中央審計與污染治理*
——基于城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計的視角

李博文 周 彩 吳一平

(1.蘭州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 甘肅蘭州 730000)

(2.上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院 上海 200433)

一、引 言

近些年來，工業(yè)制造業(yè)迅速發(fā)展與人民生活水平不斷提高的同時，各種嚴(yán)重的環(huán)境污染問題也相繼發(fā)生，比如地表水質(zhì)惡化等。工業(yè)污水、生活垃圾等處理不當(dāng)，均會引致水污染惡化，其中城鎮(zhèn)污水產(chǎn)生量大、排放集中，影響人口多、范圍廣，已成為制約我國經(jīng)濟社會健康、快速、持續(xù)發(fā)展的重要因素。根據(jù)He 和Perloff (2016)，水污染產(chǎn)生了巨大的健康成本，顯著增加了消化道癌癥發(fā)病率和嬰兒死亡率。《2015 年中國環(huán)境統(tǒng)計年報》 數(shù)據(jù)顯示，2015 年全國廢水排放量735.3 億噸，比2014 年同期增加2.7%，其中城市污水排放量占到排放總量的63.5%。城市污水的集中處理是提高我國水環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵。雖然全國各地都在加強城市污水處理廠的治理，但是從整體上來看，目前城市水體污染狀況仍然堪憂，一些城鎮(zhèn)的集中式飲用水源地存在不同程度的污染超標(biāo)現(xiàn)象。因此，我們有必要深入分析城鎮(zhèn)水污染治理難題的根本之策。

隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，國家從20 世紀(jì)90 年代開始對環(huán)境政策的審核工作進行大量的探索和實踐。其中，2010 年中華人民共和國審計署(以下簡稱“審計署”) 在9個省市開展城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計，這一事件為本文考察專項資金審計的污染治理效應(yīng)提供了研究契機。雖有眾多文獻討論了審計在環(huán)境污染治理中的重要作用，但從專項資金視角探討中央審計的污染治理效應(yīng)相對較少。鑒于此，本文采用雙重差分法分析了專項資金審計的污染治理效應(yīng)。研究結(jié)果顯示，中央審計對提高污水處理率具有顯著的正面影響，而對提高生活垃圾處理率并未產(chǎn)生顯著影響，這說明中央審計在緩解環(huán)境公共品可視性偏差方面具有重要作用。此外，中央審計通過對專項資金使用效率的審查，提高污水處理等相關(guān)設(shè)施的效能，從而可以在短期內(nèi)改善污水治理，尤其是審計力度、污水處理支出相對較大的地區(qū)。

與已有研究相比，本文力圖在以下幾個方面有所創(chuàng)新。第一，在研究視角上，本文從專項資金審計的角度探討污染治理問題。國家審計作為一項國家管理的核心內(nèi)容，已成為環(huán)境管理中的主要問責(zé)機制，其本質(zhì)在于推動政府充分、高效履行經(jīng)濟職責(zé)(蔡春，1998)。環(huán)境審計作為環(huán)境監(jiān)管的一部分，吸引了眾多學(xué)者的關(guān)注和研究，主要集中于環(huán)境審計的應(yīng)用與績效評估。就環(huán)境審計的應(yīng)用而言，李博英和尹海濤(2016) 運用模糊綜合評判的方法，建立了一套用于領(lǐng)導(dǎo)干部離任后的自然資源資產(chǎn)評估指標(biāo)體系，可以較好地解決領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境資源責(zé)任的多樣性、復(fù)雜性和模糊性等相關(guān)問題。在環(huán)保審計業(yè)績評價方面，黃溶冰等(2019) 通過對自然資源資產(chǎn)離任審計的準(zhǔn)自然試驗，證明了與其他未審計城市相比，試點城市PM 10 (PM 2.5) 的排放濃度顯著降低，SO2等生產(chǎn)性敏感污染物的排放峰值得到削減，但并未帶來空氣質(zhì)量的整體改善。上述文獻主要從環(huán)境審計問責(zé)角度探討污染防治問題，且主要集中于空氣污染治理，對于專項資金審計與污水治理的相關(guān)問題缺乏充分討論。此外，正如Keiser 和Shapiro (2019) 指出，由于數(shù)據(jù)和識別方面的挑戰(zhàn)，關(guān)于環(huán)境規(guī)制的文獻主要集中在空氣污染上(石慶玲等，2017；范子英和趙仁杰，2019)，而對水污染的研究仍然相對較少。關(guān)于水污染治理的既有研究主要側(cè)重于探討水污染跨地區(qū)轉(zhuǎn)移、交通可達性、環(huán)境規(guī)制等影響(Li 等，2019a；張俊等，2020；盧佳友等，2021)。例如，Li 等(2019b) 通過選取山西、陜西、貴州三個中西部省份2000—2015 年的資源型產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)進行實證檢驗，發(fā)現(xiàn)資源型企業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移對中西部三省的廢水等指標(biāo)具有顯著強化效應(yīng)。與此相關(guān)，水污染跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的研究還有很多(Liao 等，2019；Wu 等，2021)。張俊等(2020) 基于中國七大水系主要河流沿岸的邊界縣，研究發(fā)現(xiàn)交通可達性的提高促進了高污染企業(yè)的生產(chǎn)活動向上游省的下游邊界縣集中。盧佳友等(2021) 發(fā)現(xiàn)，《水污染防治行動計劃》 (以下簡稱“水十條”)等國家法規(guī)的頒布，能夠顯著改善工業(yè)水污染。盡管上述結(jié)論對水污染治理具有重大意義，但其研究視野主要局限于交通或規(guī)制技術(shù)視角，尚未考慮專項資金的合理使用如何作用于水污染治理。2010 年中央在9 個省市開展了城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計，這一事件為本文考察專項資金審計如何影響水污染治理提供了研究契機，也是對既有環(huán)境規(guī)制文獻的一個拓展。

第二，本文使用雙重差分法研究了中央審計對城鎮(zhèn)污染治理的影響，緩解了中央審計可能存在的內(nèi)生性問題。曾昌禮和李江濤(2018) 運用《中國審計年鑒》 2005—2014年及2009 年原國家審計局發(fā)布的《“三河三湖” 水污染防治績效審計調(diào)查結(jié)果》 作為實證依據(jù)，驗證了政府環(huán)境審計可以提高我國環(huán)境質(zhì)量。喻開志等(2020) 以2006—2016年我國30 個省份為樣本，采用DEA 模型測度大氣污染治理效率，實證檢驗了國家審計對大氣污染治理效率的影響。然而，該文獻在技術(shù)上未能考慮中央審計的內(nèi)生性問題，并且采用OLS 方法容易高估處理效應(yīng)，會致使估計結(jié)果出現(xiàn)偏差。而曾昌禮和李江濤(2018) 雖然考慮到中央審計的內(nèi)生性問題，但僅把內(nèi)生性處理作為穩(wěn)健性檢驗，實證結(jié)果的可信性存疑。與已有文獻相比，本文利用9 個省市2010 年度城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計這一事件沖擊為準(zhǔn)自然實驗，有助于識別中央審計與污染治理的因果關(guān)系，以保證實證結(jié)果的可信性。

