河南省農村公共服務重點領域高質量發展的路徑探析

陳 玲

（河南省宏觀經濟研究院）

一、公共服務概念的界定

國家《“十四五”公共服務規劃》提出：公共服務包括基本公共服務和非基本公共服務兩大類。基本公共服務是保障全體人民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務，政府承擔兜底保障供給數量和質量的責任。普惠性非基本公共服務是為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平必需但市場自發供給不足的公共服務，政府通過支持公益性社會機構或市場主體，增加服務供給、規范服務質量，實現大多數公民以可承受價格付費享有。生活性服務業是為了滿足公民多樣化、個性化、高品質服務需求，完全由市場供給、居民付費享有，政府主要負責營造公平競爭的市場環境，引導產業規范可持續發展。生活性服務業是公共服務體系的有益補充，為擴大公共服務體系范圍蓄勢儲能。

二、河南省農村公共服務發展現狀

（一）基本公共服務供給能力顯著增強

一是基本公共服務制度體系更加健全。河南省制定了8大領域82項基本公共服務項目清單,明確了向全民提供基本公共服務的底線范圍，絕大多數服務項目針對殘疾人、老年人和貧困家庭等特殊重點群體，鄉村特殊人群基本生活得到保障。

二是基本公共服務標準化均等化水平明顯提高。教育方面，實施了“全面改薄”、擴充城鎮義務教育資源、高中階段普及攻堅計劃、農村義務教育教師特崗計劃，改善了基礎教育辦學條件，全省所有縣（市、區）全部達到國家義務教育基本均衡發展驗收標準。醫療衛生方面，基本實現每個縣1所綜合醫院、1所中醫院、1所婦幼保健院、1所疾控中心，每個鄉鎮建有1所衛生院，每個行政村都有1所村衛生室；實施了基層衛生“369人才工程”等，基層醫療服務人員能力不斷提升。養老方面，河南省從健全基本養老服務目錄清單、提升特困供養服務水平、加強農村特殊困難老年人保障幫扶、強化農村失能老年人照護服務四個方面推動農村基本養老服務發展。縣級特困供養服務機構失能照護和集中供養能力不斷提升，鄉鎮敬老院、村級幸福院、農村社區日間照料中心等縣鄉村養老服務網絡進一步健全。

（二）非基本公共服務呈現良好發展局面

學前融合教育試點覆蓋所有縣（市、區），普惠性幼兒園不斷增加。縣域醫共體、城市醫聯體建設實現全覆蓋，多層次醫療衛生服務網絡基本形成。普惠養老專項行動順利實施，醫養協作、醫養一體等醫養結合模式不斷涌現。文旅融合步伐加快，多樣化、個性化、高品質的生活服務競相發展。

三、河南省農村公共服務重點領域存在的問題

（一）基本公共服務供給總量不足

農村基礎教育生均建筑面積、生均教學儀器設備值、千人口執業醫師和護士數、人均文化體育設施等指標低于全國水平。農村優質教育資源短缺，公辦學前教育資源不足，部分農村幼兒在民辦幼兒園和小學附設的學前班就讀，條件簡陋。農村養老服務設施薄弱，養老服務供需不匹配、經營管理落后、缺乏專業性人才。縣級疾病控制中心、急救中心等設施相對落后，醫院專科人才短缺，縣域病人外轉率超過15%。

（二）非基本公共服務供給大量短缺

0～3歲托幼設施匱乏，普惠性幼兒園占比低。縣級優質醫療資源不足，縣級醫院知名醫療專家短缺，絕大部分縣的綜合醫院、中醫院、婦幼保健院達不到三級水平，三甲醫院更少。普惠性養老服務資源不足，優質普惠服務供給匱乏。社會資本投資普惠性鄉村教育、醫療、養老的意愿不強。文化資源創造性轉化創新性發展不足，多樣化、個性化公共服務水平亟待提高。

四、推進河南省農村公共服務重點領域高質量發展的路徑

（一）補齊重點領域基本公共服務短板

強化政府保基本兜底線職能，認真落實河南省基本公共服務標準，以標準化促進農村基本公共服務均等化，實現基本公共服務能力全覆蓋、質量全達標、標準全落實、保障應擔盡擔，提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

