農村人居環境整治中基層治理的困境與對策研究

顏詩萌，劉 霞

（青島農業大學）

一、研究綜述

（一）國外研究狀況

人居環境治理一直以來都是全球性的議題，國外相關研究在理論和實踐層面均取得了較好成效。

理論研究成果方面，現階段所取得主要成效表現為法律條例與有效管理機制的提出和發布，以美國、歐盟國家為例，通過相關法律條例的頒布與調整，形成科學管理改善機制。

實踐研究成果方面，德國的“村莊更新”為適應經濟社會的變化而對村莊中的土地利用、建筑物等進行適應性調整，通過局部持續的改良，增加發展潛力。荷蘭的“農地整理”則通過對與農業生產直接相關的物質條件進行交換、優化、修建等結構性調整措施來優化農業發展。日本提出的“一村一品”通過對地區特色、地區優勢的挖掘，借助產品經濟助力鄉村發展，更好地提升村莊內生動力和持續發展性。韓國“新村運動”的探索致力于農民居住環境的改善，以政府培育、社會跟進的發展模式，借助民間組織、農業科技等多方組織助力鄉村建設。

（二）國內研究狀況

已有研究中多將農村人居環境整治作為鄉村振興的重要舉措，以鄉村振興戰略為背景對農村人居環境整治進行研究。肯定農村人居環境改善的時代價值，將農村人居環境整治作為實施鄉村振興戰略的重要組成部分。

研究視角方面，已有研究對于農村人居環境治理的研究對象很多是從農村居民視角展開的，采用量表、簡單隨機抽樣、訪談等調研方式，對于村民在人居環境治理各方面的態度和看法進行調查，從治理結果評估治理效果，衡量村民滿意狀況。

學術界從費孝通、吳晗先生提出的“鄉紳治理”模式到李猛先生等人提出“地方精英”模式治理，從對治理主體的研究——“誰在治理鄉村”，到關注基層治理的規則——“該如何治理”，關注研究范式的轉變，這些具有建設性的理論為農村人居環境治理提供了新的思路。

二、農村人居環境整治成效

2018年以來，通過對《農村人居環境整治三年行動方案》相關要求的落實，農村人居環境質量得到明顯改善和提升，農村人居環境整治取得顯著成效。

全國95%以上的村莊開展了清潔行動，農村從普遍臟亂差轉變為基本干凈、整潔有序。許多村莊逐步建立完善了有效的保潔系統，通過專業保潔公司幫助村莊進行整體的公共環境衛生的改善。部分地區基層的人居環境治理通過開展一系列專項整治活動，制訂階段性規劃，實行梯次推進，以更好完成目標。

理論層面，長期的人居環境整治宣傳活動對于農村落后的生活衛生觀念的改變產生了積極影響，宣傳推廣了美麗鄉村、人居環境治理的概念及必要性，建立了更加合理完善的村莊治理標準。

三、農村人居環境整治中的不足與困境分析

（一）農村人居環境整治存在的不足

經過一段時期的整治工作，農村人居環境取得階段性進展的同時仍存在一些不足之處，主要表現在四個方面。

一是在人居環境各方面的整改成效上存在一定差距。農村人居環境整治包含多個方面，包括廁所革命、污水處理、生活垃圾、美麗庭院等。現階段人居環境整治各個方面的發展存在著不平衡、不同步的現象。

二是沒有做到因村施策。即使是同一地區的不同村莊，由于地形不同、村集體經濟發展情況不同仍存在較大區別，同一套人居環境整治標準不能適用于所有農村地區，要考慮當地居民生活實際以及經濟發展狀況。

三是農民衛生觀念仍比較落后。對于影響到農戶自身生活方式、生活觀念的整治較難開展。這是由于農村落后的思想觀念生活習慣與人居環境整治美麗鄉村建設的目標不符。

四是整治缺乏長期性、穩定性，存在應付指標的情況。農村人居環境治理過程中，部分工作停留在表面，以應對短期考核為主要目標，沒有真正改善農村人居環境狀況。

（二）基層治理陷入困境的原因分析

農村人居環境存在的不足暴露出部分基層治理問題，在基層管理體制機制問題、基層工作統籌問題、村民參與問題等各方面的共同作用下使得基層治理運轉出現問題，無法更好促進農村人居環境整治工作，對人居環境治理產生消極影響。

基層工作者的角色是任務執行者、政策落實者、一線工作者。農村人居環境整治中基層工作者面對多方壓力，基層治理陷入困境的過程是指在基層工作者與上級領導以及村民的對接過程中出現的兩難情況。

在基層體制機制方面，由于基層由上而下的任務分派機制以及管理考核機制，基層治理中存在責任不明、利益不清的現象。人居環境整治中由上而下的標準制定、績效考核等流程忽視了群眾的評價反饋與服務對象的根本需求，加劇人居環境整治中的各方的矛盾利益沖突。

在基層工作統籌方面，作為政策落實者，基層工作人員需要協調各方利益，推動各項工作的順利進行。基層工作統籌包括人員調動和事務規劃。在人員調動方面，基層工作者需要考慮村民利益，有序推進整治工作，在人居環境整治第一線與村民、村集體對接。在事務規劃方面，人居環境整治工作的開展存在不確定性，許多突發問題需要具體問題具體分析，基層政策靈活性缺乏。

