基于“BOT+EPC”模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分析

齊東東 甘肅省公路航空旅游投資集團(tuán)有限公司工程師

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)高，政府財(cái)政已無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，需要拓寬投融資渠道，吸引社會(huì)資金加入。

雖然采用“BOT+EPC”模式可以有效解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的難題，但是參與方較多，利益關(guān)系復(fù)雜，因此需要在項(xiàng)目建設(shè)過程中作好融資風(fēng)險(xiǎn)分析，積極應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)問題。

1 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資問題

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)由于規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，往往面臨融資難度大、融資成本高、融資風(fēng)險(xiǎn)防范不足的問題，具體分析如下。

1.1 融資難度較大

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資方式眾多，不僅有直接投入現(xiàn)金的方式，還有固定資產(chǎn)融資、參與企業(yè)股權(quán)等形式[1]。然而實(shí)際工作中，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金嚴(yán)重依賴于銀行貸款和公司債券，需要花費(fèi)大量時(shí)間協(xié)商貸款，一旦相關(guān)工作受阻，容易陷入財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)漩渦，可能出現(xiàn)資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 融資成本較高

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)容易受通貨膨脹、匯率利率影響，如果融資預(yù)期額度無法支撐項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)，則可能誘發(fā)無法償還債務(wù)利息的風(fēng)險(xiǎn)。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的回報(bào)率不高、回報(bào)速度慢，盡管有政府組織投建并有國(guó)家政策支持，但仍需要投入大量成本拓寬融資渠道，且投資主體存在復(fù)雜的法律關(guān)系，難以有效防控風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致融資成本增加，融資難度加大[2]。大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目依賴于銀行貸款、發(fā)行債券等方式籌集建設(shè)資金，可能面臨通貨膨脹等問題，需要在項(xiàng)目建設(shè)全周期加強(qiáng)管控，增加了管理成本和資金投入。

1.3 面臨較大的融資風(fēng)險(xiǎn)

受限于融資規(guī)模、融資成本及融資渠道，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)分析不足，給項(xiàng)目融資埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。而基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在政府、社會(huì)資本和施工企業(yè)的多方合作關(guān)系，要與政府、銀行等簽訂多個(gè)合同，中間流程多，且眾多投資主體之間還存在復(fù)雜的法律關(guān)系，缺乏全方位的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控手段。如果合同約定中的權(quán)責(zé)不明，合作協(xié)議不規(guī)范、不健全，會(huì)增加融資風(fēng)險(xiǎn)；而如果工程建設(shè)進(jìn)度受阻或移交環(huán)節(jié)規(guī)劃不當(dāng)，也會(huì)加大融資壓力[3]。

2 “BOT+EPC”模式下的融資風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1 “BOT+EPC”模式特點(diǎn)與作用

BOT 模式是政府與項(xiàng)目公司簽訂基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)項(xiàng)目公司承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和維護(hù)。在特許期限內(nèi)，項(xiàng)目公司可以通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品來回收投資并賺取利潤(rùn)，在特許期滿后基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。這種模式可以化解政府的財(cái)政壓力，使社會(huì)上的私營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)三方共贏[4]。

EPC 模式是企業(yè)受業(yè)主方委托，承包工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等工作。該模式可以突出設(shè)計(jì)在工程建設(shè)中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等環(huán)節(jié)的聯(lián)系，更有效地控制工程建設(shè)的質(zhì)量、成本、進(jìn)度和安全，并方便追究責(zé)任主體，有利于獲得較高的投資效益。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施“BOT+EPC”模式，可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到轉(zhuǎn)讓全過程的管理，解決政府財(cái)政狀況吃緊和技術(shù)力量短缺的問題，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化資源分配，有效緩解基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資難度大、融資成本高和融資風(fēng)險(xiǎn)高的問題[5]。在“BOT+EPC”模式下，可以充分發(fā)揮政府、投資方、總承包商的優(yōu)勢(shì)，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度與安全，提升基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

2.2 “BOT+EPC”模式下的主要融資風(fēng)險(xiǎn)