第三，本文將政績考核的環(huán)境公共品可視性偏差納入審計與環(huán)境治理研究框架之中，對于緩解由官員績效考核的可視性偏差所導(dǎo)致的公共資源配置的扭曲效應(yīng)具有一定的參考價值。自Mani 和Mukand (2007) 從公共品可視性視角考察政治家的執(zhí)政能力以來，越來越多的研究表明，政治家為了最大化選民支持或獲得職業(yè)晉升機會，會傾向在容易被觀察到的公共項目上投入更多的資源，忽視可視性相對較低的公共資源投資，從而產(chǎn)生資源配置扭曲問題(Haruvy 等，2017)。在績效考核的背景下，官員會不可避免地遭受可視性偏差(吳敏和周黎安，2018)，例如對比較容易觀察到的生活垃圾處理項目建設(shè)投入較多的資源，而對較難觀察到的地下排污管道項目建設(shè)投入不足。根據(jù)吳敏和周黎安(2018) 對公共品可視性的界定，本文主要關(guān)注的污水治理設(shè)施建設(shè)項目屬于非可視型公共品，更需要有效的環(huán)境監(jiān)管。那么，一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，中央審計這一跨越官員任期的問責(zé)機制是否能夠提升污水治理效率，從而在一定程度上緩解環(huán)境公共品的可視性偏差問題。本文通過分析中央審計前后城鎮(zhèn)污水治理率變化的動態(tài)性和異質(zhì)性等，詳細(xì)討論中央審計在影響污水治理上的各種解釋機制，使得研究發(fā)現(xiàn)具有更加可靠的政策意涵。

二、制度背景與理論假說

(一) 制度背景

2020 年5 月，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》，明確提出“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，并將其作為推動我國開放型經(jīng)濟向更高層次發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享是新發(fā)展模式的主要特點，其中綠色是新發(fā)展理念的一個關(guān)鍵部分。目前，我國正處于污染治理的重要階段，生態(tài)環(huán)境保護仍然十分嚴(yán)峻，任務(wù)依然十分繁重，新的雙循環(huán)發(fā)展模式會帶來什么樣的沖擊，需要我們認(rèn)真考慮(王一鳴，2020)。

為強化環(huán)保政策落實、規(guī)范環(huán)保資金管理和使用以及提升環(huán)境污染治理效率，審計部門自20 世紀(jì)90 年代以來對環(huán)境審計進行了探索與實踐(曾昌禮和李江濤，2018)，比如2006 年《重點流域水污染防治資金審計結(jié)果》、2011 年《10 個省1 139 個節(jié)能減排項目審計結(jié)果》、2013 年《20 個省有關(guān)企業(yè)節(jié)能減排審計調(diào)查整改結(jié)果》、2016 年《審計署關(guān)于883 個水污染防治項目審計》。①因篇幅所限，本文省略了對環(huán)境類審計項目的詳細(xì)介紹，感興趣的讀者可在《經(jīng)濟科學(xué)》 官網(wǎng)論文頁面“附錄與擴展” 欄目下載。除審計項目略有差異外，幾乎所有地區(qū)均在不同年份被再次審計，因此我們認(rèn)為審計地區(qū)的選擇是具有一定的隨機性的。中央審計的階段性和不可預(yù)期性，使得審計監(jiān)管的污染防治效應(yīng)具有一定的威懾力，但也同時反映出單次審計事件的效果可能不具有持續(xù)性。本文以《審計署審計結(jié)果公告2011 年第37號——9 個省市2010 年度城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計結(jié)果》 (以下簡稱《審計結(jié)果》) 的發(fā)布為研究切入點，深入考察中央審計對城鎮(zhèn)污水垃圾治理的影響機理。根據(jù)《中華人民共和國審計法》 (以下簡稱《審計法》)，審計署對天津、上海、浙江、湖北、廣東、重慶、云南、深圳、成都9 個省市(以下簡稱“9 個省市”) 2010 年城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金(含污水垃圾處理項目建設(shè)資金、污水垃圾處理費) 的征收、管理和使用情況進行審計。除了查處違規(guī)行為，此次審計的另一個目的是建立和完善相關(guān)規(guī)章制度，加快污水垃圾處理項目建設(shè)。

接受審計地區(qū)的相關(guān)部門及企業(yè)在污水處理廠的建設(shè)上效果良好，中央財政專項資金管理與運用較為規(guī)范。特別是“十一五” 期間，9 個省市日增2 663.31 萬立方米的廢水處理能力，配套管網(wǎng)3.1 萬公里，垃圾處理能力6.24 萬噸，分別實現(xiàn)了《全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施“十一五” 建設(shè)規(guī)劃》 和《全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)“十一五” 規(guī)劃》 (以下簡稱“兩個規(guī)劃”) 的147%、278%和74%的目標(biāo)。審計部門還注意到，有些地方在資金管理、使用和項目運行等方面存在一些問題。截至2011 年4 月底，有關(guān)地方、部門和單位已將各項經(jīng)費1 986.15 萬元收回或進行了重新申報，已撥付滯留閑置資金1.9 億元。因此，審計的揭示、抵御和預(yù)防功能可以使各種環(huán)保和污染防治的政策和措施得到一定程度的切實落實，進而提升環(huán)境治理績效。

(二) 理論假說

中央和各省政府會定期巡查城市的各項工作，并依據(jù)巡查結(jié)果評估官員的工作業(yè)績和工作能力。地方官員會做一些周密的籌備工作(例如道路整修、環(huán)境衛(wèi)生整治等) 來迎接領(lǐng)導(dǎo)視察。然而，考慮到自然資源與生態(tài)問題的宏觀性、公共產(chǎn)品屬性和外部性特征(蔡春，1998)，在晉升激勵的作用下，由于資金限制，當(dāng)?shù)卣鶗⑤^多的資金投入能見度較高的公共物品上(例如生活垃圾)，而對于能見度較低的公共物品(例如地下排水設(shè)施) 投入有限(吳敏和周黎安，2018)。換句話說，業(yè)績評估難免會出現(xiàn)可視性偏差，而地方官員有較強的晉升激勵，很有可能出現(xiàn)“重地上，輕地下” 的情況。道路、橋梁、軌道交通的建設(shè)支出，園林建設(shè)及環(huán)境衛(wèi)生、生活垃圾的支出，均為可視型支出，易于被人們看見。而供水、燃?xì)?、集中供熱、下水道、防洪及污水處理支出?jīng)常被界定為非可視型支出，因為其所產(chǎn)生的公共品往往位于地下，難以被看見(吳敏和周黎安，2018)。鑒于此，本文將生活垃圾等市容環(huán)境衛(wèi)生維護等支出形成的公共品界定為可視型公共品，排水、污水治理等支出形成的公共品歸為非可視型公共品。