在調動村民參與方面，一方面，部分村民陋習難改、生產生活習慣固化，難以真正配合參與到整治工作中。村民不理解不配合的情況造成了村民參與環節的不順利，加重了基層工作者的工作負擔。另一方面，人居環境整治工作本身有其特殊性。作為一項長期性、統籌性、實干性的工作，農村人居環境整治有反復性和長期性的特點，難以短時間內完成，以“便民利民”為指導的整治措施無法在短時間內帶給農民切實的便利。

四、農村人居環境整治中基層治理的矛盾點

（一）基層工作者和村民之間的矛盾

基層工作者與村民產生矛盾點的主要原因在于雙方的利益需求，觀點認知存在差異。

一方面，由于村民認知與習慣以及自上而下的國家知識體系，導致上層政策建設與民間知識體系、生活觀念之間存在脫離和錯配。基層政府的規劃性、指標性，整治的標準追求與村民生活概念、利益追求不同步。

另一方面，基層工作者在進行農村人居環境整治工作時，出于貫徹落實政策以及政績考核的需要，即使上級政策統一的、普遍的要求對于復雜的村情不夠契合，村民也很難直接反饋給政策制定者，實時作出調整。因此，很多時候不可避免地出現為達標而強制要求改變，為應對檢查而做表面工程的情況。

（二）基層工作者和上級領導者之間的矛盾

上級角色定位與基層工作者角色之間存在權力的不對等性。由于處在不同的位置，面臨不一樣的任務要求，由上而下的政策頒布執行方式造成上下級之前存在信息不對等性。

一方面，上級領導不夠了解基層情況，卻是制定統一的相關標準以及考核要求的主體，基層可以考慮到基層實際問題，但受制于考核指標的嚴格規定難以靈活變通。另一方面，對于部分基層人員存在的失職瀆職的情況，上級的監管、客觀可量化的指標又是必需的。因此，確定一個合適的標準維度是解決問題的關鍵。

事實上，由于管理體制機制的原因，官場權利地位的沖突，注定上下級之間存在著不平等性。上級把握實際評價權，村民滿意度被忽視。基層工作者面臨著上級施加的壓力的同時也面臨著村民一方壓力，作為農村人居環境整治成果的直接負責人，村民與基層工作者之間的矛盾本質上是上級安排與村民利益需求的沖突和矛盾。

（三）工作指標和具體實際之間的矛盾

工作指標與具體實際的矛盾點在于普遍性統一性工作指標不適用于差異化的村鎮情況。實際上，同一區域村鎮的不同村莊的情況也會有很多不同，僅僅將政策標準劃分為東西部地區過于籠統，需要更加細化分類，不同的標準適用于不同的小的區域。

工作指標與具體實際之間的矛盾還表現在不合理的考核機制與目標制定上。在目標的制定方式上，基層工作目標與重點更多來源于上級的指導與大政策的指揮，基層的目標管理模式更多是“眼睛往上看”，容易忽視基層群眾的需要。在考核機制方面，不夠科學合理的考核管理體制給予了基層沉重的包袱與壓力。很多考核的內容占比與政績掛鉤，易出現為了完成任務而弄虛作假的情形。

五、提升農村人居環境整治效果的對策

（一）擴大村民參與，協調各方利益需求

村民是人居環境整治的直接受益者，也是真正的參與主體，在農村人居環境整治中發揮著重要作用。因此，在人居環境整治的過程中要將美麗鄉村建設、鄉村長遠發展與村民實際生活的需要以及對于治理的滿意度有效結合起來。對于基層的指標和考核要求屬于制約性因素而非主導性、目的性因素。

擴大村民參與面，讓村民提高認識，使村民感受到人居環境整治的益處，自覺參與到人居環境治理當中。積極協調好村民與上級管理者之間的需求與利益沖突，在保障村民正常生活、提升村民幸福感、滿足村民合理需求的情況下穩步推進人居環境整治工作。

（二）改進考核機制，完善基層管理體制

基層的特殊性和關鍵性要求基層工作者提升專業水平，促進管理機制合理化、科學化，實現基層的減負增效。

現階段基層管理機制不利于基層發揮基層事務管理的主動性，也難以激發基層工作者的積極性。基層工作者更多時候淪為工具人的角色，單純為完成上級指標而努力，承擔著整治后果和單向的考核壓力卻又沒有相應的反訴空間，更無法逃避問題。

改進考核機制，使得考核機制更加人性化、合理化，不僅僅是從領導滿意的角度，更要從群眾滿意的角度，為群眾利益考慮。在確定考核指標時要考慮基層能力和基層需求，建立合適的反饋機制，促進基層管理科學化，提升基層管理效率。

（三）立足地區實際，立足基層實際

現階段導致人居環境整治中基層治理陷入困境的原因很大程度上是由于政策標準不夠契合農村的發展實際，標準制定缺乏由下而上的靈活性和反饋機制。

基層治理繁重的任務、上級的嚴格考核給基層的工作造成了過多的壓力，應多方協調共治，共同承擔責任解決問題，制定任務目標的整治工作，不能由基層政府和基層工作者承擔所有治理責任和負擔。

面對各地各小區域內村鎮的不同發展水平和發展需要，要立足地區發展實際，將籠統性標準精細化，根據實際情況調整目標強度和整治模式。政策目標要服務于實際和整治需要，服務于改善農村人居環境的初衷，而不應是各個區域一以貫之，各個節點始終如一。

基層工作是社會治理的基礎，是社會目標實現的直接途徑。解決基層治理的困境是提升農村人居環境整治水平的必經之路，任何政策的有效落實，基層問題才是關鍵。