廢棄礦山生態修復的市場化實踐分析

摘要：隨著時間的推移，我國廢棄礦山面積逐年增加，但修復資金需求量巨大。各級政府可以引導社會資本通過市場化方式推進礦山生態修復，解決修復資金短缺問題。本文以某廢棄礦山為例，結合生態修復的總體思路與原則，提出修復方案，并分析實施步驟、運作模式及收益，為礦山生態修復項目市場化實踐提供參考。

關鍵詞：廢棄礦山；市場化；生態修復；運作模式；實踐

中圖分類號：X171.4 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2023）04-0-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2023.04.029

Marketization Practice Analysis of Ecological Restoration in Abandoned Mines

Xu Mang， Ge Yajun， Cao Zhanqiang， Sun Xiaodong， Lin Wencheng， Xu Fei

（Beijing Capital Environmental Technology Co.， Ltd.， Beijing 100028， China）

Abstract： With the passage of time， the area of abandoned mines in China has increased year by year， but the demand for repair funds is huge. Governments at all levels can guide social capital to promote ecological restoration of mines through a marketization approach and address the shortage of funds for restoration. This paper takes an abandoned mine as an example， combines the overall thinking and principles of ecological restoration， proposes a restoration plan， and analyzes the implementation steps， operation modes and benefits， thus providing reference for the marketization practice of mine ecological restoration projects.

Keywords： abandoned mines; marketization; ecological restoration; operation mode; practice

我國是礦產資源大國，礦山生態問題十分突出，遙感監測數據顯示，2019年全國新增礦山恢復治理面積480 km2，其中廢棄礦山新增恢復治理面積約288 km2，占59.95%[1]，全國礦山修復的資金需求量在9 000億元以上[2]，在國家更加重視生態文明建設、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念和實現雙碳目標的背景下，礦山生態修復勢在必行[3]。2019年，自然資源部印發了《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》，鼓勵綜合修復利用礦山土地，實行差別化土地供應，鼓勵利用騰退的建設用地指標，較為全面地提出以市場化方式推進礦山生態修復的激勵政策[4]，以市場化方式推進礦山生態修復成為解決修復資金短缺問題的重要途徑[5]。

從全國實踐來看，激勵政策引導的礦山生態修復市場化方式受到自然社會條件的限制，騰退的建設用地指標激勵政策也因地而異。例如，重慶市委托其他投資主體修復的地票收益按雙方約定執行[6]，江西省規定歷史遺留廢棄礦山損毀的非耕地修復為耕地，經驗收合格可用于耕地占補平衡，結余指標可在省域內調劑使用，并可作為質押、抵押物向開發性金融機構、政策性銀行申請融資貸款，社會資本投入按協議約定取得各類指標流轉收益，不直接參與土地指標流轉交易[7]。總體來看，盤活建設用地作為一種政策性資金收益來源[8]，廣泛應用于當前市場化方式的礦山生態修復實踐中。本文以某廢棄礦山為例，采用設計-采購-施工（EPC）+融資（F）的模式，將以用定治和政企合作相結合，盤活建設用地指標，通過市場化方式推進生態修復，探索社會資本參與廢棄礦山生態修復的運作模式，提高綜合收益。

1 項目概況

某廢棄礦山范圍如圖1所示，面積約為18.7 hm2，礦種為建筑石料用灰巖，2006年建礦投產，2021年12月注銷，礦山修復責任義務轉由當地政府履行。當地屬于亞熱帶季風氣候區，雨量充沛，氣候溫和，地質構造和水文地質條件簡單，工程地質條件中等。礦區四周地形以丘陵崗地為主，山脈走向與主構造一致，地勢東高西低，礦區整體表現為高低不平的崗地特征。礦山距離所在縣城區約18 km，有鄉村道路直通礦區，交通相對方便。

礦山露天采坑整體呈現3個臺階，最小標高為145.29 m，最大標高為220.00 m，采坑容量約為230萬m3，現狀地類為工礦用地，其中第三次全國國土調查坡度大于25°的用地約為6.7 hm2，項目區內無生態保護紅線和永久基本農田。四周用地類型主要有林地、旱地和水澆地等。由于長期粗放式開采，廢棄礦山的形成給當地政府財政、生態環境、地質環境、人民群眾安全以及當地景觀造成一系列問題，如表1所示。

