礦業投資開發相關國際性規則標準概覽

熊小放

(中國恩菲工程技術有限公司， 北京 100038)

1 前言

國際礦業投資開發相較于國內礦業投資開發在法規及標準的適用性方面有更復雜和多樣性的要求，本文根據國際礦業投資開發項目研究的經歷經驗和了解情況，對國際性礦業投資開發可能遇到的法規、標準即可能遇到的“國際標準”內容做一個認知淺談。

2 國際礦業投資決策和研究面對的法規標準

國際礦業投資開發項目一般是指項目所在國家與項目主要投資資本來源不是同一個國家或經貿區，一般具有以下特點：

①主要投資來源于項目所在地國家以外的國家或經貿區的公司、證券市場上市公司等；

②主要融資來源于項目所在地國家以外的國家或經貿區的銀行、財團等。

注冊于中國大陸的某公司在香港證券交易所上市，該上市公司有一個投資于非洲某國的礦業公司(以下簡稱項目公司)，該項目公司需要投資開發一個礦業項目，其項目涵蓋從礦產勘查、開發投資研究決策、項目建設和生產運營到礦山關閉的全生命周期，它所應該遵守和執行的法規和標準通常涉及哪些，這是進行礦業投資開發決策和研究人員必須清楚面對的。在此，我們簡單分析一下這樣的公司可能面對的法規和標準使用問題，對于這樣一個投資項目，該項目的最終和最主要的收益方是中國大陸的公司，因此它開展對海外投資是必須遵守中國大陸關于海外投資方面的法律和有關政府規定，例如中國政府已經承諾不再向國際投資煤炭開發和煤電站投資項目，在中國大陸注冊的中國公司及其控股子公司都不得在國際開展這方面的投資和融資業務；同時該公司為香港上市公司，無論直接在香港上市或在香港再注冊子公司后上市，同樣要遵守香港公司法的規定和香港證券交易所的規則；對于需要從銀行或財團進行融資的項目，許多銀行機構都存在融資放貸條件方面的承諾，進行融資的項目公司也必須承諾遵守相關信貸條款才可能獲得貸款；對于在項目所在地投資成立的項目公司，遵守項目所在國相關法律是不容置疑的基本要求，同時還需要遵守項目所在地國家常規的相關政府規定、和政府簽訂的特殊約定、向政府和其他利益相關方形成的承諾以及母公司的重大環境社會承諾，而這些約定或承諾常常與許多國際性規則標準息息相關，這些法律、規定、約定和承諾將對企業形成強制性執行要求。至于公司和項目內部運行中執行的許多技術標準，為了取得政府和利益相關方對項目的支持和認可，采用國際通常認可的國際性技術標準、指引、指南也是基本慣例。

3 國際礦業法規標準體系的構成和主要國際標準概況

3.1 礦業投資開發國際法規標準體系及構成

通過對上述案例在海外投資開發礦業項目可能面對的法律、規定、規則和標準的分析，我們可以進一步對這些法規標準的歸屬、層次及重要程度進行一個分類。

第一層：法律；

第二層：政府規章及與政府和利益相關方的約定和承諾；

第三層：承諾履行的國際規則；

第四層：承諾履行的國際標準和行業(項目)標準；

第五層：公司制訂的企業/項目標準。

對于第一層法規標準，這里不再討論法律和政府規章的遵守執行問題，主要討論第二到第四層次的規則標準，第五層次的標準主要由礦業咨詢公司、礦業公司制訂，可能是通用技術標準，也可能是基于某一個具體項目而制訂的項目技術標準，它們可能存在大致相近的內容或標準，但不足以作為國際性標準去參考。

