公共產品理論視角下的退役軍人優撫安置工作提升路徑研究

胡冰松，王祥云

（1.中南大學公共管理學院，湖南 長沙 410075；2.湖南省人民武裝學校，湖南 長沙 410125）

退役軍人優撫對象的優撫安置是國家基本公共服務的重要組成部分。基本公共服務有著基本性、公共性等特征，是一種由政府部門主導、全社會共同參與，旨在保障全體公民生存和發展基本所需，并與地區發展相適應的公共服務[1]，是最基本的民生需求。其服務和保障范圍也是圍繞基本民生需求展開的，如醫衛、社保、交通、住房、教育等[1]。國家著眼于實現基本公共服務標準化，并提出了2035年要在全國范圍實現基本公共服務均等化的目標。

退役軍人群體優撫安置工作涉及榮譽、生活、養老、醫療、就業、住房、教育、文化等多領域，尤其是一些年事相對較高的烈士父母、高等級殘疾軍人、在鄉老復員軍人等重點退役軍人優撫對象面臨行動不便、缺乏照料及晚年孤單等現實問題，迫切需求高質量的優撫保障。2021年1月，湖南省政府作為地方政府實施重要決策，在其“十四五”規劃和2035年遠景目標設定中就進一步明晰了基本公共服務和退役軍人優撫的發展方向，即遠景目標中加入“基本公共服務實現均等化”的內容，省政府“十四五”發展目標中也提及“基本公共服務均等化水平明顯提高”，具體與退役軍人優撫相關的表述還有“完善退役軍人和其他優撫對象關愛幫扶機制”“健全退役軍人服務體系，提升退役軍人服務保障能力和水平”等。

一、優撫安置的公共產品屬性

國外學者最早提出并發展了公共產品理論。美國學者保羅·薩繆爾森指出，公共產品（勞務）不會因為某個人消費或享用了該產品（勞務）就會影響到其他人，其他人消費或享用的該種產品（勞務）不會有相應的減少。由此可知，公共產品（勞務）的三個重要特性：受益非排他性、消費非競爭性和效用不可分割性。該學者就國防的公共產品屬性還做了進一步的闡釋，他認為公共產品理論最好印證的范例就是國防。具體說來，國家開展國防建設，旨在保衛所有公民的自由和生活方式，并不需要以該國公民是否愿意或者是否支付了相關費用為前提條件[2]。退役軍人曾經直接投身國防、獻身軍營,退役后還是國家國防后備力量體系的寶貴資源。退役軍人在國防領域的相關貢獻應該符合“因公益而做出的特別犧牲,國家應當給予一定補償”[3]。

國內的領導和學者結合我國國情就國防領域下優撫安置這一衍生的公共產品屬性進行了進一步分析。如時任國家民政部副部長的羅平飛就基于優撫安置制度同時具有非競爭性和非排他性這兩大特征，認為應當界定其為純公共產品[2]。西北政法大學楊永康從退伍安置法律制度視角研究，認為軍人在其服役期間提供的國防類安全類的公共產品惠及了全社會，同理，軍人在退役后其相關的優撫安置制度也理所當然地具備公共產品特質[4]。百色學院梁銀湘立足于經濟學學科進行分析，他認為軍人服役時提供的服務為同質的純公共產品，那么在退役后其所享受的優撫安置權益和相應經費也應當遵循平等、同質的原則，尤其是相關補助應當在國家層面統一規范一致[5]。綜上所述，國內領導和學者都進一步明確了退役軍人優撫安置工作的公共產品屬性，并對如何發揮好其作為公共產品的受益非排他性、消費非競爭性和效用不可分割性做了有益探索。

新中國成立伊始，優撫制度主要圍繞撫恤補貼、社會優待、醫療優惠、助殘助孤、幫助生產生活及宣傳表彰等內容展開；之后，在原有撫恤優待為主的基礎上增加了另一大塊內容，即軍人退役安置， 初步形成了優撫和安置兩大架構；之后兩大架構又加入了軍人保險制度[6]。優撫安置工作是屬于政府的一項重要工作職能，具體由民政部門主管，主要內容是對在中國戰爭和和平時期做出貢獻的軍人及其家屬進行優撫、表彰和安置。新時期，優撫安置這一公共產品的生產者進一步拓展和細分，一些核心公共產品（如國家統一優待政策、統一補助等）由政府部門供給，另外一些混合類的公共產品（如優待對象褒揚、生活救助等）的供給則逐漸走向政府主導、社會力量共同參與的模式。

二、退役軍人基本公共服務均等化水平提升的現實境遇

（一）工作定位及認識有偏差

部分領導干部在為退役軍人這一特殊優撫對象群體提供基本公共服務時還存在認識上的偏差，將退役軍人基本公共服務等同于一般社會保障服務工作，沒有考慮該群體的特殊性和優先性。有的領導認為軍人的職業特點就是應當無私奉獻，不應過多追求自身生存和發展利益，他們把對退役軍人的優撫類公共服務當成了“額外照顧”，把理應完成好的安置工作當成了“擁軍”，大多數時候僅僅滿足于解決退役軍人優撫對象基本生活問題，沒有從服務保障、權益保障的維度上不斷拓展保障項目和內容，且未建立保障水平與當地發展水平同步增長的機制。

