把握新形勢 補短板強弱項扎實做好水旱災害防御工作

高建文

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

1 流域水旱災害防御工作成效

1.1 統籌協調，優化調度，筑牢防洪減災安全防線

多年來，海委深入貫徹習近平總書記防災減災重要指示批示精神，堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照國家防總和水利部工作要求，充分發揮流域管理機構和流域防總辦公室作用，始終把保障人民群眾生命財產安全放在首位，強化底線思維、極限思維，切實履行監測預報預警、水工程調度、搶險技術支撐等各項職責，組織協調流域各地，與相關單位互相配合，合力構筑安全防線，成功防御了歷年流域水旱災害，防洪減災效益明顯。

積極推進氣象、水文聯合會商與信息共享機制，與中國氣象局、海河流域氣象中心進一步密切合作，強化對接，提高氣象水文預測預報現代化、精準化水平。組織對流域重點河流開展查勘工作，收集整理各類資料，詳細掌握下墊面變化情況，對預報方案進行修訂，對措施進行細化完善，不斷增設雨水情信息遙測站點。汛期氣象、水文部門深度合作，延長洪水預見期、提高預報精度，遇強降雨，組織專班，實行24 h滾動會商，及時發布預警信息。積極開展“以測補報”工作，加強應急監測能力建設，掌握第一手數據，為防汛決策提供強有力技術支撐。推進“四預”建設，運用數字化、信息化、智慧化手段，構建數字化模型，提高現代化洪水防御能力。

全面掌握水庫、河道堤防、蓄滯洪區等防洪工程體系情況，嚴格執行防御洪水方案、洪水調度方案，持續完善超標洪水防御預案和重點地區安全度汛方案，按照“流域單元、超前準備、系統安排、固守底線”的原則，密切監視天氣變化和雨水情，滾動研判汛情，實時制定暴雨洪水應對措施，組織實施水庫群聯合調度，綜合運用“攔、分、蓄、滯、排”等措施，持續優化調度方案，最大限度發揮工程效益。及時啟動應急響應，統籌協調上下游左右岸關系，發揮強大合力。

堅持防汛抗旱兩手抓、兩不誤，在抓好防汛工作的同時，密切關注旱情變化，強化協調，組織各地提前謀劃，綜合分析研判降雨、蓄水等情況，在確保防洪安全的前提下，統籌考慮抗旱供水需求，優化工程調度，科學蓄水，協調供水，充分發揮水工程綜合效益，切實保障流域供水安全、糧食安全。

督導流域各地壓實以行政首長負責制為主的各項防汛責任制，全面強化河道堤防巡查防守和險情處置工作，廣泛動員和調集人力、財力、物力，匯聚成防汛抗洪的強大合力。不斷補充完善水旱災害防御專家庫，充實技術力量，建立健全防汛抗洪搶險技術支撐機制，督導委屬工程管理單位完善防汛搶險物資儲備體系與巡堤查險機制，與所在地方防指、應急、物資儲備部門和單位建立緊密聯系，暢通物資調運渠道，做好險情處置應對，為抗洪搶險提供保障。

2021 年，海河流域發生歷史罕見夏秋連汛，灤河、漳衛河先后發生編號洪水，全流域共計11 個蓄滯洪區啟用。海委水旱災害防御工作堅持“全流域一盤棋”的思路，超前謀劃，主動應對，充分發揮流域防洪工程體系整體合力，成功防御了多次暴雨洪水過程，有效抵御了嚴重洪澇災害，最大限度減輕了災害損失，在防御洪水的同時，組織引、蓄洪水資源，補充生態用水，充分實現了洪水資源化利用，調度直屬潘家口、大黑汀、岳城水庫，結合發電優化調整水庫泄量，最大程度發揮效益，為流域人民生命財產安全和經濟社會高質量發展提供了堅實的水安全保障。

1.2 2022年防汛備汛工作扎實有效

2021 年夏秋連汛過后，海委對水旱災害防御工作全面復盤，深入檢視，查漏補缺，鞏固提高。先后修訂完善應急響應工作規程、流域洪水預警發布管理辦法，細化重點河系洪水調度預案和超標準洪水防御預案，組織編制雄安新區起步區安全度汛方案。采取線上、線下相結合的方式開展防汛備汛檢查，深入排查消除隱患。全面強化“四預”能力建設，以防洪業務需求為牽引，注重建管用相統一，開展數字孿生永定河、大清河防洪“四預”建設工作；結合“數字孿生岳城水庫”試點，開展漳衛河防洪“四預”系統建設。密切監視天氣變化，針對暴雨洪水，加密會商研判，滾動預測預報，提前發布預警信息，為做好防范準備贏得時間。密切關注流域水工程運行情況，特別是病險水庫、超汛限水庫運行情況，督促落實安全措施，科學實施調度，骨干水庫發揮攔洪削峰錯峰作用、河道閘壩有序泄流，做到水庫不超限、河道不超警、堤防不出險。緊盯北京、天津、雄安新區等重點區域，督促落實防洪除澇各項措施，確保防洪安全。