在公共委托代理關(guān)系中，委托人主要通過制衡、激勵、監(jiān)督和問責(zé)制等手段來應(yīng)對代理人的投機行為。在缺乏有效經(jīng)濟利益保障機制的條件下，機會主義的可能性較大，尤其是在具有公共財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的領(lǐng)域(Corak，2013)。環(huán)境具有公有財產(chǎn)性質(zhì)，這使得環(huán)境領(lǐng)域中“損人利己” 現(xiàn)象尤其嚴(yán)重，加上信息不對稱現(xiàn)象普遍存在，生態(tài)領(lǐng)域中出現(xiàn)投機的可能性很大。隨著人們對環(huán)保的認(rèn)識越來越深入，人們對環(huán)境領(lǐng)域的問責(zé)需求也越來越大。此外，國家審計的天然屬性使得它可以在短期內(nèi)消除“諾斯悖論” 所帶來的消極效應(yīng)，有助于政府信譽機制的形成(劉家義，2012)。因而，借助政府審計構(gòu)建生態(tài)監(jiān)管動力機制可以作為實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一種有效手段(周博文等，2017)。

政府審計的實質(zhì)是一個內(nèi)在“免疫系統(tǒng)”，它具有預(yù)防、揭示和抵御的功能(劉家義，2012)，可以作為跨越官員任期的一種問責(zé)機制。黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 中提出，要“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，中央審計通過增強各級政府和社會組織的環(huán)保意識和環(huán)保責(zé)任，來提高資金使用效益和環(huán)境生態(tài)效益，以推動實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏。這樣一來，中央審計可以在一定程度上緩解可視性偏差對公共資源配置帶來的扭曲影響，即可能通過提高非可視型公共品資金使用效率提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量。因此，本文提出待檢驗的假說1。

假說1: 中央審計有助于提高環(huán)境治理績效，主要集中于污水治理等非可視型環(huán)境公共品的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

中央審計在改善資金配置效率、提升污染治理效能方面作用明顯，有助于提升環(huán)境治理績效。一方面，中央審計具有抵御功能，通過處理處罰、提出審計建議等方式，形成監(jiān)督與問責(zé)的良性互動。①根據(jù)我國《審計法》 及其實施條例等相關(guān)規(guī)定，審計機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)擁有一定的處理處罰權(quán)。被審計單位應(yīng)依法及時執(zhí)行審計機關(guān)的處理處罰決定，并及時反饋。第一，國家審計機構(gòu)在查明和暴露問題后，要求相關(guān)單位對所揭示問題進行相應(yīng)整改，從而在環(huán)保和污染防治工作中抵御和防范種種“病害” 造成的浪費和違規(guī)挪用等負(fù)面現(xiàn)象。第二，中央審計在解決問題的過程中，通過深入剖析問題成因并給出相應(yīng)的審計意見，可以優(yōu)化環(huán)保與污染防治機制，從源頭上糾正和消除問題。

另一方面，中央審計具有揭示功能，可以監(jiān)督各地政府對有關(guān)環(huán)保和污染防治政策、措施及法律、規(guī)章等的落實情況，及時反映財政資金的實際撥付和使用狀況，揭示政府部門在環(huán)境保護與污染治理活動中存在的問題，從而為建立健全相關(guān)環(huán)境保護與污染治理政策措施提供客觀、可靠的信息基礎(chǔ)。國家審計機關(guān)是具有權(quán)威的第三方機構(gòu)，可以有效減少公眾和政府之間的信息不對稱程度，同時也可以通過新聞媒介來實現(xiàn)對有關(guān)政府部門的輿論監(jiān)控，從而推動各種環(huán)保及污染防治政策和措施得到切實執(zhí)行。同時，審計部門還會評估各級政府在實施環(huán)境保護及污染防治方面的政策和措施，以及資金的分配和使用情況，比如利用財務(wù)審計來提高預(yù)算管理效果，確保環(huán)保資金使用的合理性，從而有效推動環(huán)境保護政策的實施和環(huán)?？冃У奶岣?。因此，本文提出待檢驗的假說2。

假說2: 中央審計可能通過提高環(huán)保資金使用效率和提升環(huán)保設(shè)施使用效能，促進環(huán)境治理績效改善。

此外，中央審計具有威懾效應(yīng)，可以通過減少工業(yè)污染物排放來提升環(huán)境治理績效。第一，中央審計具有震懾性、獨立性、客觀性和公正性等特點，可以對環(huán)保和污染防治工作的潛在風(fēng)險進行防范和警示。中央審計是一項常規(guī)的監(jiān)察體制，本身就對稽查目標(biāo)具有威懾力，而且在審計部門將有關(guān)的犯罪線索和證據(jù)移交司法和紀(jì)檢部門后，其震懾作用更大。在這樣的環(huán)境下，審計機關(guān)和工作人員更有可能將違法違規(guī)、浪費等不良現(xiàn)象扼殺在萌芽狀態(tài)。同時，中央審計會及時跟進和密切關(guān)注環(huán)境保護和環(huán)境污染防治工作中存在的苗頭性和傾向性問題，避免風(fēng)險的進一步擴大。第二，審計監(jiān)督是預(yù)算監(jiān)督體系中的一種重要監(jiān)督手段，同時也是強化監(jiān)督合力、實現(xiàn)良好治理的一個途徑(謝柳芳等，2019)。在環(huán)保和污染防治工作中，潛在違規(guī)者會因為違規(guī)代價而選擇放棄或停止不法行為，這樣就可以防止對生態(tài)的進一步損害。此外，中央審計還可以從規(guī)范政府行為、促進政府部門和政府官員履行職責(zé)等方面，對環(huán)保工作起到一定的促進作用。當(dāng)?shù)胤秸詫捤森h(huán)境管制等方式來引導(dǎo)企業(yè)進行投資時，可能會對該地區(qū)環(huán)境造成污染(張楠和盧洪友，2016)，而在治理過程中，政府行為會受到主政官員的影響(張琦等，2019)。在這種背景下，中央審計可以對重大政策措施進行追蹤審計，總結(jié)經(jīng)驗并根據(jù)所存在問題提出相應(yīng)的改進建議，由此可以增強有關(guān)環(huán)保政策實施的有效性，并對地方政府行為產(chǎn)生一定影響。綜上所述，提出本文待檢驗的假說3。

