中國基本養老保險中的政府責任研究綜述*

西南大學 陳蓓，江凌

根據國家統計局公布的第七次人口普查報告，在我國人口老齡化程度已高于世界平均水平。養老問題一直是十分重要的議題，當下解決養老問題不僅需要個人及家庭宗親的努力，更需要國家政府乃至全社會的治理。

1951年，我國頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，正式建立了企業職工退休養老制度。改革開放以前，我國的養老保險制度的發展歷經起伏，政府責任在發展過程中有所缺失，到了改革后，養老保險制度改革進程加快，通過多年的探索和試點，現已經建立起較為完善的養老保險制度體系。

這些年來，學者們對政府在養老保險制度的責任進行探索和研究，本文梳理了眾多的研究成果，主要集中在以下三個方面：（1）中國基本養老保險中的政府責任；（2）基本養老保險中政府責任缺位；（3）中國養老保險中政府責任完善。

一、中國基本養老保險中的政府責任

（一）中國基本養老保險中的政府責任

1.立法規范責任

張利平（2005）指出，社會保障制度作為政府的一項制度性行為，必須通過一定的社會立法手段去實現[1]。徐文芳（2010）認為，通過全面的法律規定，有效的法律監督和約束機制，可以約束養老保險機構、管理機構和被保險人的行為，從制度和機制上保障養老保險的規范化和統一性[2]。曹信邦（2021）提出，基本養老保險是一項具有很強法律依存性的強制性制度，需要通過立法來規范各方利益[3]。

2.制度設計責任

楊群（2019）認為在所有基本養老保險制度的參與者中，唯有政府部門掌握著統籌規劃、宏觀設計和制度協調的能力以及相關的社會資源，所以制度設計也自然成了政府部門應該擔當的首要任務[4]。鄭功成（2003）認為，通過強制性的養老保險制度安排，確保勞動者退休后有基本的收入保障和正常體面的晚年生活，既是解除國民養老后顧之憂和確保老年人分享到經濟社會發展成果的重要標志，也是中國基本養老保險制度的最終目的[5]。韓喜平（2019）認為政府應根據人口老齡化的發展趨勢和經濟社會發展階段的特點，繼續逐步深化養老保險制度改革[6]。

3.財政支持責任

曲悅（2017）指出政府承擔財政責任是依法履行義務的行為，有助于養老保險制度的推廣和打下結實的基礎[7]。鄧大松（2013）認為在養老金責任分擔方面，政府通過財政補貼和轉移支付的方式承擔國家基本養老金的責任，以保障老年人的基本生活需求，特別是為低收入群體提供最后的“安全網”[8]。楊斌（2019）通過分析四個發達國家政府對養老保險的財政支持責任，認為政府財政支持對于養老保險制度的健康平穩運行不可或缺[9]。何文炯（2016）認為政府具有基金管理責任、養老金兜底責任、投資運營責任等，以及具有統一征繳基數、征繳比例，統一待遇發放標準等責任[10]。

4.監督責任

蘇保忠（2007）認為，監督管理是基本養老保險制度落實和目標實現的重要保證，是基本養老保險管理效能不斷提高的重要途徑[11]。武瓊（2011）認為，監管責任的有效落實，不僅可以節約政府的財政資源，還可以提高整個制度的效用價值[12]。劉燕（2006）還提出，政府監督責任，還包含調動全民全社會共同承擔監督責任，在多方的監督之下，落實社會保障的方方面面，真正做到保障公民的權利[13]。

5.中央政府與地方政府責任的劃分責任

楊方方（2003）指出中央政府應利用其在人力資源、信息和統籌規劃能力等方面的優勢，承擔更多的宏觀職責，而微觀責任的具體落實應主要由地方政府承擔[14]。胡淼（2013）認為，明確養老保險中央政府和地方政府的不同職責，明確各政府在各項事務中應做的不同職能，可使養老保險事務在各政府和各部門之間職責分明地進行[15]。林治芬（2006）指出，中央與地方養老保險責任分工的國際主流模式是：養老保險制度以自我平衡為主，只有在存在制度差距時才會給予補貼；在大國，基本養老保險主要由中央政府管理，而補充養老保險主要由市場經營[16]。

（二）基本養老保險中政府責任缺位

1.政府財政負擔過重

金剛（2020）指出從養老保險制度社會化改革以來，中央與地方財政一直對城鎮職工基本養老保險基金進行補助[17]。施潔（2021）整理1998—2019年財政對城鎮職工基本養老保險補貼規模，發現財政對城鎮職工基本養老保險收支缺口的兜底壓力越來越大[18]。郭嘉儒（2015）認為，中央政府財政投入不足，城鄉居民養老保險制度實施上存在困難[19]。張文君（2018）利用公共支出收益歸宿分析法，得出結論：政府的財政補貼不能完全滿足城鎮離退休職工的養老需求[20]。薛惠元（2017）通過分析我國城鎮職工基本養老保險基金收支狀況，認為城鎮職工養老保險基金收支平衡存在巨大壓力和風險[21]。

