天津市用地清單制水土保持方案相關問題分析

張亞玲，馬士龍，劉 虎

（1.天津市龍網科技發展有限公司，天津 300181；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222；3.南水北調東線總公司，北京 100071）

2021 年，為深化“放管服”改革、持續優化建設領域營商環境、進一步提升審批服務便捷度和企業滿意度，天津市政府對公開出讓的建設用地進行“用地清單制”水土保持改革，即建設用地在公開出讓前，由政府有關部門統一組織編制建設用地水土保持方案，并以清單方式提供給土地受讓單位，用于建設用地水土保持管理。基于此，天津市出臺了《天津市建設項目用地清單制水土保持方案技術評估要點（試行）》（津水綜〔2021〕22 號，以下簡稱《要點》），規范了用地清單制水土保持方案的適用范圍、編制原則、實施主體和編寫格式等內容。筆者以《要點》為主要依據，對天津市用地清單制水土保持方案編制的總體要求、技術路線及編制要點進行解析，以期為天津市出讓地塊水土保持方案編制及技術管理提供借鑒。

1 總體要求

1.1 評估對象

在評估對象方面，《要點》與《生產建設項目水土保持技術標準》（GB50433-2018，以下簡稱《標準》）和《市水務局關于印發天津市水土保持區域評估實施方案（試行）的通知》（津水綜〔2020〕8 號，以下簡稱《通知》）相比，具有更強的針對性和必要性特點。

1.1.1 評估對象針對性

根據《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規定：建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得。但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：①國家機關用地和軍事用地；②城市基礎設施用地和公益事業用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；④法律、行政法規規定的其他用地。因此，《要點》所規定的評估對象需要滿足2 個條件：第一，評估的建設用地必須為國有土地；第二，評估的建設用地必須以出讓方式取得土地使用權。

1.1.2 評估對象必要性

根據《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》規定，在城市規劃區內城市國有土地使用權出讓必須符合城市規劃，有利于城市經濟社會的發展。由直轄市、市、縣的城市規劃行政主管部門負責城市規劃區內土地使用權出讓規劃管理工作，確定地塊數量、用地面積、地塊位置以及出讓步驟等。城市國有土地使用權出讓的投放量應當與城市土地資源、經濟社會發展和市場需求相適應，并與建設項目相結合。由此可見，出讓的國有土地是城市發展的載體，不僅滿足城市規劃，而且還關系到城市經濟繁榮和人民的生產生活水平的提高，所以對《要點》所規定的評估對象（出讓的建設用地）進行水土保持評估非常有必要，可以在滿足經濟社會發展的同時符合新時期生態優先的發展原則，對于城市水土流失治理具有舉足輕重的作用。

1.2 評估主體

根據《標準》規定，生產建設項目水土保持方案編制主體為項目建設單位，由其組織編制水土保持方案；而根據《通知》規定，開發區水土保持評估主體為園區管理部門，由其組織編制區域水土保持評估報告。與生產建設項目以及各類園區、開發區相比，公開出讓的地塊有其自身的特點，用地清單制水土保持方案由政府有關部門統一組織編制建設用地水土保持方案，一般來說，政府有關部門特指城市規劃行政主管部門。

1.3 文件類型

天津市地處平原地區，水土流失程度以微度為主，當地政府根據區域水土流失特點以及建設項目擾動地表對環境的影響程度將水土保持方案分為水土保持方案報告書和水土保持方案報告表2 種文件類型。依據《要點》規定，占地面積在5 hm2以下或擬建項目挖填方總量在5 萬m3以下的編制水土保持方案報告表；占地面積在5 hm2（含）以上或擬建項目挖填方總量在5 萬m3（含）以上的編制水土保持方案報告書。征占地面積不足1 hm2且挖填土石方總量不足1 萬m3的項目，不再辦理水土保持方案審批手續，生產建設單位和個人依法做好水土流失防治工作。

2 技術路線

天津市用地清單制水土保持方案編制單位在接受城市規劃主管部門委托后，一般來說水土保持方案編制工作流程總體上可分為確定用地規模及擬建項目類型、開展現場調查、進行評價與預測、提出防控管理方案4個環節。