“BOT+EPC”模式下，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)面臨的融資問題主要是資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)指的是項(xiàng)目建設(shè)過程中資金供應(yīng)不到位，出現(xiàn)資金缺口。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工期較長(zhǎng)，可能面臨工程造價(jià)上升的問題，原定投資無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。有的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目債務(wù)資金占比過高，承諾出資的投資者或貸款方出資能力不足、項(xiàng)目投資效益呈下降趨勢(shì)導(dǎo)致投資者或貸款方放棄承諾，或者因環(huán)境政策變化導(dǎo)致無法兌現(xiàn)承諾、投資預(yù)算不準(zhǔn)確以及出現(xiàn)工程方案變化等，這些問題都會(huì)產(chǎn)生資金供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.1 項(xiàng)目再融資能力不強(qiáng)

項(xiàng)目再融資能力不強(qiáng)指的是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)方案實(shí)施不順利，出現(xiàn)嚴(yán)重的設(shè)計(jì)變更、技術(shù)變更，甚至出資人變更等問題，使項(xiàng)目的融資吸引力大幅下降。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)難度大，涉及的專業(yè)領(lǐng)域眾多，可能在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段沒有做好不同單位與專業(yè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)配合，出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更、技術(shù)變更，或是因市場(chǎng)環(huán)境變化使項(xiàng)目融資能力受損。這要求項(xiàng)目具備較強(qiáng)的再融資能力，在融資方案設(shè)計(jì)階段制定備用融資方案，取得投資方和貸款方的追加投資、貸款承諾。

2.2.2 出資能力不足

出資能力不足指投資者或貸款方并不具備充分的出資能力，當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境變化時(shí)，存在改變或放棄出資承諾的風(fēng)險(xiǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往建設(shè)規(guī)模大，對(duì)于融資金額的需求量很大，且建設(shè)工程長(zhǎng)，容易受到各種突發(fā)意外因素的影響。這需要在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資階段對(duì)投資者及貸款方的財(cái)務(wù)能力和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等情況進(jìn)行充分調(diào)研分析。

2.2.3 融資預(yù)算不科學(xué)

融資預(yù)算不科學(xué)是指融資計(jì)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)，沒有留出一定富余量，甚至融資預(yù)算無法滿足項(xiàng)目建設(shè)需要，導(dǎo)致建設(shè)過程中需要額外追加投資。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，容易因各種內(nèi)外因素影響而延誤工期，或是建設(shè)成本大幅上升，融資預(yù)算過于理想化無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化，難以為項(xiàng)目建設(shè)提供有保障的融資支持。項(xiàng)目融資預(yù)算應(yīng)適當(dāng)留有富余量，有一定的凈現(xiàn)金富余量，并保持一定的備用提款權(quán)。

2.2.4 外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要指由匯率、利率、國(guó)家政策、市場(chǎng)行情的變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，如果對(duì)未來趨勢(shì)缺乏準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，則可能增加風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。外部環(huán)境復(fù)雜多變，如市場(chǎng)利率不斷變動(dòng)，會(huì)增加資金成本的不確定性，可能因利率變動(dòng)使資金成本上升，無論采用固定利率還是浮動(dòng)利率都面臨一定的利率風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家政策的變化以及市場(chǎng)行情的變化也會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)造成巨大的影響，可能導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本上升、項(xiàng)目融資能力下降，增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。

3 “BOT+EPC”模式下融資風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資需要政府、投資方明確項(xiàng)目建設(shè)預(yù)想，做好可行性研究與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，確保項(xiàng)目建設(shè)方案科學(xué)、合理、可行，在此基礎(chǔ)上認(rèn)真做好項(xiàng)目融資預(yù)算。

3.1 科學(xué)規(guī)劃，提高再融資能力

首先，應(yīng)充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行調(diào)研和統(tǒng)計(jì)分析，保證項(xiàng)目建設(shè)方案的質(zhì)量，盡量減少工程建設(shè)過程中出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更、技術(shù)變更等問題的可能性，避免變更索賠過多導(dǎo)致資金短缺，再根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)方案確保項(xiàng)目融資預(yù)算能夠滿足整體建設(shè)需求。