2 面臨形勢和存在問題

2.1 面臨形勢

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，將維護水利等基礎設施安全作為確保國家安全的重要內容，強調提升洪澇干旱等自然災害防御工程標準；加強水利基礎設施建設，提升水旱災害防御能力。海河流域防洪目標點多面廣，流域內河系分散，防洪任務重政治影響大，特殊的自然地理和氣候條件，加之近年來流域水情、工情、社情發生深刻變化，流域洪水防御面臨新的挑戰。

（1）京津冀協同發展戰略對流域防洪提出新要求。隨著京津冀協同發展戰略實施，雄安新區、北京城市副中心相繼設立，流域產業、人口以及資源空間布局優化重組，局部防洪標準提高，河系防洪格局調整，亟需提升工程防洪標準，完善河系防洪工程體系，為高質量發展的國土空間新格局提供保障。

（2）生態文明建設對流域防洪提出新要求。人與自然和諧共生的生態文明體系建設，要求防洪工程建設不僅要滿足除水害興水利的需求，同時要滿足人民群眾對良好水生態環境的需求，在防洪工程建設、治理中需融入生態文明理念，協調好生態空間與洪水出路的關系。

（3）新型城鎮化建設對流域防洪提出新要求。隨著新型城鎮化建設和鄉村振興戰略的推進，大中小城市、小城鎮、鄉村協調發展，在河系防洪安全的前提下，既要保證大中小城市的防洪安全，又要兼顧小城鎮和鄉村的防洪安全，流域洪水風險防控水平需要全面提升。

（4）防災救災理念轉變對流域防洪提出新要求。“兩個堅持，三個轉變”和“人民至上，生命至上”的防災減災救災新思路，要求流域防洪在加強防洪工程體系建設的同時，增強防洪風險指導和管控，強化防洪工程與救災體系相結合，超前部署、主動出擊、科學防控。

（5）氣候及下墊面條件變化給流域洪水防御帶來新問題。近年來極端天氣事件發生概率增加，加劇了洪澇災害的突發性和不確定性，區域性防洪排澇壓力加大。流域下墊面條件變化劇烈，產匯流規律發生變化，洪水情勢發生改變，水文監測預警難度增大，同時防洪體系需要進一步優化調整。

2.2 存在問題

2.2.1 工程措施

“十三五”期間，海河流域重點骨干河道治理穩步推進，13座大中型、146座重點小型病險水庫完成除險加固，天津市大黃堡洼、河南省衛河坡洼、山東省恩縣洼開工建設，實施了衛運河、滹沱河、北運河等骨干行洪河道治理，雙峰寺水庫下閘蓄水，切實強化洪水預測預報、工程防洪能力、蓄滯洪區啟用及防洪搶險能力等薄弱環節，流域防洪減災能力不斷增強。對標全面建設社會主義現代化國家新征程、京津冀協同發展等重大國家戰略對防災減災的新要求，總體看來，流域防洪體系依然存在一些薄弱環節。

（1）水庫。目前海河流域內水庫仍存在不少問題，60 余座病險水庫尚未除險加固，部分小型水庫無明確管理機構，水庫行政負責人對防洪調度決策參與較少，病險水庫臺賬動態管理和度汛方案報備等工作開展不到位。部分水庫對非工程措施方面重視不足，預測預報、防洪調度、搶險技術支撐等方面問題突出。水庫征地移民線以上社會經濟情況統計缺失，很多數據都來自臨時調查，人口、經濟財產、災情等掌握不夠及時、準確。

（2）河道及堤防。海河流域大部分河道徑流衰減、淤積嚴重，甚至個別河段出現常年干涸現象，河道內灘地上仍有不少村莊、農田，高稈作物、各類交通橋等阻水設施多，一旦行洪極易形成小水量、高水位的局面，嚴重影響行洪安全，造成大量損失。流域內部分河道未達到防洪標準，堤防達標率不足60%，亟待提高。

（3）蓄滯洪區。流域內有28處蓄滯洪區，其中北三河系4處、永定河系2處、大清河系7處、子牙河系4處、漳衛河系11處。規劃安排的18處蓄滯洪區建設任務嚴重滯后，蓄滯洪區已成為流域防洪體系最大短板。工程建設嚴重滯后，部分圍堤缺失，圍堤缺口多，堤身單薄，堤防斷面不達標，穿堤建筑物老化，各蓄滯洪區進退洪設施建設嚴重滯后，規劃建設的分洪口門或進退水閘大多未曾建設，仍需臨時扒口分洪。安全設施建設不足，流域蓄滯洪區內現有安全設施可以安置95.23 萬人，自然高地現居住人口106.26 萬人，還有446.25 萬人尚未得到安置，安全避險設施缺口嚴重。