2.1 確定用地規模及擬建項目類型

明確用地規模和擬建項目類型對于清單制水土保持方案編制具有重要的指導意義，首先項目負責人依據用地規模和擬建項目的土石方量可以基本判定水土保持文件類型，其次參照水土保持文件類型可以初步策劃所需要的設計人員數量、編制周期以及合同金額。

根據《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》規定，地塊公開出讓前，城市規劃主管部門要制定詳細規劃，提出規劃設計要求和附圖。城市國有土地使用權出讓設計條件包括：地塊面積，土地使用性質，容積率，建筑密度，建筑高度，主要出入口，綠地比例，建筑界限，開發期限等內容。水土保持方案編制單位在接受委托后，應及時與城市規劃行政主管部門溝通，以依法批準的地塊控制性詳細規劃和規劃條件為依據，明確地塊用地規模和擬建項目類型，為下一步工作開展做好基礎。

2.2 開展現場調查

根據《水土保持工程調查與勘測標準》（GB/T51297-2018）相關要求對建設用地范圍內各個要素進行調查，若建設用地與周邊水系、環境敏感區等位置關系緊密，則調查范圍應適當外延。其工作內容包括基本資料收集和基礎調查兩部分，基本資料應收集城市總體規劃、地塊控制性詳細規劃、項目區自然概況、社會經濟條件、水土流失及水土保持資料等。基礎調查應包括地形地貌情況、土地利用現狀、建設用地范圍內植被狀況、周邊交通情況、公共設施與建設用地之間聯系狀況、表土資源信息，根據項目類型初步判斷設置取料場以及棄渣場的必要性，若需要設置，則還需要調查取料場和棄渣場周邊匯水情況、排水情況、重要的基礎設施分布情況以及容量情況等。

2.3 進行評價與預測

清單制水土保持方案對建設用地的評價和預測主要包括水土保持限制性因子排查、規劃方案合理性分析、表土保護評價、占地評價以及擬建項目土石方平衡評價等內容，并根據評價結論，對擬建項目主體設計從水土保持角度提出完善、改進及指導性意見。根據地塊開發利用方向，對擬建項目建設過程中擾動地表面積、損毀植被面積、土壤流失量進行預測，分析可能造成的水土流失危害以及重點流失時段和區域。

2.4 提出防控管理方案

根據用地規劃建設內容劃定水土流失分區；提出水土保持措施總體布局，構建水土保持措施體系，分區開展防治措施布設；制定水土保持監測總體方案；計算水土保持投資；提出水土保持管理的要求。

3 技術要求及編制要點

3.1 技術要求

用地清單制水土保持評估對象為公開出讓的地塊，因此其方案編制深度以及水土流失防治責任主體等技術要求與生產建設項目以及開發區（園區）相比具有本身的特點。

3.1.1 深度要求

（1）生產建設項目。《中華人民共和國水土保持法》第二十六條規定：依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，生產建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開工建設。基于此，生產建設項目水土保持方案的編制深度應達到可行性研究深度或初步設計深度，有些省區水行政主管部門需要項目可行性研究報告或者初步設計報告的批復文件作為水土保持方案的附件。

（2）開發區（園區）。根據《通知》規定，園區管理部門在土地和區域規劃手續完備、功能定位基本明確、計劃入駐項目建設特點基本一致的條件下，組織編報水土保持區域評估報告，在“五通一平”（即通水、通電、通路、通訊、通氣和平整土地）前，經相關部門審批后，供園區內單個項目單位編制水土保持評估表使用。因此，區域水土保持評估方案編制深度應該為規劃深度，主要用于指導開發區（園區）的土地整治工作。

（3）出讓地塊。根據《要點》規定，用地水土保持方案編制單位根據土地規劃部門提出的建設用地的控制性詳規或其他規劃條件，對用地及擬建項目進行水土保持分析與評價，圍繞用地規模、利用方向、擬建項目選址、建設方案、占地、土石方平衡、可能涉及的取土場、棄渣場等內容進行水土保持技術評估，以明確水土流失防治責任范圍，提出水土流失防治措施及投資。因此，用地清單制水土保持方案編制深度也為規劃深度，主要目的為深化工程建設項目審批制度改革優化營商環境，將土地出讓后由土地受讓單位需要開展的土地資源評估、評價和普查等工作提前到土地出讓前由政府完成，減少受讓單位辦理行政審批事項、縮短審批時間，確保土地出讓后就能夠開工建設。