在與項目所在地各級政府、其他利益相關方洽談一些特殊約定和承諾時，為了方便使雙方易于溝通、盡快形成共識，在這個過程常常采用國際上比較認可的規則標準，這些規則標準大致可以分為規范行為的規則和統一技術要求的技術標準。第二、第三層出現的一般都是規范行為的標準，第四層和第五層出現的標準可能是單一的規則或單一的技術標準，也可能是規則和技術標準的混合。根據規則和技術標準規范面對的對象不同，我們又可以將它們分為技術規則標準和環境、社會及其管制工作規則標準，技術規則標準又分為技術工作規則和技術標準，環境、社會及其管制工作規則標準又分為環境、社會及其管制規則和技術標準。

國際性礦業規則和國際性礦業技術標準一般都由一些國際組織制訂，相關國際組織是指聯合國及其所屬的國際金融公司、國際勞工組織、人權理事會、工業發展組織、國際礦業與金屬理事會及其下屬礦產儲量國際報告標準委員會、赤道原則金融機構、國際標準化組織、澳洲聯合礦石儲量委員會JORC、南非礦產資源委員會SAMREC以及歐盟委員會、國際電工委員會、澳大拉西亞礦業與冶金學會等。

3.2 主要技術規則標準

國際礦業投資開發方面的技術工作行為規則，目前主要是國際礦業與金屬理事會和其下屬礦產儲量國際報告標準委員會，以及他們的會員國組織、專業學會組織等制訂，如國際礦業與金屬理事會的“礦業可持續發展十原則”，礦產儲量國際報告標準委員會的“CRIRSCO 模板”，澳洲聯合礦石儲量委員會的“JORC Code”, 南非礦產資源委員會的“SAMREC Code”等，而加拿大的NI 43- 101則是行為規則和技術標準的混合型標準，JORC Code、SAMREC Code的指南和附件則是技術性標準。同時，澳大拉西亞礦業與冶金學會AusIMM, 加拿大礦冶石油協會CIM, 南非礦產資源委員會也發布有大量各種技術指南、最優經驗等參考性技術標準，這些技術標準雖然不能認為是國際標準，但他們事實上成為了制訂公司級和項目級技術標準的重要參考。這類標準中影響最大的是JORC Code及其指南和AusIMM的技術指南。

礦產儲量國際報告標準委員會的“CRIRSCO 模板”是目前能稱得上礦業國際規則的唯一技術工作規則標準，加入該標準委員會的國家及地區礦業組織涵蓋澳洲、歐盟、美國、俄羅斯、加拿大、巴西、印度、南非、智利、哈薩克斯坦、蒙古、印度尼西亞、土耳其、哥倫比亞等幾乎絕大多數礦業國家，即使目前還沒有加入的其他礦業國家，他們也大多認可該規則，中國目前已經申請加入并處于談判過程中。中國礦業權評估師協會(中國政府授權代表中國礦業界加入礦產儲量國際報告標準委員會)已經根據“CRIRSCO 2019模板”于2020年12月11日發布了中國版的儲量報告規則《固體礦產資源儲量報告規則(試行)》及《固體礦產資源儲量估算工作指南(試行)》。

礦產儲量國際報告標準委員會“CRIRSCO 模板”，最先是參照澳洲聯合礦石儲量委員會的“JORC Code規則”而建立的， “CRIRSCO 模板”的建立基本認可了澳洲聯合礦石儲量委員會的“JORC Code規則”中確立的報告定位、報告目的、報告工作原則、主要礦產資產表現形式及其轉換要求等，并形成了2006、2013和2019三個版本，報告規則模板不斷完善的同時，也不斷得到國際礦業界和金融證券界的認可。加入礦產儲量國際報告標準委員會的國家(地區)礦業組織基本都根據“CRIRSCO 模板”，結合各自國家(地區)的特點，制訂了各自的礦產儲量報告規則標準，其中被國際大多數礦業證券市場和主要金融組織認可的有JORC Code規則、SAMREC Code規則和NI 43- 101標準。