2.政府監督不足

高榮（2017）指出，我國基本養老保險監督主體眾多，不同職能部門的責任交叉混亂[22]。張文君（2018）表示，中央政府使用人事控制和行政干預的監管方式對地方政府及其他養老保險的執行機構的約束力較弱，缺乏強制性和權威性[20]。齊鵬（2016）指出，基金監管主體的二元化，常造成政出多門和監管責任互掐現象[23]。高麗亞（2017）表示，制度在推行的過程中，因為執行人員的技術原因，對基金的監管僅停留在表面[24]。郭雅琪（2019）認為，目前基金監管技術還沒有得到普及，遵循過去的舊方式將會出現更多的低效率問題[25]。

3.中央與地方的財政責任劃分不清

朱俊福（2014）認為，基本養老保險的事權劃分一直都沒有明確的法律規定，政府之間缺乏合理的分工合作[26]。王慧（2018）也表示，在所有的基本養老保險相關制度文件中，對財政事權的履行缺乏剛性約束[27]。財政分擔方面，劉正才（2017）認為，從政府支付的社保資金來源上來看，中央和地方財政支出比例存在嚴重失衡，地方支出比例遠超過中央[28]。張文君（2018）通過計算得出由于中央與地方財政在基金補貼方面并沒有建立明確的分擔比例，地方和中央財政補貼占財政總補貼比例歷年都有所不同[20]。

（三）中國養老保險中政府責任完善

1.完善法律體系和制度

武瓊（2011）認為，政府的首要任務是通過法律來明確公民的養老保障權利，使制度建設規范化[12]。鄭功成（2020）指出，加快養老保險制度體系法治化，制定養老保險法[29]。閻海（2021）認為，應該建立完善的養老保險制度化管理體系，明確各部門的核算責任，統一法規進行管理[30]。

2.強化財政責任，明確負擔比例，完善基金運營

黃子玉、霍海燕（2019）通過認為我國政府應該努力推動國家財政責任的制度化發展，加快財政支出模式改革[31]。楊群（2019）認為，政府應建立健全合理且具激勵性的繳費機制，建立補貼正常增長機制[4]。宋雨（2018）認為，應建立以政府為主導的市場化投資運行機制，實現基金保值增值，推動基金向市場化、多元化、專業化方向改革發展[32]。

3.建立監督體系，實現技術監管

李芳蓉（2020）認為，政府需要提高基本養老保險基金監管的立法層次，應該在省級層次進行立法[33]。鐘歡（2016）認為，政府應該健全監督管理體系，完善績效考核機制、加強社會監督力度[34]。方群（2019）認為，應建立統一的養老金監管框架，形成適度集中、多元共治的監管模式[35]。武瓊（2011）提出，政府可以通過向非政府的、專業性的監督機構派出特派員間接行使監管職能[12]。

4.明確中央和地方的財權和事權責任

宋瑞晰（2017）通過歐洲五國的經驗，認為我國首先應從國家立法的層次上明確養老保險事權的劃分，在資金支持方面，應平衡地方政府財權與事權，使其更好地履行責任[36]。張文君（2018）指出，地方政府應在中央政府統一政策下，根據本區域養老保險制度運行情況，制定區域內的基本養老保險繳費基數、繳費費率、待遇計發辦法[20]。王慧（2018）認為，為了改變權力分散、管理松散和效率低下的問題，可將基本養老保險相關財政事權適當上移[28]。

二、研究的評價

從既有的研究中可總結出政府對基本養老保險負有立法規范、制度設計、財政支持、監督管理和中央和地方的有效劃分等責任。本文總結了眾多學者的觀點，指出了政府在財政負擔、監督管理以及央地劃分上的存在一些缺位問題，也根據問題梳理出眾多學者的建議和解決思路。政府已在不斷完善基本養老保險制度，在可預見的將來，制度將愈加完善和成熟。

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養老保險，全稱社會基本養老保險，是國家和社會根據一定的法律和法規，為勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。

養老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。養老保險的目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。

根據《中華人民共和國社會保險法》等有關規定，從2016 年5月1日起，將階段性降低養老保險。

2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出，加強社會保障體系建設。全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計劃。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度。完善失業、工傷保險制度。建立全國統一的社會保險公共服務平臺。自2018年7月1日起，國務院《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》實施。