3.1.2 責任主體

根據“誰開發利用誰保護”“誰造成水土流失誰負責治理”“誰損壞設施植被誰負責補償”的原則確定水土流失防治責任主體。生產建設項目和開發區（園區）項目水土流失防治責任主體與評估主體一致，分別為項目建設單位和開發區（園區）管理單位，但是清單制水土保持方案不同，其評估主體與責任主體不一致。依據《要點》規定，清單制水土保持方案技術評估是指對土地受讓者的水土保持法律責任提出要求，土地受讓者應做好建設項目水土保持設施建設、水土保持監測、監理、水土保持補償費繳納以及水土保持設施驗收備案等工作。也就是說，水土流失防治責任主體是土地受讓者。

3.1.3 編制方法

開發區建設過程中具有擾動地表面積廣、土石方挖填量大、時間跨度長、土石方自身平衡的特點[1-3]，水土流失呈典型的面狀特征，而且主要對開發區土地整治行為進行水土保持評估，其水土保持評估方案編制方法具有整體性、系統性和宏觀性的視野，綜合統籌整個區域的水土保持工作。而生產建設項目水土流失呈線狀或點狀特征，建設過程中地表擾動強度大，土石方自身基本無法平衡[4，5]，但由于編制深度要求，其水土保持方案編制方法要仔細勘查現場，注重主體工程設計深度和細節進而完善水土保持工程的設計。用地清單制水土保持方案需要同時考慮擬建生產建設項目類型和規劃條件，其水土保持方案編制方法要通過工作人員自身的經驗對可能產生的水土流失進行判斷，并且需要其具有一定的施工專業知識，這就要求工作人員必須經驗豐富，對各類生產建設項目水土流失特點都有涉獵才能合理地進行評估。

3.2 編制要點

3.2.1 綜合說明

綜合說明是對報告書各個章節內容進行高度概況和精煉，應簡練明了，但不能簡單復制。其重點要對用地規劃工作開展情況、整體功能空間布局、開發時序及投資計劃、自然簡況、編制依據、水土流失防治責任范圍、水土流失防治目標、水土保持制約性因素、水土流失預測、水土保持措施布設、水土保持監測、水土保持投資及效益分析成果等內容加以簡要說明，并填寫用地水土保持方案技術評估特性表。本章節應詳細說明用地規劃開展情況和擬建項目類型，并明確水土保持管理的要求。

3.2.2 用地概況

包括地理位置、基本功能定位、總體布置、施工組織、工程占地、土石方平衡、進度和投資計劃和自然概況等內容。本章應詳細介紹3 個方面的內容：①地塊的地理位置，包括地塊四至邊界和經緯度坐標，明確用地規劃功能定位、規模和擬建項目的技術經濟指標；②重點介紹用地范圍內各區塊功能及用地布局、豎向布置、場地平整、地下空間、交通、綠化及防洪排導規劃方案，并介紹道路、雨水管網、河（溝）道與周邊順接情況；③對擬建設項目的施工生產生活區、施工道路、臨時堆土場、棄土（石、渣）場進行布設，確定場地平整、基礎開挖、路基修筑、管溝挖填等土石方工程施工方法與工藝，并分區、分工程統計土石方調配平衡情況。

3.2.3 水土保持評估

包括水土保持制約性因素評估、總體布局水土保持評估、占地分析與評估、土石方平衡分析評估以及對主體工程設計提出意見等內容。本章應重點介紹2個方面內容：①重點評估功能區塊布局、豎向設計、防洪排導系統布置，統籌土石方綜合利用，評估是否滿足海綿城市的建設要求；②從用地地形地貌、擬建項目豎向布置、地下空間分布等方面分析土石方總量及平衡情況。表土資源要做到應剝盡剝，明確表土資源分布、厚度及其可剝離利用的范圍、厚度及總量，提出臨時堆存場地及防護措施、綜合利用方向等。

