嚴(yán)格的食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)屬于安全標(biāo)準(zhǔn)嗎

江蘇省南京市雨花臺區(qū)市場監(jiān)管局 寧俊

某食品生產(chǎn)企業(yè)的在售食品黃尖筍筍干，標(biāo)簽標(biāo)注的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（《竹筍干》）超過備案有效期限。在南京某法院民事判決書中有這樣一段判詞“某食品生產(chǎn)企業(yè)在其制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)已過期的情況下，繼續(xù)執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)并在案涉產(chǎn)品上標(biāo)注過期企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，違反了食品強(qiáng)制性的有關(guān)規(guī)定，該批次產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)屬于不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。”

2021年7月1日，上海市衛(wèi)健委出臺了《上海市食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法（2021版）》。筆者查閱到，有相當(dāng)一部分省級衛(wèi)健委出臺的上述企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案管理辦法冠以“食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”字樣。

從上述內(nèi)容看，似乎有將食品企業(yè)制定的食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等同食品安全標(biāo)準(zhǔn)的意味。在基層市場監(jiān)管行政案件中，也有將不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的食品，直接定性為不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品進(jìn)行處罰的。業(yè)界為此爭論不休。

那么，食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)到底是什么性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)？嚴(yán)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（下稱“嚴(yán)于標(biāo)準(zhǔn)”）是食品安全標(biāo)準(zhǔn)嗎？對企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的具體指標(biāo)限值如何把握？

一、食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是食品安全標(biāo)準(zhǔn)嗎

（一）法律規(guī)定與相關(guān)解釋

《食品安全法》第二十五條規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

第二十九條規(guī)定，對地方特色食品，沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可以制定并公布食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，報國務(wù)院衛(wèi)生行政部門備案。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定后，該地方標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。

《標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，其中行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。國家鼓勵采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)。

全國人大常委會法制工作委員會行政法室編著的《中華人民共和國食品安全法解讀》對上述條款中的“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”解讀為，“食品安全標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全，是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，包括食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。”

以上法律規(guī)定及權(quán)威解讀告訴我們，強(qiáng)制執(zhí)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)包括且僅包括食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。排除了企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的可能性。另外，所謂強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，是在一定范圍內(nèi)通過法律、行政法規(guī)等強(qiáng)制性手段加以實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，具有法律屬性，所有涉及食品安全標(biāo)準(zhǔn)的主體都必須執(zhí)行。而企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)系企業(yè)自行制定，僅在本企業(yè)內(nèi)部實(shí)行，并不具備這一屬性。

（二）食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定

《食品安全法》第二十七條規(guī)定，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門制定、公布，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國家標(biāo)準(zhǔn)編號。食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗(yàn)方法與規(guī)程由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門制定。屠宰畜、禽的檢驗(yàn)規(guī)程由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定。

第二十八條規(guī)定，制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險評估結(jié)果。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門組織的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會審查通過。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家以及國務(wù)院有關(guān)部門、食品行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會的代表組成，對食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)草案的科學(xué)性和實(shí)用性等進(jìn)行審查。

2010年12月1日起施行的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（衛(wèi)生部令第77號）第三條規(guī)定，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂工作。衛(wèi)生部組織成立食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會，負(fù)責(zé)審查食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)草案，對食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)工作提供咨詢意見。第四條規(guī)定，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂工作包括規(guī)劃、計劃、立項、起草、審查、批準(zhǔn)、發(fā)布以及修改與復(fù)審等。第四十一條規(guī)定，食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂可參照本辦法執(zhí)行。

從上述規(guī)定可見，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，有著復(fù)雜、嚴(yán)格的主體、程序等規(guī)定。根本不是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以比擬和企及的。

雖然一些省份將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法冠以“食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”字樣，但也有地方將其中“安全”二字去除的案例，以免其造成可能的誤導(dǎo)。如2020年6月1日，北京市衛(wèi)健委發(fā)布的《北京市食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法》（第四版）（京衛(wèi)食品〔2020〕4號）。該《辦法》問答中，在回答“2.備案辦法主要進(jìn)行了哪些修訂？”時，答“將備案辦法更名為《北京市食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法》（前三版均冠以“食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”字樣）。

因此，食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不是也不可能是食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

二、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)及食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

食品安全標(biāo)準(zhǔn)分通用標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范、檢驗(yàn)方法與規(guī)程四大類。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)除一般規(guī)范性內(nèi)容外，僅對某食品產(chǎn)品中的風(fēng)險因素做出規(guī)定，這些風(fēng)險因素即食品安全指標(biāo)，是食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須遵循的最低要求，是底線。該指標(biāo)（限值）具唯一性，即要么安全，要么不安全，不可分級分等。

食品推薦性產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)及食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其指標(biāo)多為質(zhì)量指標(biāo)。質(zhì)量指標(biāo)規(guī)定的是食品的品質(zhì)。一等價錢一等貨是對質(zhì)量品質(zhì)的描述，也就是說，質(zhì)量品質(zhì)是可以分級、分等的。如GB/T35883-2018《冰糖》，其理化指標(biāo)中的“還原糖分、電導(dǎo)灰分等”質(zhì)量指標(biāo)，將白冰糖分為“優(yōu)級、一級”兩個質(zhì)量檔次。

推薦性標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中，通過規(guī)范性文件的引用，將食品安全標(biāo)準(zhǔn)引入而成為本標(biāo)準(zhǔn)的一部分，并以此貫徹食品安全標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，食品產(chǎn)品是否符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)限值的按食品安全標(biāo)準(zhǔn)判定，是否符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值的按推薦性標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)判定。