2.2.2 非工程措施

在成功應對“21·7”洪水過程中，海委及各省市充分發揮了非工程措施的巨大作用，但需要看到在“四預”措施、防汛組織體制機制及隊伍能力建設等重要環節，仍存在很多短板和不足。

（1）“四預”措施。由于多年來流域未發生大洪水，洪水預報方案沒有實測資料驗證，難以修正提高，預報預警能力有待提升。通過2021 年洪水檢驗，多處斷面水位流量關系發生了很大變化。現有防汛信息化建設滯后，基礎設施不完善，預報調度一體化水平較低，數字化、信息化對洪水防御業務支撐保障能力欠缺。

（2）體制機制。多年來，海委會同流域各省市發揚團結治水的優良傳統，上下游左右岸齊心協力，共同推進流域防汛抗旱工作，保障海河安瀾。但目前，流域防洪統一調度機制尚未建立，機構改革后防汛抗洪工作面臨事權劃分、工作銜接等新情況，洪水防御指揮體系、預案體系有待進一步健全，流域管理與區域管理在協同性、信息共享、協調調度等方面還有待加強，在一定程度上影響了防洪整體效益的發揮。

（3）隊伍能力?！?1·7”洪水暴露出流域水旱災害防御隊伍存在的諸多短板，如基層防汛管理機構人員配備不足，公眾洪澇風險意識不強，有關地方在工程調度、巡堤查險、應急搶險、避險轉移、救災安置等環節銜接欠缺實戰經驗，協調、協同、協作有待加強，洪澇災害防御能力和應對水平有待提升。

3 下一步工作思路及主要措施

為全面解決防洪突出薄弱環節、實現“四不”目標，下一步將加快補強重點水庫、河道堤防及蓄滯洪區等弱項，全面消除風險隱患，進一步完善洪水監測、預報、預警、調度體系，全力提升洪水防御現代化管理水平。

3.1 完成病險水庫除險加固

實施病險水庫除險加固和降等報廢，全面完成現有病險水庫除險加固，消除存量隱患。統籌推進水庫安全鑒定，對新出現的病險水庫落實地方主體責任，及時進行除險加固，確保水庫安全運行。加強雨水情測報、安全監測設施日常維修養護，健全水庫運行管護長效機制，實現水庫安全良性運行。

3.2 加強重要河道和主要支流防洪達標提升

圍繞雄安新區和北京城市副中心建設實施骨干堤防提標升級，對于堤防現狀達標程度較低、部分河道過流能力不足的灤河、潮白河、子牙新河等主要支流河道和跨省河流，重點開展隱患問題較多河段的堤防達標建設和河道整治，通過河道達標建設滿足洪水防御要求。

3.3 加快中小河流等薄弱環節建設

以防汛抗旱水利提升工程治理任務為重點，加強中小河流重要河段治理。按照防治結合、以防為主的方針，繼續推進山洪災害防治措施、監測體系和山洪溝治理工程建設。統籌推進水閘安全鑒定，同步完善工程安全監測設施，對新出現的病險水閘落實地方主體責任，及時進行除險加固，消除安全隱患。開展青山水庫、婁里水庫等控制性樞紐前期論證。

3.4 加快推進蓄滯洪區建設

復核28 處蓄滯洪區防洪能力，根據流域水情、工情、社情，明確蓄滯洪區布局調整方案。區分輕重緩急，科學論證建設方案，有序推進白洋淀、大黃堡洼等蓄滯洪區的進退洪控制設施、安全區圍堤、安全臺、撤退道路等工程和安全建設，完善蓄滯洪區通信預警設施，確保蓄滯洪區遇流域大洪水時分得進、蓄得住、退得出。加大行蓄滯洪區空間整治力度，有序推進居民遷建。

3.5 穩固提升洪水風險管控能力

3.5.1 提高洪水應對能力

結合流域防洪布局的調整，修訂各河系防御洪水方案和洪水調度方案，完善超標洪水防御預案。進一步加強山洪災害防御，做好山洪災害監測預警系統的運行維護工作，建立網格化群測群防體系，全力防御災害，極力避免出現人員傷亡。

3.5.2 強化洪水風險管控水平

復核水工程防洪能力，排查風險隱患，開展洪水風險區劃。強化洪水風險在土地管理中的約束作用，進一步完善“黑天鵝”事件和“灰犀?！笔录木C合應對和管控措施。開展防災減災知識宣傳和科普教育，加強防洪預案演練，提高社會洪澇災害風險防范意識。