3.2.4 水土流失分析與預測

包括用地水土流失現狀調查、水土流失影響因素分析、土壤流失量預測、土壤侵蝕模數、預測結果以及水土流失危害分析與指導意見等內容。本章節基本屬于常規水土流失分析與預測內容，在編制過程中應注意以下兩點：①施工期預測時段可根據規劃建設情況分析確定，平均按2～3 a估算，自然恢復期預測長度取3 a；②水土流失危害分析應包括對當地、周邊、下游和項目本身可能造成的危害形式、程度和范圍。

3.2.5 水土流失防治方案

包括水土流失防治分區、水土保持措施和施工要求3 個方面內容。本章節基本屬于常規水土流失防治內容，但是在編制“水土保持措施”一節過程中應注意下列兩點：①已明確建設內容的，在水土保持分析評估的基礎上，結合現場調查情況，提出防治措施體系和總體布局，并進行分區措施布設及典型設計，列出工程量。其中，明確表土剝離區域和臨時集中堆放場地，提出表土利用和防護措施；明確棄渣綜合利用方案和棄渣堆存放地，提出棄渣防護措施。②未明確建設內容的，提出水土流失防治要求。

3.2.6 水土保持監測

包括監測范圍與時段、監測內容和方法、監測頻次、監測點位以及監測成果等內容。本章節主要依據《生產建設項目水土保持監測與評價標準》（GBT51240-2018）和《水利部辦公廳關于進一步加強生產建設項目水土保持監測工作的通知》（辦水保〔2020〕161 號）等文件規定編寫，在編制過程中需要注意下列兩點：①監測方法應優先采用可覆蓋整個區域的遙感監測方法；②每個監測分區至少設置1個監測點位。

3.2.7 水土保持投資及效益分析

包括水土保持投資估算和效益分析2 個部分內容，基本依據《水土保持工程概（估）算編制規定》（水利部水總〔2013〕67 號）、水土保持工程概算定額和主體工程投資估算有關規定估算水土保持投資。效益分析要注意分析生態效益及6項指標達成情況。

3.2.8 水土保持管理

包括組織管理、后續設計、水土保持監測、水土保持監理、水土保持設施自主驗收以及水土保持監管等內容。由于《要點》明確用地清單制水土保持方案中水土流失防治責任主體為土地受讓單位，因此在本章要注意應為土地受讓單位做好建設項目水土保持設施建設、水土保持監測監理、水土保持補償費繳納以及水土保持設施驗收備案等工作，而且要從水土保持角度對后續設計提出要求，應將防治措施、投資及相關建議要求列入下一階段相應設計中。若用地規劃發生重大變更，應對水土保持方案進行修訂，并由原技術評審單位出具有關意見。

3.2.9 附件與附圖

包括用地批準立項文件、用地區規劃審批有關文件、地理位置圖、水系圖、擬建項目的總體布置圖、土地利用圖、用地水土流失防治責任范圍圖、用地水土保持措施總體布局圖、措施典型設計圖等。附件及附圖應當注意清單制水土保持方案要在地塊出讓前完成，為了加強地塊水土保持監管，至少需要用地批準立項文件、用地區規劃審批有關文件以及防治責任范圍圖，這是不能缺少的。

4 結論與討論

用地清單制水土保持改革主要目的是持續優化建設領域營商環境、進一步提升審批服務便捷度和企業滿意度，是對土地受讓者實施簡化審批程序的依據，水土保持方案總體來說編制深度屬于規劃階段，但并不是消除土地受讓者水土流失防治義務，而是其開展水土流失防治工作的基礎。

實際工作中，土地受讓者可以依據用地清單制水土保持方案開展水土流失防治工作，也可以在工程開始建設前重新編制生產建設項目水土保持方案，并細化各項防治措施，達到水土流失防治6項指標要求。然而，由于用地清單制水土保持方案編制是一項全新的工作，還應根據后續工作實踐效果，對其管理方式、技術要求和方法進行持續優化。