假說3: 中央審計可能對被審計單位的污染物排放行為產(chǎn)生震懾作用，從源頭上避免環(huán)境破壞。

三、變量說明、計量模型與描述性統(tǒng)計

(一) 主要變量選取和說明

(1) 被解釋變量。由于審計對象為城鎮(zhèn)污水和垃圾處理專項資金，此次審計的一個目的是建立和完善相關(guān)規(guī)章制度，加快污水垃圾處理項目建設(shè)，提高城鎮(zhèn)污水治理效率。因此，待估計模型的被解釋變量采用兩個指標(biāo)度量: 污水處理廠集中處理率和生活垃圾無害化處理率，原始數(shù)據(jù)來自2006—2015 年《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。

(2) 核心解釋變量。本文的核心解釋變量為審計地區(qū)虛擬變量(Audit) 和事件年虛擬變量(yr10) 的交叉項。如果該城市受到中央審計事件沖擊，則該城市變量賦值為1，否則為0。在樣本中一共有60 個城市在審計范圍內(nèi)，意味著有60 個城市地區(qū)賦值為1，其余251 個城市賦值為0。如前所言，審計事件發(fā)生在2010 年10 月左右，并且在事件發(fā)生時便啟動了審計工作，如果該城市在事件年(2010 年) 及其之后，本文將yr10 賦值為1，否則yr10 賦值為0。審計地區(qū)信息來自《審計結(jié)果》。

在樣本篩選過程中，由于數(shù)據(jù)缺失，本文剔除了西藏地區(qū)的地級市。由于2015 年10月至2016 年1 月，審計署對北京、天津、山西等883 個水污染防治項目進行了審計，為了緩解這一事件的干擾，本文構(gòu)建了一套2006—2015 年311 個地級市的面板數(shù)據(jù)集。表1 為主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計

(續(xù)表)

(二) 計量模型設(shè)定

本文利用2010 年9 個省市城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計這一外生沖擊，評估中央審計對城鎮(zhèn)污水垃圾處理效率的影響。2021 年修訂后的《審計法》 第四十二條指出，“審計機關(guān)根據(jù)審計項目計劃確定的審計事項組成審計組，并應(yīng)當(dāng)在實施審計三日前，向被審計單位送達審計通知書；遇有特殊情況，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，審計機關(guān)可以直接持審計通知書實施審計”。即地方政府在三天前被抽查接收審計署送達的審計通知書，而環(huán)境治理尤其是污水治理并非一蹴而就，因此，這一事件可以近似被看作一種外生沖擊。本文使用的研究樣本包含311 個城市，其中60 個城市接受了該項審計。因此，我們采用雙重差分法對2010 年城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計的效果進行估計。具體來說，我們將接受審計地區(qū)作為處理組，將沒有接受審計地區(qū)作為控制組。

為了控制處理組與控制組之間的系統(tǒng)性差異，我們將2010 年看作“事件年”。如果該城市屬于處理組，我們將Audit賦值為1，反之賦值為0。同時，我們將2010 年及之后的年份(yr10) 賦值為1，其他賦值為0。此外，我們還加入了一系列影響城鎮(zhèn)污水或垃圾治理效果的控制變量，估計方程如下:

其中，yit為被解釋變量，表示城鎮(zhèn)環(huán)境污染治理績效，采用污水處理廠集中處理率、生活垃圾無害化處理率加以度量。下標(biāo)i和t分別表示第i個城市和第t年，αi代表城市固定效應(yīng)，γt代表時間固定效應(yīng)。Zit為一系列可能影響污染治理的控制變量，包括人均GDP、城市維護建設(shè)資金支出、人口密度、固定資產(chǎn)投資和第二產(chǎn)業(yè)增加值在GDP 中的比重等。模型(1) 中，兩個虛擬變量的交叉項β1的估計值是我們關(guān)注的重點，即處理組在事件年前后的差異減去控制組在事件年前后的差異。同時，本文采用雙重差分方法來估計模型，利用組內(nèi)差分來控制非觀測效應(yīng)。如果接受審計地區(qū)確實比沒有接受審計地區(qū)的污染治理績效更好，那么β1的系數(shù)應(yīng)該顯著為正，表明中央審計能夠促進城鎮(zhèn)污染治理狀況的改善。

(三) 識別假設(shè)和檢驗

就本文而言，采用雙重差分法來評估中央審計的污染治理效應(yīng)的一個重要前提條件是處理組和控制組在2010 年中央審計之前的污染治理績效趨勢相同，否則沒有接受審計地區(qū)不能作為有效的控制組。從處理組(接受審計地區(qū)) 和控制組(沒有接受審計地區(qū)) 的城鎮(zhèn)污水垃圾處理率在事件年(2010 年) 前后的變化趨勢可以發(fā)現(xiàn)①城鎮(zhèn)污水垃圾處理變化圖請見《經(jīng)濟科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴展” 中圖A1。，在審計之前，處理組的污水或垃圾處理率略低于控制組。但在審計之后，處理組的污水處理率或污水處理廠集中處理率逐漸高于控制組，二者差異呈現(xiàn)先增后減的倒U 形變化。然而，對于生活垃圾處理率而言，處理組和控制組在審計前后并未呈現(xiàn)明顯差異。

然而，對于上述識別的一個主要威脅是，審計地區(qū)可能并非隨機選擇。為了盡可能緩解這一問題，我們對處理組和控制組之間的政治經(jīng)濟因素進行平衡性檢驗。根據(jù)可能影響審計地區(qū)選擇的隨機性的可觀測因素，我們選擇了城市維護建設(shè)資金支出、人均GDP、人口密度、固定資產(chǎn)投資和第二產(chǎn)業(yè)增加值在GDP 中的比重等政治經(jīng)濟因素。由于審計事件發(fā)生在2010 年，上述可能的選擇指標(biāo)的描述性統(tǒng)計分析界定在2009 年。為了檢驗上述選擇因素是否導(dǎo)致了處理組與控制組之間的事前趨勢差異，我們進行了平衡性檢驗。②平衡性檢驗結(jié)果請見《經(jīng)濟科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴展” 中表A2。2009 年，接受審計地區(qū)和未接受審計地區(qū)的污水處理廠集中處理率和生活垃圾無害化處理率均沒有顯著差異。這在一定程度上反映了中央審計署并不會因為該地區(qū)污染嚴(yán)重而進行審計，表明了審計具有一定的隨機性。此外，在經(jīng)濟發(fā)展水平、城市維護建設(shè)資金支出、人口密度等影響因素中，處理組和控制組同樣不存在顯著差異。在處理組中可能引起污染增加的固定資產(chǎn)投資和第二產(chǎn)業(yè)增加值等因素反而略低于控制組?？偟膩碚f，中央審計在選擇審計地區(qū)時具有一定的隨機性。