其次，針對(duì)再融資能力不足的風(fēng)險(xiǎn)，需要在項(xiàng)目初期做好分析論證，加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，充分考慮多方面的因素，在融資方案中明確規(guī)范合約協(xié)議及籌資，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性預(yù)判，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的可行性和融資能力。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在融資上要進(jìn)行規(guī)范化管理，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和公私責(zé)任，拓寬資金來源，約束各方行為，做好籌資、現(xiàn)金流環(huán)節(jié)的規(guī)范化操作，聘請(qǐng)專家對(duì)項(xiàng)目建設(shè)方案及融資風(fēng)險(xiǎn)防范等工作進(jìn)行審核。

最后，在加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極拓展融資渠道，加強(qiáng)與政府、社會(huì)資本方的深度合作，共同開展工程設(shè)計(jì)，發(fā)揮政府和社會(huì)資本方的作用，壓縮融資成本，提升融資收益。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資可發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，將投資收益以再投入擔(dān)保方式向銀行融資，可采用“工程服務(wù)及吸收成本”的融資模式，利用運(yùn)營(yíng)及在建項(xiàng)目進(jìn)行融資，積極運(yùn)用項(xiàng)目功能融資建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目，提升基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的綜合功能與服務(wù)能力，并創(chuàng)造持續(xù)且穩(wěn)定的投資收入，以提高項(xiàng)目的融資能力。

3.2 深入調(diào)研，合理選擇投資方

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“BOT+EPC”模式面向政府、企業(yè)等社會(huì)機(jī)構(gòu)融資，應(yīng)在政府的支持下大力吸納社會(huì)資本，借助自身優(yōu)勢(shì)拓展融資渠道，擴(kuò)大投資方的可選擇范圍。例如，可利用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告收費(fèi)權(quán)等吸引企業(yè)投資，不僅能緩解籌集權(quán)益資金的風(fēng)險(xiǎn)問題，還可以解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資額度高的難題。

第一，要充分考慮投資方的出資能力，合理選擇投資方。在融資方案設(shè)計(jì)階段，要調(diào)查投資方的出資能力，考察投資方的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)能力，了解投資方和貸款方所在國(guó)家地區(qū)的法律、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)狀況和市場(chǎng)行情進(jìn)行調(diào)查分析，并掌握投資方的投資策略、領(lǐng)導(dǎo)變更等情況，優(yōu)先選擇穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)、資金雄厚、風(fēng)險(xiǎn)承受能力強(qiáng)、既往信用好、所在國(guó)家地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的投資方和貸款方，確保投資方有充分的出資能力和出資意愿，避免因資金不足無法履行出資承諾。第二，應(yīng)對(duì)投資方履責(zé)情況進(jìn)行嚴(yán)格約束，與政府、社會(huì)資本多方合作，加強(qiáng)融資規(guī)范化管理，簽訂相關(guān)協(xié)議，在合同條款中明確各方責(zé)任和義務(wù)。在融資環(huán)節(jié)中規(guī)范化操作，有序推進(jìn)相關(guān)工作，盡量避免投資方改變或放棄出資承諾的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 合理設(shè)計(jì)，做好融資預(yù)算編制

由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資額度大、融資成本高，融資預(yù)算編制工作要嚴(yán)控融資成本風(fēng)險(xiǎn)，確保融資預(yù)算充足，滿足所需的現(xiàn)金流。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目普遍具有壟斷性、社會(huì)急需等特點(diǎn)，需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益與公益效益，對(duì)影響投資回報(bào)率的相關(guān)要素進(jìn)行科學(xué)分析和有效防控，科學(xué)編制融資預(yù)算，并通過加強(qiáng)管理降低經(jīng)營(yíng)成本。