“CRIRSCO 模板”主要內容分術語及其定義、規則和指南三部份，其中定義和規則部分一般理解為規則本身，而指南部分一般都將其理解為一種具體工作行為及技術指南性標準，如“CRIRSCO 模板”所附“評價及報告準則查對清單Checklist of Assessment and Reporting Criteria”“技術研究指南Guideline to Technical Studies”等。加入礦產儲量國際報告標準委員會的國家或地區礦業組織及其成員協會，通常也會制訂具有實際操作指導意義的標準指南，如澳大拉西亞礦業與冶金學會AusIMM制訂的《 Mineral Resource and Ore Reserve Estimation—The AusIMM Guide to Good Practice》 《Mineral Economics》《Mineral Consultant’s Handbook》等，加拿大礦冶石油協會CIM的《Estimation Mineral Resources Mineral ReservesBest Practice Guidelines》《Exploration Best Practices Guidelines》等。

其他在國際上得到廣泛認同的技術標準有美國混凝土學會ACI標準、國際電工委員會IEC電工標準、國際防火協會NFPA標準、美國造價工程師協會AACE標準、歐盟環境標準等。

4 主要環境、社會及其管控規則標準

礦業國際組織很少制訂獨立的環境、社會及其管控的行為規則以及技術標準，大多是積極參與和借鑒國際社會，尤其是金融證券組織的環境、社會及其管控的行為規則，主要的社會組織包括聯合國及其下屬專門組織，如世界銀行集團中的國際復興開發銀行和國際金融公司IFC、國際勞工組織、人權理事會等。這些規則幾乎涵蓋投資開發項目技術工作面之外的各方面內容，包括自然環境的管理：資源的利用、環境影響及管理、環境損害及處理；各種利益相關方的管理：政府關系處理、投融資方關系處理、項目現場運營影響各方社區關系處理、產品責任及其銷售方關系處理、物資供應鏈相關方關系處理以及公司雇員的安全、健康、培訓、福利、勞工關系，反貪污等。現介紹目前在礦業投資開發領域影響比較大的環境、社會及其管控規則標準。

4.1 赤道原則

赤道原則是2002年10月世界銀行下屬的國際金融公司IFC和荷蘭銀行，在倫敦召開的國際知名商業銀行會議上提出的一項企業貸款準則。赤道原則目前已經成為國際項目融資的一個新標準，有38個國家的126個金融組織參加。赤道原則是一套非官方、由世界主要金融機構根據國際金融公司的環境和社會政策和指南制定的，旨在用于確定、評估和管理項目融資過程中所涉及環境和社會風險的一套自愿性原則。赤道原則的產生根源在于金融機構履行企業社會責任的壓力。由于礦業項目的開發幾乎不可避免地需要借助金融機構進行融資，因此，也就成為從這些加入赤道原則的金融機構融資的礦業公司需要遵循的規則。

赤道原則包含十條環境、社會及其管制規則要求，要求簡單明了，而且包含環境社會規則管理落實條款，因此在國際上得到廣泛認可和采納。

4.2 投資及環境社會可持續性政策

國際金融公司IFC通過制定《投資及環境社會可持續性政策》并配合執行一套綜合的《環境和社會績效標準》，對其運作相關項目的強制執行來兌現其對環境和社會可持續性做出的承諾。《環境和社會績效標準》也是該政策涵蓋范圍，它們包括以下幾個方面：

績效標準1：環境和社會風險與影響的評估和管理；

績效標準2：勞工和工作條件；

績效標準3：資源效率和污染防治；

績效標準4：社區健康、安全和治安；

績效標準5：土地征用和非自愿遷移；

績效標準6：生物多樣性保護和生物自然資源的可持續管理；

績效標準7：土著居民；

績效標準8：文化遺產。

國際金融公司認為以一種符合績效標準的方式來管理環境和社會風險和影響是客戶的責任。在其政策第49到52條，專門對采掘業金融政策提出了專門要求。

國際金融公司制定了《環境社會可持續性績效標準指南》《環境健康安全通用指南》《環境社會盡職調查程序》《環境社會審查程序手冊》，并專門針對采掘業制定了《采礦業環境、健康安全指南》等。