三、如何理解嚴(yán)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

《食品安全法》第三十條規(guī)定，國家鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在本企業(yè)適用，并報省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門備案。

《北京市食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法》問答（第四版）對嚴(yán)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)解釋為：“是指企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的食品安全指標(biāo)限值嚴(yán)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的相應(yīng)規(guī)定。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)增加了食品安全標(biāo)準(zhǔn)沒有的指標(biāo)不能視為嚴(yán)于。”

上述內(nèi)容告訴我們，食品安全標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了一個底線值，不能被突破，否則按不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)定性。而企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)又嚴(yán)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)，造成同一風(fēng)險因素指標(biāo)出現(xiàn)兩個不同的限值。客觀上形成分級、分等，這時的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)限值是否可按質(zhì)量品質(zhì)指標(biāo)來理解、定性？筆者認(rèn)為可以。其次，必須是有食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在，才能談“嚴(yán)于標(biāo)準(zhǔn)”。否則，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即使設(shè)置了風(fēng)險因素限值，該限值既不是食品安全標(biāo)準(zhǔn)限值，也談不上“嚴(yán)于”。筆者認(rèn)為，該限值只能歸屬質(zhì)量品質(zhì)指標(biāo)。

四、不符合“嚴(yán)于標(biāo)準(zhǔn)”如何適用法律

（一）食品安全指標(biāo)不合格，適用《食品安全法》

這里的食品安全指標(biāo)是指企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)引用的食品安全標(biāo)準(zhǔn)中明確規(guī)定的食品安全指標(biāo)限值，而不是“嚴(yán)于標(biāo)準(zhǔn)”中的限值。

（二）質(zhì)量品質(zhì)指標(biāo)不合格，適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》

《食品安全法》調(diào)整食品的安全。《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整食品的質(zhì)量。食品推薦性產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)及食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中引用了食品安全標(biāo)準(zhǔn)，這些指標(biāo)不合格，適用《食品安全法》。除此之外，還存在大量的質(zhì)量品質(zhì)指標(biāo)，這些指標(biāo)不合格，適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》。

（三）不符合“嚴(yán)于標(biāo)準(zhǔn)”，適用《食品安全法實(shí)施條例》（2019版）

對于符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，但不符合“嚴(yán)于標(biāo)準(zhǔn)”的食品之定性，曾經(jīng)困擾著一線市場監(jiān)管人員。2019版《食品安全法實(shí)施條例》釋義（國務(wù)院法制辦編著）中列舉了三種主要有觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,《食品安全法》將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)放在了食品安全標(biāo)準(zhǔn)一章,企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)屬于食品安全標(biāo)準(zhǔn)（一些權(quán)威解釋也將其描述為“食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”），對不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)按照不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)予以處罰。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)放在食品安全標(biāo)準(zhǔn)這一章來闡述,主要是從關(guān)聯(lián)性的角度考慮,并不是說企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就是食品安全標(biāo)準(zhǔn)。從立法目的上講,國家鼓勵企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),如果對企業(yè)生產(chǎn)的符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)但不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)食品的行為予以嚴(yán)懲,在邏輯上講不通,不能一方面鼓勵,另一方面又嚴(yán)厲處罰。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)符合“國家標(biāo)準(zhǔn)但不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的行為依照《食品安全法》第一百二十五條第二項的規(guī)定,以“標(biāo)簽、說明書不符合本法規(guī)定”予以處罰。

前文已分析，食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不是食品安全標(biāo)準(zhǔn)，所以第一種觀點(diǎn)站不住腳。第三種觀點(diǎn)牽強(qiáng)（即使處罰，也應(yīng)當(dāng)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》）。筆者贊同第二種觀點(diǎn)。

食品標(biāo)簽標(biāo)明的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)本身也是一項承諾和保證。違背這一承諾和保證，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。考慮到企業(yè)有可能通過虛假宣稱其企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn),不正當(dāng)?shù)孬@得了消費(fèi)者信任,也破壞了食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理秩序,給食品安全帶來隱患,應(yīng)當(dāng)予以處罰。然而，正如上文第二種觀點(diǎn)，制定嚴(yán)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是國家鼓勵的行為，如果對不符合“嚴(yán)于標(biāo)準(zhǔn)”一律嚴(yán)懲,將打擊企業(yè)制定“嚴(yán)于”標(biāo)準(zhǔn)的積極性，不符合立法宗旨。

《食品安全法實(shí)施條例》第七十四條較好地解決了上述問題。其規(guī)定，“食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營的食品符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)但不符合食品所標(biāo)注的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的食品安全指標(biāo)的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門給予警告，并責(zé)令食品經(jīng)營者停止經(jīng)營該食品，責(zé)令食品生產(chǎn)企業(yè)改正；拒不停止經(jīng)營或者改正的，沒收不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的食品安全指標(biāo)的食品，貨值金額不足1萬元的，并處1萬元以上5萬元以下罰款，貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款”。該項規(guī)定對這種行為首先是警告和責(zé)令改正,拒不改正的才處以罰款（如適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》是可以直接處罰的）,并將處罰情形限定為不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的食品安全指標(biāo)的食品、與食品安全掛鉤,進(jìn)一步聚焦食品安全,提高打擊的精準(zhǔn)度。

綜上，食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及“嚴(yán)于標(biāo)準(zhǔn)”均不是食品安全標(biāo)準(zhǔn)，《食品安全法實(shí)施條例》第七十四條這一特別規(guī)定，較好地、有針對性地解決了不符合“嚴(yán)于標(biāo)準(zhǔn)”的法律適用問題。