森林生態效益補償政策進展與經濟分析

張寶寧

(徐州市銅山區林業技術指導站,江蘇 徐州 221000)

森林資源不僅具有較高的經濟價值，同時具有社會價值和生態價值。然而隨著經濟全球化的發展，生態環境日益惡化，森林資源過度消耗使得生態環境受到了嚴重破壞。黨的十八大報告提出，把生態文明建設放在突出地位。森林是生態文明建設的重要內部，其生態效益的發揮直接關系到生態文明建設成就。因此深入分析當前我國森林生態效益補償政策的發展歷程。

1 森林生態效益補償政策

1.1 概念

森林生態效益補償指的是以森林防護與檢測成本問題為基礎，將粗放型耗費成本轉變為綜合運營成本。國家對森林生態效益補償金進行合理安排和監督，配置人員、制定防護方法，在政府部門的推動下，提高防護人員的積極性，使得森林防護不再流于形式，在節約成本的基礎上發揮森林的最大效益。森林生態效益補償最主要的內容是以森林防護為切入點，合理分配人員及預算，進而保護好森林生態環境。

1.2 特點

森林具有生產周期長，公益性強等特點，全球都對森林資源采取了有效的管理措施以及扶持政策，特別是公益林，支持力度更大。生態公益林是以發揮社會效益、生態效益為核心內容，因此要求民眾無能隨意進行生產性砍伐。以經濟和社會的角度分析，森林的生態效益具有公共產品、外部經濟性、缺乏市場等特點，正是這些特征使得社會成本與私人成本、社會效益與個人利益發生沖突，造成了社會效益高于私人效益，但社會成本卻低于個人成本的現象，最終導致資源配置失誤。因此為了改善這一問題，實現資源優化配置及森林資源可持續發展，必須采取相應的措施對森林生態效益進行補償，有效的解決現象。

1.3 補償方法

我國明確指出“國家設立森林效益補償基金”，進而為生態公益林提供了資金保障。但從實際情況分析，公益林大多設立在貧困地區，地方政府籌措資金能力有限，因此應從地方實際出發，以誰受益，誰補償為原則，建立多途徑的公益林補償渠道，具體方法可參考一下幾點：一是財政投入。主要由國家、省財政廳直接撥付補償金，用來承擔公益林的各種管理及建設費用。公益林項目收益的是全社會，政府支付補償金理所應當。這也是森林生態效益補償金的主要來源。二是征收稅費。可依據參考教育附加費的模式將生態補償金作為一種附加費，由稅務部門按照一定比例征收稅金，將其列入財政管理，再由國家按照各地生態公益林的多少和效益值進行下撥，此方法在貧困山區應用比較有效，可有效解決補償金征收無源的問題。三是林業部補償。在育林基金或造林更新費中提取部分資金作為公益林補償金，將其用于公益林病蟲害防治，護林防火，科學研究等工作中。

2 森林生態效益補償政策在實施中存在的問題

2.1 缺乏完善的補償機制

目前，我國的森林生態效益補償政策缺乏完善的補償機制，當出現問題時，無法受到相關法律的保護，進而使得補償資金落實不到位，增加了補償資金的管理難度。補償制度不完善會給帶來很多資金管理問題，甚至補償資金私用，監管不嚴格等問題，無法發揮出森林生態效益補償資金的使用效果。

2.2 資金來源單一

雖然人們都認識到了公益林的重要性，但生態林的所有者、受益部門及單位之間，并未就拓展生態保護建設資金的來源渠道形成統一的共識，使得資金來源過于單一。一般情況下，生態林多處于經濟不發達地區，財政收入無法滿足生態林補償資金的需求，而且隨著經濟的發展，補償資金和建設保護資金之間的矛盾越加突出，其主要體現在兩方面，一是生態林需要基礎設施建設來滿足防護工作的需求，因此需要大量的資金投入；二是國家降低了對生態林的補償標準，由五項經費降為三項經費，產生資金不足的問題，特別是村集體擁有的重點公益林，嚴重缺乏建設資金，進而降低了村組織的工作積極性。

2.3 資金管理人員綜合素質偏低

從事資金管理的人員多為基層森林管理人員，其不具備較高的專業管理水平，缺乏系統的培訓，在工作中必然出現諸多問題；同時由于補償制度和監督管理制度缺乏完善性，資金管理效果差，降低了資金的利用率。