一是教育方面。推動學前教育提質擴容，重點建設一批鄉鎮公辦幼兒園，有效利用農村中小學閑置校舍及其他富余資源，改建成安全、達標的幼兒園，努力擴大農村公辦學前教育資源的覆蓋面。加快推進縣域內城鄉義務教育學校“四統一”，加強義務教育學校標準化、鄉鎮寄宿制學校和城鎮義務教育學校擴容改造，加快改善普通高中辦學條件，實施高中階段教育普及攻堅計劃，新建、改擴建一批普通高中，增加學位供給。加強中等職業院校和公共實訓基地建設，使不能升入高中的學生接受良好的職業技能教育，提升勞動者就業能力。

二是醫療衛生方面。加強縣級重大疫情救治基地、綜合醫院重癥監護和傳染病區建設，完善縣級疾病預防控制體系，整體提升縣級綜合醫院、中醫院、婦幼保健院的服務能力。統籌做好鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心建設。加強村衛生室標準化建設，合理配置人員，強化公共衛生、基本醫療等服務。完善農村地區醫療保障服務網絡，依托村級綜合服務設施等，提供相應的代辦、幫辦醫療保障服務。

三是養老方面。大力加強政府扶得起、村里辦得起、農民用得上、服務可持續的農村幸福院等互助養老設施建設。鼓勵鄉鎮級農村特困供養服務機構（敬老院），在滿足特困人員集中供養需求的前提下，逐步為農村低保、低收入家庭和建檔立卡困難家庭中的老年人，提供低償或無償的集中托養服務。加強農村社區老年人日間照料中心和“嵌入式”養老設施建設，繼續實施農村敬老院改造提升工程，全面提升農村養老服務水平。

（二）強化重點領域非基本公共服務供給

發揮政府引導作用，支持社會力量在嬰幼兒教育、醫療衛生、養老等領域擴大普惠性服務供給，面向廣大群眾提供價格可負擔、質量有保障的普惠性非基本公共服務。

一是大力發展普惠托育和學前教育。鼓勵社會力量發展普惠托育服務，在縣城或重點鎮建設一批具有帶動效應、承擔一定指導功能的示范性綜合托育機構。完善縣、鄉、村三級學前教育公共服務網絡，規范縣域內公辦幼兒園建設。通過購買服務、財政獎補等多種方式支持社會力量舉辦普惠性幼兒園，擴大農村普惠性民辦幼兒園的覆蓋率。

二是推動縣級醫院提標擴能。加快縣級醫院提檔升級，加強胸痛、卒中、創傷、呼吸等專病中心和腫瘤綜合治療中心、慢性病管理中心建設，爭取縣級綜合醫院、中醫院、婦幼保健院全部達到“二級甲等”水平，部分縣綜合醫院、中醫院、婦幼保健院晉級為三級醫院，真正把縣級醫院建成農村三級醫療衛生服務體系的龍頭。堅持中西醫并重和優勢互補，大力發展中醫藥服務。依托醫共體和醫聯體，鼓勵優質醫療資源通過專科聯盟、集團發展、委托經營、集群發展、遠程醫療協作、“互聯網+醫療健康”等多種方式向縣域延伸，為廣大農村居民提供優質醫療服務。

三是加強普惠養老服務供給。支持鄉鎮級特困人員供養服務設施（敬老院）增加養老服務指導功能，將專業養老服務延伸至村級鄰里互助點、農村幸福院和居家老年人。推動有條件的鄉鎮建設具備全日托養、日間照料、上門服務、供需對接、資源統籌等功能的養老服務中心。高標準推進縣級區域性養老服務中心建設，努力達到三級以上養老機構標準水平。深化農村地區醫養協作機制，推動鄉鎮醫療衛生機構開展老年人醫療、康復、護理、家庭病床等服務，積極推進醫養結合。