3.6 加強數字孿生海河建設

3.6.1 健全監測體系

實施水文站提檔升級和現代化改造項目，提升水文測站自動化、現代化水平；加強水文巡測基地建設，在太行山、燕山山前平原區重點河道增設臨時監測斷面；加強衛星、無人機、無人船等載體遙感監測，提升應急監測能力，構建天、空、地一體化的立體水文監測體系感知網。借助智能傳感、視頻、遙感、5G等新技術，重點提升流域重要水工程及相關區域的水情、社情等信息的自動采集能力，實現物理流域監測系統的科學建設和實時在線運行，為數字孿生流域提供精準物理參數和現實約束條件。

3.6.2 建設互聯互通高速信息網

在現有防汛骨干網的基礎上，充分利用公網資源，適當建設水利專網，擴展網絡覆蓋范圍，提升鏈路帶寬，建設完善覆蓋各級單位的高速水信息傳輸網絡，利用光纖、5G、衛星等技術提升信息采集傳輸能力，完善應急通信手段，重點加強基層單位和站點接入，實現流域內各級水利單位網絡全覆蓋和高速互聯。

3.6.3 建設數字孿生流域數據底板

積極融合水利部L1 級、重點工程L3 級數據底板，著力整合水文、水利基礎數據、業務管理數據、動態監測數據、地理空間數據以及跨行業共享數據等資料，搭建標準統一的基礎數據庫，建設數字孿生海河L2 級底板，形成洪水防御大數據資源池；整合已有的信息化基礎設施，建設云計算基礎設施，提供統一的基礎軟件運行支撐及標準化的數據服務、地圖服務、模型算法服務等。

3.6.4 建設防洪“四預”功能智慧海河

以物理流域為單元、時空數據為底座、數學模型為核心、水利知識為驅動，對物理流域要素和水利治理管理全過程進行數字化映射、智能化模擬，構建具有防洪“四預”功能的智慧海河。前期著力推進數字孿生永定河、大清河、岳城水庫建設，充分整合現有遙感影像、數字地形、水利工程、經濟社會等數據，構建以防洪預報調度、災害分析評價、工程安全分析評價及水資源優化配置模型為主的水利專業模型及水利工程預報調度方案（預案），以視頻AI 模型為主的人工智能模型及可視化模型，支撐工程安全運行和防洪水資源調度等工作智慧化模擬，為智慧水利提供“算法”；按照洪水“產流—匯流—演進—淹沒”全過程，對洪水防御、洪水調度等方案涉及的骨干行洪河道及主要支流河道、蓄滯洪區、重點水庫、水閘等部分防洪工程進行精細化模擬；通過仿真建模等可視化技術，構建洪水防御數字化應用場景，在數字化場景中實現流域防洪重點區域的洪水過程模擬、防洪形勢分析、調度預演評估、方案優選推薦等智能應用，服務工程安全、防洪、水資源管理等，提升業務應用智能化水平。

3.7 強化流域統一調度

立足流域平臺，堅持“系統、統籌、科學、安全”原則，充分發揮海河防總辦公室組織、指導、協調和監督作用，不斷健全流域統籌、分級負責、協調各方的流域防汛組織體系和調度體制機制。持續強化流域防洪聯合會商、信息共享，通盤考慮流域上下游、左右岸、干支流，充分協調各方需求和利益，統籌運用水庫、河道及堤防、蓄滯洪區等各類防洪工程體系，綜合采取“攔、分、蓄、滯、排”措施，依法依規科學開展流域防洪統一調度和聯合調度，實現綜合效益最大化。

3.8 加強人才隊伍建設

深入推進新階段智慧流域防汛工作，進一步加強專項業務教育培訓，堅持分級分類、精準效能、按需施訓的培訓原則，學習借鑒全國各地好的經驗做法，不斷拓寬培訓渠道，創新培訓方式，發揮輻射帶動作用，切實提升流域水旱災害防御能力。暢通人才交流渠道，創新人才引進、交流、培養、儲備和激勵機制，激發干事創業內生動力，高質量推動新時代水旱災害防御隊伍建設?？茖W開展防洪調度演練，以演促練，以練備戰，深入查找當前水旱災害防御工作中存在的不足，有效提升應對特大洪水的能力水平，為做好防汛抗旱工作奠定基礎。

4 結語

水旱災害防御工作任務艱巨、責任重大，海委堅決貫徹習近平總書記關于防災減災救災重要論述和指示精神，認真落實李克強總理重要批示要求，按照水利部統一決策部署，牢記使命、砥礪奮進，扎實做好水旱災害防御各項工作，確保海河安瀾。