面向超大城市韌性建設研究

摘 要：現代城市城市是一個具有生命特征的復雜巨系統，是人類文明發展的結晶，也是美好生活的重要載體。但隨著技術的進步和經濟社會的發展，城市承載越來越多的人口、經濟、文化、創新功能的同時，潛在的危機與風險點也越多。特大、超大城市經濟體量巨大，系統結構和運行機制更加復雜，使得城市的發展過程面臨眾多前所未有的不確定性及脆弱性，而韌性城市是應對“黑天鵝式風險”的必然選擇。成都的韌性建設要從“設施-資源”的空間韌性、“專業-協同”的治理韌性、“網絡-共治”的社會韌性、“數據-賦能”的數字韌性、“領導-規范”的制度韌性五個維度展開。規劃建設城市安全韌性設施，全面完善城市安全韌性制度，提升城市經濟韌性水平，積極培育安全韌性社會。

關鍵詞：超大城市；韌性；建設

一、韌性城市內涵及國內外研究經驗

（一）韌性城市的溯源

“韌性”來源于物理概念，指的是物體在受到外界作用力時所表現出的抵抗能力，以及發生形變時的恢復能力。聯合國防災署對韌性的定義為：韌性是一個系統、社區或者社會暴露于危險中時能夠通過及時有效的方式抵抗、吸收、適應并從其影響中恢復的能力，包括保護和恢復其必要基礎設施和功能。城市韌性是指在面對外界干擾或災害時，能夠保持原有的特征能力，快速適應并恢復到平衡狀態。由于研究內容的不斷深入和擴展，城市韌性研究已經成為當前預防和抵御各種自然災害、人為擾動以及突發疾病等的研究熱點。韌性起源于工程力學領域，在經歷了工程韌性、生態韌性、演進韌性（人類生態韌性）三個階段的修正和發展之后被正式應用于城市研究。城市韌性研究大致經歷了萌芽（1992-2012年）、孕育（2013-2017年）、快速發展（2018—2021年）3個階段。可以將近30 年來城市韌性的研究熱點歸納為：（1）防災減災與社區韌性研究；（2）城市網絡系統性研究；（3）城市生態與空間韌性研究；（4）突發公共衛生危機韌性研究。目前城市韌性研究已經成為城市可持續發展的必要環節，各研究熱點并不是孤立的，而是存在密不可分的關聯。

（二）國內外韌性城市建設的典型案例及基本經驗

1.國外韌性城市建設經驗

國外韌性城市建設的基本經驗主要體現為以下三個方面：（1）風險治理的參與主體多元化。不僅政府參與其中，非政府組織、媒體、公司以及公民個人和社區都是非常重要的參與力量，形成了全民、全社會參與公共安全治理的格局；（2）城市基礎設施建設是韌性城市建設的基本內容，而科學的城市規劃是韌性城市建設的基礎性工作；（3）政府的相關戰略規劃和制度安排為城市公共安全治理現代化提供了根本保障。

2.國內韌性城市建設經驗

我國國內的韌性城市建設起步較晚，目前尚處于起步階段。主要有以下方面：（1）在對現有城市的整體建設韌性評估的基礎之上編制未來的建設規劃，以實現韌性城市規劃向常態化發展；（2）建立健全生態韌性指標體系，為韌性城市建設提供重要導向；（3）充分調動社會力量參與公共安全治理。

二、韌性城市建設：超大城市公共安全治理必選之路

從城市發展來看，成都市近5年來，堅定貫徹創新發展理念，城市高質量發展的增長極和動力源提檔升級，2020年地區生產總值年均增長7.1%、達到1.77萬億元。作為管理人口超過2100萬的超大城市，成都是強壯的，但這種強壯也是“脆弱”的。成都在公共衛生應急管理體系、災害綜合監測預警能力、城市安全和應急管理大數據應用平臺建設等隱性領域，還存在短板和弱項，需要填補與提升。因此，城市發展要注意完善提升與城市規模相匹配、相適應的公共管理能力和危機應對能力。在韌性城市理論的關照下，在城市發展的語境下，超大城市韌性內涵主要表現在以下三個方面：

首先，從理念來看。相較于單災種風險，復合型風險由多種風險因素疊加而成，易誘發諸如“黑天鵝”“灰犀牛”等嚴重事件，造成的后果往往超出城市本身的應對能力，人類不能完全避免自然災害和社會風險。因此，我們不能否認災害的存在而是長期與災害共存，在防范與治理風險的過程中應當激發人類的潛能，提升人類防范災害和風險治理的能力閾值。更為重要的是，韌性城市建設是立足于“以人為本”的服務取向，以保障城市居民的生命權、自由權和財產權等合法權益為根本出發點。

其次，從主體來看。政府是城市公共安全治理和韌性城市建設的主體，承擔著“元治理”的功能。通過構建政府治理體系內部跨區域、跨層級、跨部門的統籌協調機制，打造整體性政府，能夠為推進韌性城市建設奠定堅實的制度基礎。當然，韌性城市建設離不開各種市場力量、社會組織以及公民參與。實現治理主體的多元化、構建多元主體之間的有效聯動機制、構建整體性治理模式是城市公共安全治理現代化的關鍵環節。