四、實證分析

(一) 基準(zhǔn)回歸

模型(1) 的估計結(jié)果如表2 所示。第(1)—(3) 列報告了中央審計對污水處理率影響的估計結(jié)果，被解釋變量為污水處理廠集中處理率，第(4)—(6) 列報告了中央審計對生活垃圾處理率影響的估計結(jié)果，被解釋變量為生活垃圾無害化處理率。其中，第(1) 列和第(3) 列沒有加入控制變量，第(2) 列和第(4) 列是逐步加入控制變量后的估計結(jié)果。結(jié)果顯示，當(dāng)被解釋變量為污水處理廠集中處理率時，無論是否加入控制變量，解釋變量Audit×yr10 的回歸系數(shù)均顯著為正，表明中央審計顯著提升了城市污水治理效率。具體而言，相比沒有接受中央審計地區(qū)，接受中央審計地區(qū)的污水處理廠集中處理率平均提高6.81%。然而，在以生活垃圾無害化處理率為被解釋變量的模型中，Audit×yr10 的回歸系數(shù)不顯著。

表2 基準(zhǔn)回歸

(續(xù)表)

基于上述發(fā)現(xiàn)，我們會產(chǎn)生如下疑問: 同樣面臨中央審計的污水和垃圾專項資金，審計的污染治理效應(yīng)為什么僅體現(xiàn)在污水處理項目建設(shè)上，對生活垃圾處理項目建設(shè)并未產(chǎn)生顯著影響? 接下來，我們對于審計的污染治理效應(yīng)僅體現(xiàn)在污水治理上做出如下幾點討論。首先，相較于垃圾處理項目，污水治理項目技術(shù)復(fù)雜度高，使得污水治理相對滯后。從“十二五” 規(guī)劃關(guān)于城鎮(zhèn)污水垃圾處理的文件中①請參見國務(wù)院辦公廳于2012 年發(fā)布的《“十二五” 全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-05/04/content_2129302.htm?？梢钥闯?，城鎮(zhèn)污水處理面臨的主要問題在于集中式飲用水源地不同程度的污染超標(biāo)。而且，污水處理廠的設(shè)計能力標(biāo)準(zhǔn)有明確規(guī)定(在一年內(nèi)不低于設(shè)計能力的60%，三年內(nèi)不低于設(shè)計能力的75%)，被審查的概率和查處問題后被督促整改的概率都比較大。而垃圾處理面臨的主要問題在于處理設(shè)施建設(shè)水平和運行質(zhì)量不高，配套設(shè)施不齊全。

其次，直觀而言，從《審計結(jié)果》 可知，審計發(fā)現(xiàn)的主要問題及整改情況、審計所提及的審查對象多集中于地區(qū)污水處理廠或水務(wù)集團，較少涉及生活垃圾處理廠的相關(guān)違規(guī)現(xiàn)象。②以“水” 為關(guān)鍵詞提及68 次，以“垃圾” 為關(guān)鍵詞提及28 次。我們手工整理文件中各審計地區(qū)出現(xiàn)違規(guī)通報的次數(shù)③文件中出現(xiàn)的違規(guī)通報次數(shù)，浙江12 次，重慶5 次，廣東12 次，云南5 次，上海10 次，天津5次，湖北5 次，成都3 次。，以此衡量該地區(qū)的違規(guī)曝光程度。進一步地，將該變量與yr10 進行交互，以評估違規(guī)曝光程度在污水治理效率上發(fā)揮的作用。④相關(guān)結(jié)果請見《經(jīng)濟科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴展” 中表A3。估計結(jié)果顯示，交互項與污水處理廠集中處理率顯著正相關(guān)，而與生活垃圾無害化處理率未呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系，這與基準(zhǔn)結(jié)果類似，因而可以初步判定中央審計的污染治理效應(yīng)可能與違規(guī)現(xiàn)象的曝光程度相關(guān)。

最后，從公共品可視性的視角來看，根據(jù)前文所述，生活垃圾等市容環(huán)境衛(wèi)生維護等支出形成的公共品可以被定義為可視型公共品，而排水、污水治理等支出形成的公共品通常在地下，不易被發(fā)現(xiàn)，可以被定義為非可視型公共品。政績考核不可避免地存在可視性偏差，城市建設(shè)存在“重地上，輕地下” 的現(xiàn)象(吳敏和周黎安，2018)。也就是說，在審計事件年之前，城市建設(shè)便可能存在可視性偏差問題，導(dǎo)致污水治理效率提升緩慢，而垃圾處理效率則始終保持良好狀態(tài)。為了驗證這一猜測，我們將樣本限制在審計事件年之前(2006—2009 年)，借鑒吳敏和周黎安(2018) 的指標(biāo)度量方式，選取與污水垃圾治理相關(guān)的財政支出變量，比如供水支出、排水支出、污水處理及再生利用支出和垃圾處理支出，上述變量均作對數(shù)處理。①原始數(shù)據(jù)來源于《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。我們發(fā)現(xiàn)，相對于控制組樣本，處理組在審計事件年之前便可能存在可視性偏差問題，即對污水治理支出力度相對較小，而對垃圾處理支出力度相對較大。②相關(guān)結(jié)果請見《經(jīng)濟科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴展” 中表A3。接受審計地區(qū)的污水治理相關(guān)支出(供水支出、排水支出、污水處理及再生利用支出) 與未接受審計地區(qū)并無顯著差異，而垃圾處理支出卻顯著增加。這一結(jié)果表明，在審計事件年之前，相對于更顯而易見的垃圾處理，污水治理則相對滯后，在一定程度上反映了可視性偏差問題的存在。綜上所述，城鎮(zhèn)污水治理效率可能受到可視性偏差的影響進而提升緩慢，而中央審計推動了污水治理工程建設(shè)。

(二) 事前趨勢檢驗

1.動態(tài)效應(yīng)

表2 展示的基本估計結(jié)果可能存在以下問題: 在選擇接受審計地區(qū)的過程中，中央會考慮到地區(qū)的污水治理情況，比如那些污水治理較好的地區(qū)有可能被選擇為審計地區(qū)。因此，在接受審計地區(qū)與沒有接受審計地區(qū)之間，城鎮(zhèn)污水治理效率的趨勢就可能存在不一致。為此，我們進一步進行平行趨勢檢驗:

模型(2) 將模型(1) 中的yr10 用一組虛擬變量代替。的取值方式為，當(dāng)前年份與審計事件年份(2010 年) 之間的差值是k時，取值為1，否則取值為0。在本文樣本期間(2006—2015 年)，k的取值范圍為[-4，6]，并取-1 為基準(zhǔn)組。1 表示審計事件當(dāng)年，-1 表示該審計事件沖擊的前一年，2 表示審計事件沖擊的后一年，以此類推。在這一檢驗中，我們格外關(guān)注所有交互項的系數(shù)mk，其系數(shù)及顯著性既能幫助我們檢驗平行趨勢是否成立，同時也使我們能考察中央審計的污染治理效應(yīng)的動態(tài)變化，其估計系數(shù)以95%的置信區(qū)間呈現(xiàn)在圖1 中。

如圖1(a)所示，中央審計事件年之前各年的估計系數(shù)沒有顯著不同于0，說明在中央審計事件年之前的各個年份，接受審計地區(qū)與沒有接受審計地區(qū)的污水處理廠集中處理率并無顯著差異。因此，我們不能拒絕平行趨勢假設(shè)成立的可能。同時，我們從圖1(a)中看到，中央審計對城鎮(zhèn)污水治理的影響呈現(xiàn)倒U 形變化，在審計事件沖擊后第三年污水治理率得到較大提升，之后污水治理率呈緩慢下降趨勢，這一結(jié)果表明中央審計并未產(chǎn)生持續(xù)的污水治理改善效應(yīng)。而中央審計對于生活垃圾無害化處理率的影響并未產(chǎn)生顯著作用。

圖1 中央審計對污水垃圾治理率的動態(tài)效應(yīng)

2.考慮組間趨勢

為了控制中央審計城市選擇的內(nèi)生性導(dǎo)致的與政策相關(guān)的污染治理效果的時間趨勢差異，我們借鑒Li 等(2016) 的方法，在模型(1) 中引入處理組的線性趨勢，以控制處理組和控制組之間的時間趨勢差異。

3.雙重差分傾向得分匹配方法(PSM-DID)

本文采用傾向得分匹配法選取地市樣本。首先，將地市按照城市是否接受中央審計分為兩組。其次，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展等一系列前置指標(biāo)，采用傾向得分匹配法將處理組與控制組進行匹配，本質(zhì)上是尋找除城市是否接受中央審計這一因素外經(jīng)濟社會發(fā)展特征比較近似的地區(qū)。這里采用近鄰匹配、半徑匹配和核匹配方法進行匹配，基于共同支撐區(qū)域篩選出傾向得分分布比較類似的地市樣本。最后，將基于匹配篩選出的樣本依據(jù)模型(1) 進行雙重差分估計。①事前趨勢檢驗結(jié)果請見《經(jīng)濟科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴展” 中表A4。估計結(jié)果與基準(zhǔn)回歸的結(jié)果一致。

(三) 穩(wěn)健性檢驗②穩(wěn)健性檢驗結(jié)果請見《經(jīng)濟科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴展” 中表A5。

接下來，本文從多角度對基本估計結(jié)果進行一系列穩(wěn)健性檢驗，具體包括: 排除其他環(huán)境規(guī)制政策的影響、安慰劑檢驗、考慮政治激勵的影響等。穩(wěn)健性檢驗的估計結(jié)果與基本結(jié)果相比，沒有顯著變化。

(1) 排除其他環(huán)境規(guī)制政策的影響。除了中央審計沖擊事件，一些其他政策或隨機性因素也會導(dǎo)致地區(qū)污染治理效率產(chǎn)生差異，而這種差異可能與中央審計沒有關(guān)系。那么，基本估計結(jié)果有可能是上述政策的影響，而非中央審計的直接效應(yīng)。為排除其他環(huán)境規(guī)制政策的潛在影響，我們首先在基準(zhǔn)回歸中盡可能增加控制變量；其次，借鑒陳曉紅等(2019) 的方法，縮短研究的時間窗口，只保留中央審計事件發(fā)生的前后3 年，即基于2007—2013 年的研究樣本進行估計。若檢驗結(jié)果與前文基準(zhǔn)估計結(jié)果一致，則能進一步排除其他環(huán)境規(guī)制政策對污染治理效率的影響。

此外，2006—2015 年間，相關(guān)的政策或其他干擾因素也會影響城市污染治理，進而可能影響計量模型的識別。為此，本文盡可能排除相關(guān)政策或其他干擾因素的潛在影響，以加強本文估計結(jié)果的穩(wěn)健性。審計署于2011 年對河北、山西等20 個省、自治區(qū)和直轄市的電力、鋼鐵和水泥等行業(yè)2007—2009 年節(jié)能減排情況進行了審計調(diào)查，隨后在2013 年對山西、內(nèi)蒙古等10 個省份2010—2011 年中央和省級財政投入的節(jié)能減排專項資金及1 139 個節(jié)能減排項目進行了審計。這兩項審計項目可能會導(dǎo)致城市污染治理呈現(xiàn)地區(qū)差異。為排除這兩個審計項目的影響，我們在模型(1) 中引入這兩個審計項目的虛擬變量，以檢驗結(jié)果是否發(fā)生變化。

(2) 安慰劑檢驗?？紤]到研究樣本有限性和數(shù)據(jù)可得性，我們嘗試?yán)每諝馕廴局笖?shù)、PM 2.5、PM 10 作為污水治理效應(yīng)的對照，進行安慰劑檢驗。如果存在相關(guān)環(huán)境規(guī)制政策同時對這些污染產(chǎn)生影響，那么污水治理和空氣污染防治都應(yīng)有所改善。此次中央審計的目標(biāo)主要是提升城鎮(zhèn)污水垃圾治理效率，而非考察空氣污染治理效果。如果是環(huán)境規(guī)制政策而非中央審計導(dǎo)致了前述基本結(jié)果，那么我們就應(yīng)該看到Aduit×yr10 的估計系數(shù)顯著。

(3) 考慮政治激勵的影響。如前文所述，中央審計具有緩解城市建設(shè)公共品可視性偏差的作用。根據(jù)Mani 和Mukand (2007)，政治家為了最大化選民的支持，更有動力在可視性高的公共品上分配相對更多的資源，而選擇犧牲那些可視性低的公共品投入。吳敏和周黎安(2018) 發(fā)現(xiàn)存在公共品可視性偏差的一個重要原因是城市官員的晉升激勵?；谏鲜鲞壿?，城市官員的晉升激勵作用可能會抵消中央審計在污染治理方面的影響。為了排除這一干擾因素，本文將市委書記年齡、任期及其平方引入模型(1)，考察中央審計的污染治理效應(yīng)是否會受到官員晉升激勵的影響。