融資預(yù)算要留有一定富余量，不能過于緊張。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的不確定因素眾多，不僅要使融資計(jì)劃與支出計(jì)劃相平衡，還要留出一定的寬裕度，保證有凈現(xiàn)金富余量和一定的備用提款權(quán)。在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算做好成本控制等相關(guān)工作，避免發(fā)生嚴(yán)重超支現(xiàn)象。在設(shè)計(jì)階段，要科學(xué)制定設(shè)計(jì)方案，盡量減少設(shè)計(jì)變更的可能性；在采購(gòu)階段，要加強(qiáng)供應(yīng)商的核查與管理，降低采購(gòu)成本；施工階段，要嚴(yán)格控制施工質(zhì)量，保證施工進(jìn)度與安全，對(duì)于不擅長(zhǎng)的環(huán)節(jié)或部分工程可分包出去，或通過工程保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要盡量提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，建立完善的融資風(fēng)險(xiǎn)防控體系，全面收集、整理融資風(fēng)險(xiǎn)信息，嚴(yán)格控制融資潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。此外，要深化與政府部門的長(zhǎng)遠(yuǎn)合作，借助政府支持壓縮融資成本，協(xié)調(diào)項(xiàng)目各參與方工作，促進(jìn)參建各方的信息交流和共享，避免因信息不對(duì)稱引起相互間的不信任，從而提升投資收益。

3.4 全面考慮，有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

融資預(yù)算要考慮設(shè)計(jì)變更、技術(shù)變更、市場(chǎng)變化、政策調(diào)整等方面的可能性，針對(duì)性制定備用的融資方案，增加投資方的追加投資承諾，有能力應(yīng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的變化。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)因素較多，應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)及融資方案，對(duì)可能出現(xiàn)的融資風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的防范和監(jiān)控措施，降低融資風(fēng)險(xiǎn)水平，避免出現(xiàn)資金鏈斷裂問題。例如，針對(duì)匯率利率風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)未來利率匯率走勢(shì)情況進(jìn)行分析，從降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)的角度選擇較為穩(wěn)妥的利率方式。在條件允許的情況下，還可以采取利率掉期的方式來規(guī)避利率風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)國(guó)家政策風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)積極運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目功能融資建設(shè)相關(guān)的衍生項(xiàng)目，如高速公路項(xiàng)目的路橋收費(fèi)易受國(guó)家政策影響，可修建停車場(chǎng)，不僅可以獲取穩(wěn)定的停車費(fèi)收入，還可以推進(jìn)高速公路項(xiàng)目停車場(chǎng)環(huán)境治理工作，有效防范政策風(fēng)險(xiǎn)，提升項(xiàng)目融資的穩(wěn)定性。針對(duì)可能的地方政策風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)請(qǐng)求當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門出具書面承諾，如在項(xiàng)目立項(xiàng)后政府曾提出的稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼，應(yīng)出具書面的承諾保證函。針對(duì)可能的政治風(fēng)險(xiǎn)，尤其是海外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以由項(xiàng)目參與各方進(jìn)行投保，以降低因政治風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。針對(duì)可能的法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在項(xiàng)目可行性研究階段和項(xiàng)目建設(shè)全過程聘請(qǐng)專業(yè)的法律顧問，降低法律環(huán)境變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、調(diào)研、融資、采購(gòu)等各個(gè)環(huán)節(jié)工作均符合所在國(guó)法律的要求。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)面臨融資難、成本高和風(fēng)險(xiǎn)大等問題，采用“BOT+EPC”模式可以有效緩解政府財(cái)政的壓力，實(shí)現(xiàn)政府、投資方、總承包商各方資源的優(yōu)化配置。在“BOT+EPC”模式下，同樣要做好融資風(fēng)險(xiǎn)分析與應(yīng)對(duì)工作。首先，認(rèn)真做好基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，提升項(xiàng)目的融資能力；其次，充分考察投資方和貸款方的出資能力和出資資源，避免無法履行出資承諾；再次，做好融資預(yù)算設(shè)計(jì)，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的有序開展提供充足、穩(wěn)定的資金支持；最后，充分考慮并科學(xué)應(yīng)對(duì)各種可能存在的融資風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)可能發(fā)生的政治、法律、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施。