再次，從內容來看。韌性城市不僅要關注自然災害的應對，而且要高度重視各種人造風險的治理。在現代社會，城市所面臨的安全威脅包括各種自然災害和人為風險，以及不確定的因素，如人口增加、失業問題、貧富差距、社會不公平等問題。韌性城市不僅要強調各種基礎設施建設，還應該包括韌性城市建設中的社區建設、鄰里關系的營造、社會關系網絡。

三、五位一體：超大城市韌性建設的構成

韌性概念被進入城市研究之后，越來越多的學者對韌性城市產生和眾多的討論。有的學者認為韌性城市分為結構韌性、過程任性和系統韌性三個維度；有的學者將韌性城市分為基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性和社會韌性四個部分；還有的學者將其分為五個部分：物理韌性、社區韌性、經濟韌性、組織韌性和自然韌性。從以上學者提出的韌性城市發展維度來看是具有創見性的啟發，某些指標體系、分析框架值得借鑒，但是從韌性城市的全面發展來看還存在進一步的討論空間。本文根據韌性城市的復合型特征，結合實踐出發，進一步的提出城市韌性發展為五個維度：空間韌性、治理韌性、社會韌性、數字任性和制度韌性。

（一）基于“設施-資源”的空間韌性

城市空間結構是城市要素在空間范圍內的分布和組合狀態，具有城市物理物質性和社會結構性雙重屬性。實踐經驗證明，城市空間在其發展演化過程中會經歷各種環境風險和危機事件，只有那些經歷了危機后仍能夠保留下來的空間類型（結構）才能被定義為韌性空間。

目前，基于空間組織的城市空間韌性指標有四個：第一多樣性，是指多樣性帶來城市活力和經濟吸引力，分為城市空間結構多樣性和功能多樣性。城市自然資源越多，產業越多，城市越有韌性，遭受災害恢復能力越強。第二連通性，是指空間組織內部及其與周邊聯系便利程度，促進溝通、流動；第三冗余性，是指主要空間要素的備份，確保受干擾后城市的主要功能或服務不受影響。城市基礎建筑冗余性越強，物理韌性就越強，城市韌性也越強。第四穩健性，是指道路、建筑及其他物理結構的堅固性，對其評估有助于持續監測城市空間組織的抵抗力。

（二）基于“專業-協同”的治理韌性

城市本身的復雜性決定了探討韌性城市建設的視角有很多，諸如規劃的、經濟的、人文的乃至歷史的，但主要可以使用兩大視角。一方面是城市規劃的視角。另一個重要視角就是治理能力和水平，韌性城市最終指向的是治理能力。一個有“韌性”的城市，往往依賴于政府主導下的多元參與、共建共治共享的治理。

一是以政府為主體的專業性、多層次的應急管理。如：在嚴格的疫情防控下強化對居民生活的保障，首先需要政府部門加強統籌調度，強化“菜籃子”“米袋子”供給；二是以政府為核心的多元主體協同合作的治理。如：疫情期間也離不開快遞員、志愿者、社區采購“團長”等像一個個細胞一樣，運送“給養”，打通民生保障的“最后一公里”。只有做到以政府為核心多元協同，才能形成抵御風險的最大合力。

（三）基于“網絡-共治”的社會韌性

在社會學中，社會韌性與社會連帶（社會團結）、社會整合、社會凝聚、社會調適等概念相聯系，它指的是社會的結構性、各部分之間的連接性，是社會結構在遭遇沖擊和破壞時不至于解組和崩潰，而是繼續維系結構和發展的力量與特性。社會韌性包括人力資本和社會網絡兩個方面，人力資本重在城市的人口年齡結構、受教育程度、社會保障水平，社會網絡觀察的是城市內外部的社會聯結與支持。

在城市面對突發公共事件時，社會韌性不僅僅擺闊社會性特征，更重要的是在此基礎上的連接能力。

一是構建社區自治共治共同體，完善社會多元參與機制。發揮基層黨組織的主導作用，引導社會力量參與社區治理。暢通城市居民參與公共政策制定和社會治理的渠道，構建協同治理體系。二是提升網絡治理能力，強化網絡安全管控能力。建設城市網絡空間綜合治理平臺，開展互聯網技術應用評估，落實網絡屬地管理責任，健全網絡治理全民參與機制。培育健康網絡空間與積極網絡文化，提升網絡輿情感知、監測與管控能力，實現重大輿情有效引導和協同處置。