五、機制探討

如上所述，中央審計的污染治理效應(yīng)主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)污水處理率提升上，我們將進一步分析中央審計對城鎮(zhèn)污水治理績效的影響機制。城鎮(zhèn)污水治理工作的推進，一方面表現(xiàn)為污水處理效能提升，另一方面表現(xiàn)為工業(yè)污染物排放量減少。為了充分發(fā)揮監(jiān)督功能，中央審計可能直接通過優(yōu)化資金配置來提升污水處理效能，進而影響污水處理率，也可能通過督促企業(yè)減少污染排放量來影響污水處理率，我們分別對這兩種不同機制進行論證。

(一) 優(yōu)化資金配置，提升污水治理效能

我們首先需要了解此次審計署對于污水垃圾專項資金審計的情況，進而探究中央審計影響污水治理背后的機制。從審計署在污水垃圾處理資金的征收、管理、使用及項目建設(shè)運營等方面存在的一些問題和整改情況中可以發(fā)現(xiàn)①污水垃圾專項資金審計情況請見《經(jīng)濟科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴展” 中表A6。，中央審計具有以下兩個特點:第一，審計內(nèi)容主要涉及專項資金的拖繳、挪用及項目建設(shè)和運營效果等；第二，從整改情況來看，中央審計的整改效果具有“立竿見影” 的效果，2010 年10 月進行審計，2011 年4 月底便已見成效。上述證據(jù)可能是中央審計對城鎮(zhèn)污水治理臨時性影響的一個直觀解釋。

為了進一步闡明中央審計是否可以通過優(yōu)化資金配置、提升污水治理效能來影響污水治理率，我們采取以下四種方式加以驗證。第一，通過《審計結(jié)果》，我們手工整理文件中各審計地區(qū)出現(xiàn)違規(guī)通報的次數(shù)①文件中出現(xiàn)的違規(guī)通報次數(shù)，浙江12 次，重慶5 次，廣東12 次，云南5 次，上海10 次，天津5次，湖北5 次，成都3 次。，以此衡量該地區(qū)的審計力度(Intensity)。進一步地，我們將該變量與yr10 進行交互，以估計中央審計力度在污水治理效率上發(fā)揮的作用。估計結(jié)果如表3 第(1) 列所示。交互項Intensity×yr10 的系數(shù)為正且具有統(tǒng)計顯著性，表明中央審計力度相對更大的地區(qū)，污水治理率更高。

第二，中央審計主要針對污水處理專項資金的審計，試圖提高污水處理資金使用效率，改善污水治理。而對于污水處理支出較小的地區(qū)，中央審計對該地區(qū)的污染治理壓力遠小于其他地區(qū)。因此，通過比較中央審計對污水處理支出不同地區(qū)污染治理的影響，本文進一步提煉中央在審計力度或?qū)ｍ椯Y金使用效率方面對于城鎮(zhèn)污水治理發(fā)揮的作用，設(shè)定2010 年污水處理支出與一般預(yù)算支出的比值(Rate)②本文選取2010 年污水處理支出力度主要由于此次審計事件于2010 年10 月開始，審計范圍為當(dāng)年城鎮(zhèn)污水垃圾專項資金審計，更容易區(qū)分在不同污水處理支出力度差異下中央審計的城鎮(zhèn)污水治理效應(yīng)。，并將此變量與Audit×yr10 進行交互，來度量各地區(qū)污水處理支出力度。表3 第(2) 列報告了這一估計結(jié)果，結(jié)果表明地區(qū)污水處理支出越大，中央審計對于城鎮(zhèn)污水防治影響越強。

第三，盡管審計力度或污水處理支出在中央審計的污水防治效應(yīng)上具有一定的解釋力，但也要考察這一專項資金審計是否切實提升了污水項目設(shè)施建設(shè)及運營效果。我們采用(二三級) 污水處理廠能力和座數(shù)的對數(shù)值來衡量污水處理效能以檢驗上述機制。③原始數(shù)據(jù)均來自《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。表3 第(3)—(6) 列展示了估計結(jié)果，其中第(3)—(4) 列是中央審計對二三級污水處理廠處理能力和污水處理廠處理能力影響的估計結(jié)果，第(5)—(6) 列分別是中央審計對二三級污水處理廠座數(shù)(取對數(shù)) 和污水處理廠座數(shù)(取對數(shù)) 影響的估計結(jié)果。估計結(jié)果顯示，中央審計對污水處理廠處理能力和污水處理廠數(shù)量都產(chǎn)生了顯著的正向影響。這從另一個側(cè)面反映了中央審計可以通過優(yōu)化污水處理資金配置來推動地區(qū)污水處理廠處理能力的提高和污水處理廠建設(shè)數(shù)量的增加，從而影響污水處理率。

表3 影響機制探究: 治理效能

在發(fā)現(xiàn)中央審計可能會通過優(yōu)化專項資金配置、提升污水治理效能來提升污水治理率的基礎(chǔ)上，我們還想了解中央審計對污水治理的倒U 形影響模式是否可以由這一渠道所解釋。為此，我們考察中央審計對污水處理項目設(shè)施效果的動態(tài)影響。其邏輯是在審計后第三年，若污水處理設(shè)備運營良好且達到最優(yōu)效果，則表明污水處理率的短暫提升較大程度是由專項資金的優(yōu)化配置引起的治理效能提升所致。圖2 繪制了中央審計對污水治理效能的動態(tài)效應(yīng)。可以看出，污水處理廠座數(shù)及其處理能力確實在中央審計后第三年達到一個峰值，第四年后則有一定的波動下降趨勢。這一直觀證據(jù)表明專項資金在污水處理項目建設(shè)上的優(yōu)化配置可以作為中央審計與污水治理之間倒U 形關(guān)系的一個解釋。

圖2 中央審計對污水治理效能的動態(tài)效應(yīng)

實際上，《審計報告》 的發(fā)布這一事件可以被視為一次性隨機事件，此次審計的效果很難持續(xù)到若干年之后。根據(jù)2006—2016 年間有關(guān)環(huán)境類審計項目公告可知，除審計項目略有差異外，幾乎所有地區(qū)均在不同年份被再次審計。審計監(jiān)管的階段性和不可預(yù)期性使得審計監(jiān)管的污染防治效應(yīng)具有一定的威懾力，但也同時反映出單次審計事件的效果可能不具有持續(xù)性。正如前文所述，中央審計并未產(chǎn)生持續(xù)的污水防治效應(yīng)，對城鎮(zhèn)污水治理的影響呈現(xiàn)倒U 形關(guān)系，拐點出現(xiàn)在中央審計后第三年。