2 總體思路及原則

2.1 總體思路

本項目總體采取“人工干預+以用定治”的修復方式，主要設計思路為：結合項目區生態環境現狀和地質損毀程度，補充耕地指標，盤活建設用地指標，采取地形整理、土壤重構、土地平整、邊坡防護、灌溉與排水工程、道路工程和植被工程等措施，復耕復綠，消除地質災害，減少水土流失，綜合治理廢棄礦山，修復生態系統，優化土地利用結構和生態空間。

2.2 原則

2.2.1 生態為基

修復礦區受損生態系統，消除地質災害，減少水土流失，增加生物多樣性，修補大地生態景觀。

2.2.2 以用定治

本項目由社會資本投資，經濟效益是關注的重點，實現收支平衡是項目順利運轉的基礎，選定用途是獲得經濟效益的關鍵。基于本項目的用地類型——采礦用地，采取增減掛鉤的形式補充耕地指標和盤活建設用地指標，盡可能地將其復墾為耕地，增加耕地數量。

2.2.3 綜合效益最佳

復墾出的耕地指標、新增產能指標納入省級補充耕地儲備庫，進行耕地占補平衡，同時騰退的建設用地指標在省域內調劑使用，通過增減掛鉤交易，實現社會資本成本回收。

2.2.4 統籌安排，科學組織，整體推進

從整體流程來看，本項目分為設計、施工、驗收、指標交易和管護等階段；從施工步驟來看，分為地形地貌重塑、土地復墾、生態恢復等環節；從實施部門來看，涉及勘查設計單位、地方政府和省級資源交易平臺，各環節環環相扣，要進行統籌安排、科學組織，整體推進。

3 修復方案

廢棄礦山的生態修復要采取符合自然規律的措施，分類施策。優先采取土地整理復墾方式（如增減掛鉤和土地開發）進行修復，為了使廢棄礦山發揮最大化經濟效益，優先將其復墾為耕地[9]。本項目采取以用定治的策略進行增減掛鉤，修復方向定位為耕地。經過多年的開采，礦區地表土壤和植被已經被破壞殆盡，依靠自然的力量無法恢復，要采取人工修復的方式，通過工程措施和生物措施進行地貌重塑、土壤重構、植被重建和基礎設施提升，構建農田生態系統，完善地表生態功能，達到以用定治的目的。礦山在地形地貌重塑的基礎上進行土地復墾和土地整理，根據填充后的地形地貌特點及坡度限制，最終確定修復方向為水田、林地和其他農用地。本項目采取地形地貌重塑、土地復墾和生態恢復等措施進行修復。

3.1 地形地貌重塑

對露天采坑進行充填，設計充填標高為170～172 m，填充物是當地建筑垃圾、渣土及基坑排土等無污染和符合環境保護要求的廢棄物。實施主體為當地政府，充填可消除礦山地質災害，重新塑造礦區地形地貌。本項措施的重點和難點是填充物的收集，整個項目需要填充物約230萬m3，充填高差為25～27 m，大體量的填充需要行政手段進行干預，在當地全域范圍收集合格填充物，致使實施時間變得不確定。另外，充填后，地表可能出現下沉。要成立由當地政府領銜的工程項目指揮部，由當地政府采取行政手段，主抓實施，收集當地無排棄去處的渣土、建筑垃圾、基坑排土等無污染廢棄物作為填充物。在排棄過程中分層壓實，減小填充坑的地表下沉和變形，并充分考慮實施周期，建立項目實施計劃，有效銜接土地復墾。

3.2 土地復墾

地形整理完畢后進行土地復墾，本項目主要通過土地平整、土壤培肥、道路工程、灌排工程、邊坡治理、植被工程和管護工程，消除地質災害，滿足灌排要求，提高出地率，減少道路和田埂占地面積，提升田塊保水性、土壤肥力以及灌溉保障率，構建適宜農作物生長的耕地土壤環境。礦區地勢較高，缺少地表水，工程實施需要解決坡度大于25°的復墾土地使用和水田灌溉問題。針對坡度大于25°的區域，結合道路布置情況，本項目將此區域與道路布置結合，減少道路占用的水田面積，增加水田指標的數量；布設3口機井（2用1備），單井涌水量為800～1 000 m3/d，可滿足項目區水田灌溉需求。

3.3 生態恢復

根據礦區地質條件、邊坡組成物質、邊坡坡度、回填區及宕底的特征，將礦區分為入口園林綠化區、邊坡綠化修復區、林地修復區和復墾農作物區四個生態修復區。入口園林綠化區突出觀賞性和季節性，打造富有生機的生態景觀；邊坡綠化修復區采用喬灌草+藤本植物相結合的邊坡綠化方式，增強邊坡覆蓋度和景觀效果；林地修復區按照喬灌草相結合的植被修復方式，快速恢復林地生態系統；復墾農作物區重點在土壤培肥、生態田埂和節水灌溉等方面恢復土壤肥力，減少水土流失和水資源浪費。