（三）拓展多層次、多樣化生活服務

生活服務既是完全由市場供給、居民付費享有的服務產品，也是公共服務供給相關鏈條在市場領域的延伸，對于發展經濟、擴大就業和改善民生都具有重要作用。要充分發揮市場在資源配置方面的基礎性作用，堅持產業化發展道路，堅持包容創新、鼓勵探索、積極培育的發展導向，積極拓展多層次、多樣化生活服務。

一是推動養老服務高質量發展。加強縣域老年醫院、康復醫院、護理院和綜合性醫院老年病科建設，為老年人提供患病期治療、康復期護理、穩定期生活照料以及安寧療護一體化的健康和養老服務。深入實施智慧助老行動，提升農村老年人運用智能技術能力。實施“養老服務+行業”行動，促進養老服務與文化、旅游、餐飲、體育、家政、教育、養生、健康、金融、地產等行業融合發展。

二是提高鄉村健康服務水平。鼓勵支持中醫藥養生保健、醫療康復、健康管理、心理咨詢等服務業的發展；積極發展智慧醫療，鼓勵縣域醫療機構提升信息化水平。

三是推動鄉村文旅融合發展。實施鄉村文化繁榮興盛重大工程，支持傳統村落文物保護利用設施及配套基礎設施建設，推動優秀農耕文化遺產合理適度利用。推動鄉村旅游提質擴容，完善鄉村旅游基礎設施和服務標準，探索名鎮名村保護與可持續發展模式，鼓勵開發創意農業、農耕體驗、手工藝等旅游服務，打造一、二、三產業融合發展的美麗休閑鄉村。

四是推進生活性服務業高品質品牌化升級。要加強縣域服務品牌培育，引導龍頭型領跑型服務企業集約式發展，鼓勵中小微企業創新發展；強化服務標準建設，以標準化促進服務質量提升。

（四）完善保障機制

一是多元投入機制。基本公共服務領域健全政府投入增長機制，根據經濟社會發展水平和鄉村人口數量，按照城鄉統一的標準增加政府對農村地區的投入，加快農村基本公共服務標準化均等化進程。非基本公共服務領域，發揮政府投資引導和撬動作用，鼓勵地方政府制定支持性“政策包”，帶動企業提供普惠型“服務包”。落實稅收優惠政策，設立省級鄉村公共服務投資基金，制定可操作的運營補貼等激勵政策，引導社會資本投資教育、醫療、養老等普惠化的農村公共服務設施，通過公建民營、合作經營、民辦公助等模式，面向廣大農村居民提供價格可負擔、質量有保障的普惠性公共服務。鼓勵探索以應收賬款、動產、知識產權、股權等抵質押貸款，滿足多樣化融資需求。指導村級組織通過引導農民和引入社會力量，積極發展零售、餐飲、民宿、美發、維修等服務業態，發展鄉村綠色生活服務。

二是人才保障機制。加強農村公共服務人才隊伍建設，強化各領域在職人員的崗位職業技能培訓和職業道德培訓，提高職業技術水平。加強與高等院校、職業技術學校合作，訂單化培養專業技術人才。強化技能價值激勵導向，鼓勵聘用取得職業技能等級證書的人員，推動行業專業化發展。加大力度支持城市專業技術人員到縣及以下單位掛職、業務指導、對口幫扶等，提高農村公共服務的職業化、專業化水平。

三是“反哺”發展機制。加強鄉村公共服務，需要合理分配公共資源，要著眼于城鄉融合發展的大局，進一步提升農村公共服務投入比重，實現城鄉標準一致的基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉差距。支持專業化的城市品牌服務機構到縣域設立分支機構，在公共服務標準規范完善、專業人才培養儲備、信息化智能化管理服務等方面發揮示范引領作用。支持城鄉公益慈善類社會組織、在校生志愿服務和暑期實踐、相關專業學生社會實習、社會愛心人士志愿服務等參與鄉村公共服務活動。

四是監督監管機制。加強協同監督管理，健全各部門協調配合機制。進一步完善行業服務標準和行業評估制度，規范服務價格管理。加強市場主體行為監管，落實市場主體信用承諾，形成良好的市場秩序，促進河南省農村公共服務高質量發展。