（四）基于“數據-賦能”的數字韌性

隨著經濟社會不斷發展，城市面臨的風險和考驗越來越多，數字經濟給城市發展帶來新的挑戰，也帶來新的機遇。韌性城市將成為提高城市應對自然、社會不確定性下的驅動器。

一是城市的發展越來越離不開先進科技，尤其是大數據、人工智能、云計算、5G和物聯網等新一代信息技術的支撐。各類災害的監測預警、城市風險的分析管理、城市災后的恢復評估和資源調配等韌性城市建設中的重要環節，均依賴于先進的軟硬件設施才能得以徹底地實施并發揮效用。二是數字技術手段的引入有效實現了技術賦能，為城市韌性治理的實現提供了“強健性”基礎。數字技術的運用有助于城市治理主體實現科學化決策；數字技術的運用有助于城市治理主體在決策及執行過程中對所實施的方案進行不間斷地跟蹤及效果評估，并根據預期目標進行實時動態調整，執行過程由此極具韌性。

（五）基于“領導-規范”的制度韌性

制度是對社會行動最基本、最重要的約束和規范。制訂相關地方性法規和政府規章時，充分體現韌性城市建設要求。從規劃上加強頂層設計和引領，堅持“黨委領導、政府主導，部門聯動、條塊結合，專業處置、社會參與”原則，完善韌性城市規劃指標體系。在我國肺炎疫情過程中，中國共產黨的集中統一領導制度及其決策協調機制、屬地責任機制、組織網絡體系等發揮了重要和基礎性作用。

四、風險社會下成都超大城市韌性建設的路徑選擇

成都是地處“一帶一路”建設和長江經濟帶發展的重要節點城市。成都作為西部地區超大城市，生態本底良好、發展活力強勁、城市韌性較強，在積極踐行新發展理念的進程中，不斷探索建設韌性城市，建設韌性設施，完善韌性制度，提升經濟韌性，培育韌性社會。

（一）規劃建設城市安全韌性設施

積極探尋超大城市智慧、韌性、安全的規劃建設路徑，持續提升城市生命線工程韌性。目前，成都市國土空間規劃相應地針對建設彈性適應的基礎設施網絡體系、靈敏高效的應急安全保障體系以及數字智能的智慧運行體系三方面開展了規劃探索，《成都市美麗宜居公園城市建設條例》《成都市大氣污染防治條例》《成都市智慧城市建設行動方案（2020—2022）》等多項管理文件納入到城市韌性建設中。

（二）全面完善城市安全韌性制度

制度韌性是韌性社區建設的重要維度，制度韌性要求城市建立健全應急預案和相關制度體系，在突發危機事件發生時能夠迅速啟動事先制訂的各項制度機制加以有效應對。制度韌性要求城市應急管理制度體系也要有冗余性特征。在制度韌性建設方面，完善韌性城市相關規劃政策與制度設計，推動制度落地實施，不僅要提出加強城市防災減災能力的目標，更需要在規則細則中就城市防災格局、廣域防災體系等措施作出明確的制度安排。在城市運行的各項制度設計中，加快建設綜合應急體系，完善應急指揮救援系統、生命線應急保障系統、應急救災物資儲備系統等系統建設，切實提高城市應急救災水平。

（三）提升城市經濟韌性水平

韌性在經濟層面主要體現為經濟體系將風險轉化為機會的潛能和可能性。日前，為更好的促進經濟穩定增長，2022年6月成都市出臺《增強發展韌性穩住經濟增長若干政策措施》（下簡稱“穩增長40條”），涉及“加大財稅支持力度，減輕市場主體經營負擔”“用好用足金融政策，加大融資服務保障力度”“強化需求側管理，全力穩定投資促進消費”“聚力穩外資外貿，促進開放型經濟更好發展”等9類。高效統籌疫情防控和經濟社會發展，全力以赴穩增長、穩市場主體、保就業，保持經濟運行。在經濟韌性建設方面，還應該堅持堅持以低碳可持續的發展理念指導社會生產活動，積極應對全球化與經濟發展給社會環境帶來的巨大挑戰。一方面，鼓勵新能源的開發和使用，推廣節能環保的綠色生產舉措。另一方面，規制生產企業和整個社會減少能源消耗，降低碳排放。與此同時，要以本次疫情為鑒，規劃重大突發危機給城市經濟，特別商業經濟造成較長時期沖擊的彈性網絡和補償機制。

（四）積極培育安全韌性社會

韌性城市建設一方面要從“硬件”入手，打造堅實基礎；另一方面，構建城市的“軟”支撐，增強城市文化的品格，通過打造創新、有活力的城市文化，從整體上凝聚居民的共識，涵養成熟的民眾心態，提高居民綜合素質。社區作為居民日常生活和活動的中心，承載了城市有序運行的重要載體。以社區生活圈為基本防災單元，合理布局防災避難設施和場地，適度預留社區設施的空間，提高社區應對各類災害和突發事件的事先預防、應急響應和災后修復能力，進一步加強城市社區的韌性建設，不斷優化韌性社區結構、有效提升社區韌性水平。此外，韌性城市建設還應當尤為關注低收入人群，使低收入家庭有合適的住房可以居住，保障基本民生。安全穩定的生活是凝聚社區力量的基礎，畢竟有韌性的城市離不開有韌性的人。積極引導社會力量共同參與韌性城市工作，在全社會營造安全韌性城市建設的良好氛圍。

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