如果從國際金融公司融資，就需要遵循國際金融公司的“投資及環境社會可持續性政策”，其他礦業公司可以承諾遵守投資及環境社會可持續性政策”以體現公司對社會的負責任公司形象。

4.3 全球契約

1995年召開的世界社會發展首腦會議上， 聯合國秘書長首次提出“全球契約”計劃，針對人權、勞工標準、環境及反貪污方面的十項原則。

人權方面：

①企業應該尊重和維護國際公認的各項人權；

②絕不參與任何漠視與踐踏人權的行為；

勞工標準：

③企業應該維護結社自由，承認勞資集體談判的權利；

④徹底消除各種形式的強制性勞動；

⑤消除童工；

⑥杜絕任何在用工與行業方面的歧視行為。

環境方面：

⑦企業應對環境挑戰未雨綢繆；

⑧主動增加對環保所承擔的責任；

⑨鼓勵無害環境技術的發展與推廣。

反貪污：

⑩企業應反對各種形式的貪污，包括敲詐、勒索和行賄受賄。

“全球契約”是在經濟全球化的背景下提出的，強調的是企業的社會責任。

4.4 社會責任指南

ISO26000將一個組織的社會責任歸納為公司治理、人權、勞工、環境、公平運營、消費者保護和為社會發展做貢獻七個方面，并推出了“社會責任指南”。指南包括以下七個方面：

①公司治理；

②人權：包括公民和政治權利、社會經濟和文化權利、弱勢群體權利以及工作中的基本權利；

③勞工：包括就業和勞動關系；工作條件和社會保障、社會對話、職業安全衛生以及人力資資源開發等；

④保護環境：包括承擔環境責任、采取預防性方法、采用有利環境的技術和實踐、循環經濟、防止污染、可持續消費、氣候變化、保護和恢復自然環境；

⑤公平運營：包括反腐敗和行賄、負責人的政治參與、公平競爭、在供應鏈促進社會責任以及尊重財產權等；

⑥消費者保護：包括公平營銷、信息和合同實踐、保護消費者健康與安全、促進有益環境和社會的產品和服務、消費者服務、支持和爭議處理、消費者信息和隱私保護、接受基本產品和服務、可持續消費、教育和意識等；

⑦為社會發展做貢獻：包括參與社區發展、對經濟發展做貢獻等。

4.5 其他國際礦業技術工作規則

其他國際礦業技術工作規則還有以下幾種：

①聯合國國際勞工組織—“礦山安全與健康”決議183號；

②2003國際礦業與金屬理事會ICMM“采礦10原則”；

③采掘業透明行動計劃；

④綠色金融與綠色信貸；

⑤歐盟法規、指令和標準等。

以上這些環境、社會及其管制方面的規則標準都是不同國際社會組織，為推進社會和環境可持續發展而從不同的角度提出的，每個規則涵蓋范圍內容基本相同，但又各有側重，以“全球契約”涵蓋內容比較全面均衡，以國際金融公司的“投資及環境社會可持續性政策”及其配套標準最為全面完整和具操作性，以“赤道原則”相對簡單又具有操作指導性。

5 典型規則介紹

5.1 JORC規則主要特征

當研讀JORC規則文本的時候，如果按照規則第2條說明，屏蔽掉文本指明的屬于指南部分的斜體字部分內容，就會發現，規則包含的內容主要為專有名詞定義、規則制訂的目的、規則確定的資產報告工作基本原則、報告編制重大注意事項等內容。

1)JORC規則的基本屬性

(1)JORC規則是礦產資產定義和礦產資產研究定義規則。

找礦結果、礦產資源量和礦石儲量是不同表現形式的礦產資產，是一種無形資產，是在不同勘查和開發研究程度情形下，估算的礦產資產。規則定義了不同形態礦產資產轉換條件和轉換研究要求，還定義了不同形態礦產資產研究程度要求。