4 實施步驟

本工程分露天采坑回填、治理工程實施及指標交易三個步驟實施。

4.1 露天采坑回填

回填工程由當地政府負責組織實施，重點工作內容為回收渣土、建筑垃圾、廢土等填充物，填充原始礦坑，礦坑填埋標高為170～172 m。

4.2 治理工程實施

社會資本方負責工程項目的勘察、設計、施工、驗收等工作，同時協助城投企業對報送材料進行指標交易。具體內容包括：選擇勘察設計單位、審核勘察設計報告、組織工程施工、組織或協助項目驗收、提供竣工材料及指標報送材料、開展工程款結算等。

4.3 指標交易

立項后，縣級自然資源部門進行指標預入庫。項目竣工驗收后，當地城投企業向縣級自然資源部門提出驗收申請。縣級自然資源部門組織專家對耕地進行驗收后，向市級自然資源部門提出入庫驗收申請。市級自然資源部門組織專家對入庫指標進行評定，然后進行指標入庫，報送省級自然資源部門進行備案并在省級資源交易平臺進行指標交易。完成指標交易后，交易資金返回縣級財政，由縣級財政返回當地城投企業，并經城投企業以項目款的形式返還社會投資單位，實現投資成本回收。

5 運作模式及收益分析

5.1 運作模式

本項目運作模式為當地政府主導，社會資本（乙方）參與投資，當地城投企業（甲方）負責具體實施，如圖2所示。地方政府負責統籌管理，完成項目批準立項工作，負責協調上級、下級的政府部門工作；當地城投企業作為政府代理人，負責具體組織實施；社會資本作為投資主體，負責項目的投融資、勘察設計等工作。

5.2 收益分析

經實施，本項目可產生約5 000萬元的總體收益，主要包括指標收益、新增耕地種植收益以及林地補償收益。收益主體主要有2個，即社會投資人和當地政府。本項目的社會投資人投資約2 100萬元，通過組織實施，獲取工程利潤和管護期新增耕地種植收益約250萬元。當地政府通過廢棄礦山治理和指標交易，減少存量礦山廢棄地面積，優化當地土地利用結構和國土空間，改善當地生態環境，助推當地鄉村振興，履行生態文明建設責任；盤活建設用地，增加耕地占補平衡指標，新增水田、林地和其他農用地，實現地方財政收入約5 000萬元；組織實施露天礦坑充填，收集當地建筑垃圾、渣土及基坑排土等廢棄物，規范當地建筑垃圾及渣土的排放秩序，減少生態壓占損毀，并將露天礦坑作為建筑垃圾儲蓄場，保護并改善當地生態環境。

6 結論

本項目以生態為基，以用定治，引入社會資本，通過人工生態修復復墾耕地，盤活建設用地，實現社會資本回收，實現社會投資人與當地政府的共贏。保障社會資本投入收益是市場化有序推進和落地實施的根本，但是市場化執行層面仍存在指標交易資金不可控、協調難等問題。為了推動政策落地，做好風險防控，政府相關部門要積極推進，合理規范驗收標準，創新治理模式，為廢棄礦山生態修復提供基礎保障。

參考文獻

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4 自然資源部.自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見[EB/OL].（2019-12-24）[2023-01-12].http：//gi.mnr.gov.cn/201912/t20191224_2491370.html.

5 劉向敏，于振國，杜越天，等.礦山生態修復市場化方式實踐進展與深化路徑研究[J].中國煤炭，2021（12）：66-72.

6 重慶市規劃和自然資源局.關于貫徹落實《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》的通知[EB/OL].（2020-03-26）[2023-01-12].http：//ghzrzyj.cq.gov.cn/zwgk_186/zcwj/xzgfxwj/202101/t20210120_8789842.html.

7 江西省自然資源廳.江西省探索利用市場化方式推進礦山生態修復實施辦法[EB/OL].（2020-03-03）[2023-01-12].http：//bnr.jiangxi.gov.cn/art/2020/3/10/art_29166_3113551.html.

8 劉向敏，林燕華，侯 冰，等.基于成果收益分配的礦山廢棄地綜合治理激勵措施研究[J].中國礦業，2018（4）：96-101.

9 孫曉東，曹占強，葛亞軍，等.基于市場化的礦山生態修復模式淺析：以山西省某縣廢棄礦山為例[J].鉆探工程，2021（9）：386-390.