP流程去推進EPC+F模式，避免成為類BT項目、避免變相的政府舉債。

四、結語

推進中心鎮高質量建設和發展要堅持系統觀念，把中心鎮作為有機系統，統籌謀劃、整體推進、加強協同，處理好系統、要素和環境之間的辯證關系，優化系統結構，發揮核心要素人的作用，提升中心鎮整體功能。首先，中心鎮建設和發展的關鍵在于廣大基層干部。基層干部要政治堅定、真心為民，實事求是、真抓實干。要提升綜合素質和服務群眾能力，積極學習黨的方針政策，吃透和落實好上級政策，釋放政策紅利；要樹立法治思維和大局意識，打造國際化、法治化發展環境。其次，中心鎮建設要一張藍圖繪到底，堅持政策的延續性，不要東一榔頭、西一棒槌。按照經濟學思維，如果方向正確，半途而廢就是極大浪費。最后，中心鎮建設要將借鑒成功經驗和自身實際相結合。“他山之石，可以攻玉。”在中心鎮建設過程中既要低頭干，也要抬頭看。多向其他中心鎮取經，借鑒成功經驗，但也不能人云亦云、依葫蘆畫瓢，要結合自身特色和發展實際，推動中心鎮高質量建設和發展。