(2)JORC規則是礦產資產查證、審計工作規則。

規則規定了過去一定時間內礦產勘查、礦山生產運營中可能影響礦產資產數量估算、質量分析研究的內容，并要求一一進行核查；規則列明了核查基本內容和基本核查要求，并排除不利于資產估算和評價的內容，要求報告主要對核查結果，特別是核查認可內容進行描述。規則要求在公眾技術報告編制過程中，要對可能影響礦產估算和礦產評價的所有因素進行核查、審計，通過指南列明了至少需要核查的事項和內容。

(3)JORC規則是礦產資產公眾報告。

規則規定了該報告的對象是證券市場的投資者和潛在投資者及其顧問。眾所周知，在證券市場的大眾投資者中，非礦業專業人員是絕對主體，他們基本沒有太多礦業專業知識，只有少量、甚至基本沒有礦產資產知識。報告要將礦產資產基本情況有效傳遞給這些非礦業專業的投資者，報告要盡量使用通俗的、非礦業專業語言。

(4)JORC規則是一個廣義的技術報告規則。

找礦結果、礦產資源量和礦石儲量報告是一個對礦產資產發現、變更、處置和研究過程中技術工作及資產估算結果的報告，是一個針對證券市場非礦業專業人員作為主要信息傳遞對象的報告，該報告所指技術報告不是指專業技術報告，只是一個廣義技術報告。

2)JORC規則制訂和公眾報告編制目的

JORC規則制訂的“找礦結果、礦產資源量和礦石儲量報告”的閱讀對象是證券市場大量只具有少量礦產資產概念的大眾投資者，“JORC Code規則”的建立是為滿足澳交所證券市場大量公眾投資者對所投資礦產項目的主要資產—礦產資產的了解、認識以及投資風險控制的需要而制訂的。

礦產資產作為一種深埋地下，無法在開發完成之前對其數量、質量進行詳細、直觀了解和計算的特殊無形資產，因此對絕大多數大眾投資者來說，對礦產資產的了解需要借助礦業專業人士，用一種比較通俗而不是非常專業的、就能讓只需具有很少礦產資產知識的大眾投資者基本能看懂的語言所形成的報告。

3)JORC規則確定的報告工作基本原則

JORC規則確定的透明性、實質性和合格性是對整個礦產資產報告工作的基本原則。實際上在公眾報告編制中還要遵循重大事項報告時的獨立性要求(或原則)和“沒有，為什么沒有”的完整性要求(或原則)。

“礦產資產報告”是一個涵蓋找礦勘查、開發投資研究決策、開發建設與運營、閉坑關閉的項目全生命周期間礦產資產發現、估算、處置、變更的過程。而公眾報告的編制只是一定階段內礦產資產報告過程中的最后結果匯總程序之一。JORC規則不僅對找礦結果、礦產資源量和礦石儲量(公眾技術)報告的編制工作和報告內容做出了規定，而且，對其礦產資產形成過程中的工作原則也做出了原則規定(三個原則)，這也是對影響礦產資產估算的證據核查依據的原則規定(三個原則)。

4)礦產資產的表現形式和礦產資產分類

基于礦產資產的無形資產屬性，以及對礦產資產的數量和質量等特性了解的需要，以及不斷發現、不斷研究是礦產資產發現具備的過程屬性。規則將礦產資產確定為找礦結果、礦產資源量和礦石儲量三種表現形式(或屬性)(2019版CRIRSCO模板新增了“靶區”)。

5)礦產資產披露基本要求

對于重大事項的披露要求合資格人對項目公司而言具有相對獨立性，以免影響信息披露的客觀公正性；對于披露內容要求做到核查表所列內容逐一披露，沒有披露則必須說明沒有披露的原因，此為披露的完整性要求。對于其他可能影響信息表述客觀性、嚴謹性和容易造成誤導的事項或表述方式也做出了適當要求或規定。