2.4 補償方式不完善

在我國森林生態效益補償是以政府補償為主，以財政轉移為支付手段實現森林生態效益補償的，以此提高林農的造林積極性。實際上森林補償資金源于政府，僅依靠政府財政轉移支付的方式無法實現對森林生態的全面保護，一是財政能力有限，如果盲目的將資金投入到森林生態效益補償上，就會增加政府負擔，阻礙了我國森林生態效益補償政策的長期發展。二是在補償中缺乏有效的監管，使得各個部門無法完成銜接，財政資金層層撥付，可能致使公款私用，撥付不到位等問題的發生，此種情況均不利于森林生態效益補償政策的推行。

2.5 缺乏統一標準化體系

目前，我國森林生態效益補償的內容尚未形成一個標準的體系，森林生態效益涉及的內容非常廣泛，但由于相關經營者缺乏正確的認知，認為只要對生態效益補償的某個環節進行資金累積就能實現社會效益，顯然這是一個錯誤的認知。又或者有些林業部門并未對林業經營者的活動進行監督，盡管經營者建立了規劃林業防護意識，但缺乏經驗，也難以實現生態林應有的效益。此外，大部分林業部門僅對水資源費用、林業開發建設資金進行征收，未將國家與經營者的權利與責任區分開，使得經營者認為自己上交了資金責任就該由相關部門負擔，自己只是負責資金投入，從而使得內部工作人員缺乏動力。

3 完善森林生態效益補償政策實施的方法

3.1 制定合理的補償標準

完善補償標準是推動森林生態效益補償的有效方法之一。一是提高補償標準。經濟發展迅速加快了通貨膨脹速度，但森林生態補償標準依然不高，跟不上時代發展的步伐。針對這種情況，需依據經濟發展情況，提高補償標準。還應劃分生態林等級，分層補償，對高等級的生態林加大補償力度，進而鼓勵林農創造高質量、高標準的林區。二是明確補償對象。國有林場、自然保護區、村集體、個人是我國生態林的四種權屬形式，以江蘇省為例，自然保護區內的重點公益林，由財政和主管部門安排給管理單位，再由管理單位補償給林農；村集體所屬的公益林則由財政部門撥款，村集體進行分配；個人所屬公益林則由政府直接補償給個人。可以先制定一個基本補償標準，再依據不同地區的相關因素制定地方補償標準，全面提高森林生態效益補償政策的實施。三是依據林木種類補償。不同的林木產生的價值也不同，投入的成本也不同，因此需正確劃分不同林木種類才能確保補償標準的合理性。

3.2 提高補償資金的監管力度

森林生態效益補償資金發放數額較大，因此林業部門必須給予高度重視，組建專門的補償資金監管部門或機構，主要負責發放、管理補償金，確保資金使用管理的透明性，公開性。密切跟蹤補償資金的使用情況，及時發現問題，確保補償資金的充分利用；因此未免補償資金撥付不到位而影響生態林效益發揮，必須加強對資金的監督管理，保障補償金及時發放到林農手中，確保補償金效用的發揮。

3.3 拓寬資金來源

籌集資金不應單一依靠政府撥款，還應積極按照誰受益誰補償的原則，建立多層次的公益林補償渠道，使資金來源方法更加多元化，確保森林生態效益補償能夠籌集到足夠的資金。例如：征稅、發展森林生態旅游、發行生態彩票、政府生態購買、社會捐贈等方式吸引社會資金的加入，彌補森林生態效益補償資金不足的問題。征稅項目可以包括：工業、城鎮生活用水，木材加工、運輸貿易，狩獵、野生動物養殖、經營，森林旅游等，在風景區從事商業活動的單位或個人；將征得的稅款用于生態效益補償資金中，擴寬資金來源，減輕政府負擔；社會捐贈可以通過成立生態公益林慈善機構，建立慈善資金，接受慈善機構的捐贈，或者通過廣播、電視等媒體舉辦慈善晚會籌措補償資金。

3.4 完善法律體系

森林生態效益補償制度涉及到很多方面，例如：籌措補償資金，發放，監管，保護被補償人的權利等，因此必須制定完善的法律法規加以保護，并不是一部法律就可以解決的，必須結合實際情況，修改、完善各項法律法規，構建一個完善的森林生態效益補償法律制度。國家在劃分公益林及禁伐時都要有法所依，立法上要全面考慮林農財產權益，嚴格按照國家規定的程序和條件執行各項權利，全程監督資金補償行為，確保其不被濫用。此外，補償原則、范圍、標準、方式等方面的立法不僅要考慮國情，更要確保補償切實可行，又要站在林農的角度出發，做到合情合理，公平公正。

森林資源是國家發展的重要根基，也能保障人們的生活質量，因此相關部門必須認識到森林生態效益補償的重要性，汲取優良的管理經驗，結合地區實際情況，制定因地制宜的森林生態效益補償政策，促進地區森林資源的發展，實現可持續發展。