(二) 其他解釋: 減少工業(yè)污染物排放

審計事件發(fā)生兩三年后，污水處理率得到了顯著提升，甚至超過平常時期，說明中央審計事件發(fā)生前后改善污水治理效果的原因，更可能是審計署對于專項資金使用效率的審查形成的城鎮(zhèn)污水治理改善效應(yīng)。若后期專項資金扶持中斷，項目建設(shè)運營周期就會縮短，使得城鎮(zhèn)污水治理沒有得到持續(xù)性的改善。而如果是由于中央審計對企業(yè)非法排污的違規(guī)震懾效應(yīng)，理應(yīng)在審計當(dāng)年城鎮(zhèn)污水治理率就得到顯著改善。理由是，地理距離是阻礙財政資金監(jiān)督的重要因素，距離監(jiān)督中心越近，監(jiān)督成本越低，也越有利于增強對財政違規(guī)行為的監(jiān)督力度(Li 等，2019a)。這一推論具有一定的合理性，如前文圖1(a)所示，在審計當(dāng)年，污水處理率呈現(xiàn)小幅提升，而下一年便迅速回落，這一現(xiàn)象表明了中央審計對于企業(yè)非法排污的違規(guī)震懾效應(yīng)具有一定的影響，但影響可能僅限于審計當(dāng)年。當(dāng)然這一現(xiàn)象的產(chǎn)生也可能是數(shù)據(jù)造假，地方官員在中央審計前通過調(diào)整污染數(shù)據(jù)來粉飾政績已屢見不鮮(Ghanem 和Zhang，2014)，但我們認(rèn)為此次中央審計事件主要是通過專項資金違規(guī)查處進而影響污水治理效果，即使通過篡改污染數(shù)據(jù)，仍然有可能因為專項資金違規(guī)使用而面臨處罰，地方官員不大可能顧此失彼。

為了對這些解釋進行檢驗，我們引入工業(yè)污染排放指標(biāo)，包括工業(yè)廢水排放、工業(yè)二氧化硫排放、工業(yè)煙塵去除等，以第二產(chǎn)業(yè)增加值為權(quán)重對工業(yè)排放指標(biāo)進行加權(quán)，進一步檢驗中央審計對工業(yè)污染物排放量的影響。①減少工業(yè)污染物排放檢驗結(jié)果請見《經(jīng)濟科學(xué)》 官網(wǎng)“附錄與擴展” 中表A7。估計結(jié)果顯示，在控制了諸多可能的影響變量之后，總體上中央審計并沒有顯著影響工業(yè)污染物排放量。

但正如前文所述，審計署審計當(dāng)年，企業(yè)可能會受到中央審計的震懾效應(yīng)，從而降低污染排放；而當(dāng)審計結(jié)束后，企業(yè)的污染排放可能恢復(fù)常態(tài)，形成“人走茶涼” 的局面。為了驗證這一想法，我們繪制了中央審計影響工業(yè)污染排放量的動態(tài)效應(yīng)。如圖3所示，工業(yè)廢水排放指標(biāo)確實在審計當(dāng)年出現(xiàn)下降，其他污染排放指標(biāo)在審計當(dāng)年，雖然也有一定的下降趨勢，但不太顯著。但審計事件發(fā)生后第二年，污染排放指標(biāo)都基本回歸常態(tài)。這一結(jié)果表明中央審計可能通過督促工業(yè)污染物減排改善污水治理，但僅體現(xiàn)在審計當(dāng)年。上述現(xiàn)象同時也解釋了圖3 中，在審計當(dāng)年污水治理率出現(xiàn)的小幅提升現(xiàn)象。

圖3 中央審計對工業(yè)污染排放量的動態(tài)效應(yīng)

六、結(jié)論與政策啟示

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標(biāo)綱要》強調(diào)要健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，重點目標(biāo)任務(wù)在于建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度。②主要包括排污許可制、約束性指標(biāo)管理制度、河長制和湖長制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度、督察制度和監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度、企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任制度、公眾監(jiān)督和舉報反饋機制等八項制度。其中，審計制度在現(xiàn)代環(huán)境治理中的地位和作用凸顯，可以充分發(fā)揮審計揭示、威懾、預(yù)警、抵御作用以及自身“橫向到邊、縱向到底” 的體系優(yōu)勢，從而更好推進精準(zhǔn)、科學(xué)、依法、系統(tǒng)治污。在生態(tài)文明背景下，為落實習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山” 理念，探索中央審計對污染治理的影響機制至關(guān)重要。

本文的研究結(jié)論表明，以城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計為代表的中央審計能夠彌補績效考核帶來的環(huán)境公共品可視性偏差問題。本文認(rèn)為環(huán)境類專項資金的使用效率是中國城市污水治理的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以中央審計為代表的專項資金審查，為優(yōu)化資金配置、提升污水治理效能提供了新的思路。然而，中央審計雖然能在短期內(nèi)起到改善污水治理的作用，但隨著時間的推進，污水治理效應(yīng)會逐漸下降。因此，本文的研究結(jié)論啟示我們，僅僅依靠中央審計的專項資金監(jiān)督并不能完全解決城鎮(zhèn)污染問題。長遠來看，關(guān)鍵還是要完善專項資金的征收、管理、使用及項目建設(shè)運營等方面的體制機制，加強法制建設(shè)和社會監(jiān)督，從而有力地推動生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)任務(wù)的順利完成。

基于上述結(jié)論，本文提出具體建議如下: 第一，要在“構(gòu)建集污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢處理處置設(shè)施和監(jiān)測監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體系” 中發(fā)揮審計的價值，及時發(fā)現(xiàn)和揭示能力不足的短板，推動各地切實做好污染源監(jiān)測基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強化管網(wǎng)建設(shè)和污染物處置能力建設(shè)，促進處置設(shè)施運行提質(zhì)增效。第二，要強化財政資金使用效益審計，突出生態(tài)環(huán)境保護財政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和資金使用效益審計，促進污水治理保護提質(zhì)增效；要強化環(huán)境治理建設(shè)項目管理和推進情況審計，支持污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運營，切實提高城鎮(zhèn)污水垃圾處理能力。第三，中央審計一方面要以資金為主線，全面了解污水治理專項資金分配、使用、管理情況，另一方面要廣泛收集項目資料，核查項目相關(guān)部門單位是否建立健全規(guī)范有效的項目管理制度，從而才能有力推動生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)任務(wù)的順利完成。