5.2 赤道原則

“赤道原則”作為眾多環境社會及其管制規則標準中最具代表性規則，其主要內容包含在以下十條規定中。

1)第一條 審查與分類

當項目提呈進行融資時，作為內部環境和社會審查和盡職調查工作的一部分，EPFI(赤道原則金融機構Equatorial Principles Financial Institutions)將根據包括與人權、氣候變化和生物多樣性有關的項目潛在社會和環境的影響和風險程度將項目分類。這種分類基于國際金融公司 (IFC) 的環境和社會分類操作流程。 通過分類的環境和社會盡職調查工作與項目性質、程度和階段相稱，并與環境和社會風險和影響相稱。

2)第二條 環境與社會評估

規定對A類和B類項目要進行社會和環境影響評估并給出評估報告應包含的主要內容，包括環境影響評估、社會影響評估和健康影響評估以及更深層次的要求。

3)第三條 適用的社會和環境標準

對位于非OECD(經濟合作與發展組織)國家或非高收入OECD國家的項目，除遵守所在國的法律外，必須滿足國際金融公司《績效標準》和按行業細分的《環境、健康和安全指引》；規定了環境評估報告應包括的主要內容，這是赤道原則的核心部分，共17項，規定環境評估要說明遵守東道國現行的法律、法規和項目要求的許可以及世界銀行和國際金融公司預防和減少污染指南，對于坐落在低收入和中等收入國家的項目還需進一步考慮國際金融公司的保全政策。

4)第四條 環境與社會管理系統以及赤道原則行動計劃

對于每個獲評定為 A 類和B 類的項目，要求客戶開發或維持一套環境和社會管理體系 (ESMS)。 此外，客戶須準備一份環境和社會管理計劃 (ESMP)，藉以處理評估過程中發現的問題并整合為符合適用標準所需采取的行動。當適用標準不能令 EPFI 滿意時，客戶和 EPFI 將共同達成一份赤道原則行動計劃 (EPAP)。赤道原則行動計劃(EPAP)旨在概述根據適用標準，距離符合 EPFI 要求還存有的差距和所需的承諾。

5)第五條 利益相關者參與制度

規定了借款人應當建立公開征詢意見和信息披露制度，征求當地受影響的利益相關方的意見，A類項目和B類項目的借款人或第三方專家要用各種適當的方式向受項目影響的個人和團體，包括土著民族和當地的非政府組織，征求意見；環境評估報告或其摘要要在合理的最短時間內以當地語言和文化上合適的方式為公眾所獲得；環境評估和環境管理方案要考慮公眾的這些意見，對于A類項目還需獨立的專家審查。

6)第六條 投訴機制的建立

規定了借貸人建立投訴機制；建立并遵守項目建設和運營過程中的環境管理方案；定期提供由本單位職員或第三方專家準備的有關環境管理方案遵守情況的報告。

7)第七條 獨立審查

對A類項目和B類項目(如適用)有關的環境評估報告等文件，應由獨立的社會和環境專家審查；規定了補充監督和報告服務，由貸款人聘請的獨立環境專家提供。

8)第八條 承諾的事項

規定了承諾遵守東道國社會和環境方面的所有法律法規、在項目建設和運作周期內遵守行動計劃要求以及定期向貸款銀行提交項目報告等；規定了違約救濟制度，如果借款人沒有遵守環境和社會約定，赤道銀行將會迫使借款人盡力尋求解決辦法繼續履行。

9)第九條 規定了獨立監測和報告制度

即貸款期間赤道銀行應聘請或要求借款人聘請獨立的社會和環境專家來核實項目監測信息；規定了赤道原則使用范圍。

10)第十條 規定了赤道銀行報告制度，應至少每年向公眾披露其實施赤道原則的過程和經驗。

6 結語

與國內礦業行業法規體系有許多不同，所謂的礦業國際規則來源并不存在一個明確固定的組織機構，而是某些比較有影響力的組織提出的建議得到行業內普遍認可后，通過企業承諾、與利益相關方約定等，成為公司或項目需要強制遵守執行的規則。技術規范是與法規和約定、承諾相兼容的具體技術要求，除少部分可能來自于國家政府機構外，大多更具項目化或公司化特征。