（二）退役軍人基本公共服務水平有待提升

當前政策背景下，其他部分弱勢群體（農村五保戶、殘疾人、孤兒和高齡老人）的相關保障待遇不斷攀升，在補助標準上已超過了一些退役軍人優撫對象群體（農村三屬、殘疾軍人、帶病回鄉退伍軍人和參戰參核退伍軍人），軍人的尊崇感得不到彰顯 。地方機構改革導致編制縮減，以及當前疫情背景下經濟形勢相對緊張等，都對士兵就業安置造成困難。一些基層尤其是部分農村地區沒有專門的退役軍人服務場地，無法滿足退役軍人優撫對象的醫療、生活、養老等基本需求，無法讓退役軍人群體在當地感受到應有的尊崇感和幸福感。

（三）參軍激勵措施有待優化

在士兵退伍安置問題上，當前只對符合安置條件的四類人員進行了明確，意味著入伍服役只有2年的大學生與服役不滿12年的大學生士官在退役安置上待遇并無大的差別，在此區間，服役年限增加沒有相匹配的梯度激勵措施配套，這在一定程度上降低了高學歷青年的參軍熱情和長期服役的動力。大多數現有針對退役軍人的優待有待進一步根據軍人的服役年限和貢獻度進行區分激勵，以此來形成良好引導效應。

三、退役軍人基本公共服務均等化水平提升的路徑建議

在公共產品理論視角下要確保優撫安置制度的有效實施，必須更加注重服務對象的參與及其滿意度，強調為優撫安置對象服務，逐步實現退役軍人優撫安置基本公共服務均等化。2020年，時任退役軍人事務部部長的孫紹騁在接受新華社采訪時提及退役軍人事務部門組建后基本建成了三駕馬車（組織管理體系、工作運行體系、政策制度體系）齊頭并進、同向發力的組織管理體系。下一步，一方面要發揮好政府的主導作用，形成退役軍人事務部門主導、政府其他部門協同的治理體制[7]，保障核心公共產品生產供給。另一方面要引導社會力量特別是社會組織積極有序參與到優撫安置中來，提供重要的完善和補充作用。不斷提升退役軍人基本公共服務均等化的水平、實現高質量的優撫安置公共產品生產供給成為新形勢下退役軍人基本公共服務工作面臨的主要任務。

（一）營造尊崇軍人的社會氛圍

在新的時代背景下，著眼于公共利益整體發展的基礎是退役軍人基本公共服務均等化水平的提升[8]。首先要提高思想認識。各級領導要從鞏固國防、支持部隊建設的高度來認識做好優撫安置工作的重要性，將其列入重要議事日程，樹立“大國防、大優撫”的保障觀念和意識。政府相關部門要把優撫安置和擁軍優屬工作擺在突出位置，搞好建軍節、春節等時機的部隊走訪慰問，深入開展“最美退役軍人評選”“十佳軍嫂評選”“優秀軍人風采錄”等雙擁活動，積極組織送光榮軍屬牌、上門送喜報、慰問軍烈屬等活動，推進各地“退役軍人之家”陣地建設，倡導全社會參與到擁軍優屬中來。在政策定位上，應當深化理解、落實“讓軍人成為全社會尊崇的職業”的指示精神，要從該群體屬于特定保障對象、該群體能發揮特殊功能等視角考量，要按照公共產品理論指引下的退役軍人優撫對象服役時供給國防類公共產品、退役后享受公共產品，即貢獻相同待遇相同的原則，體現出“人有我優”的優越感和幸福感。在服務內容上，不能滿足于發放貨幣補助這種方式，要立足全方位、系統化完善服務內容。退役軍人基本公共服務均等化水平提升項目的開展要主動融入國家社會保障、民政福利、助殘助孤等事業，做到統籌協調、聯動發展。

（二）持續加大對退役軍人的關愛力度

一是政策輻射要進一步全面。安置工作方面要進一步完善安置就業、自謀職業與扶持就業相結合的機制，按照標準化打分、按序選崗、公開安置等原則推進好“陽光安置”，確保退役軍人公開選崗；各地退役軍人事務部門牽頭，以各部門采用普惠、優待、政府基本社保醫保、商業保險、臨時性救助、撫恤、補助等方式方法，形成分級分類可參照的發放比例和標準，不斷提升退役軍人基本公共服務均等化保障水平；對符合鄉村振興幫扶工作對象的退役軍人建立幫扶臺賬；對符合低保、臨時救助、危房改造、公租房、教育救助、法律援助、慈善救助的特定退役軍人優撫對象人群落實幫扶責任，確保其優先享受相關政策。要進一步擴大黨政機關招考錄用比例，退役軍人報考公務員時，可以參照研究生入學考試對筆試成績適當加分，對致力于學業和參軍雙向發展的青年實施激勵。同時，相關部門在梳理上述政策后，針對當前涉及退役軍人優撫對象的基本生活、醫衛、就業等多領域的保障大部分散落在各類社會政策制度之中的現實處境,為了避免優撫落實出現“碎片化”[9]，應當把各類社會政策制度之中有關退役軍人的條款和優待政策整理出來,基于尊崇軍人的價值理念，整理形成全面、翔實且與相關社保制度銜接緊密的制度體系。

二是突出對重點退役軍人優撫對象的關注。對部分重點退役軍人優撫對象開展幫扶管理實行多包一的工作機制時，也可以動員社會力量參與，共同實施多樣、全面的幫扶，確保這些對象所在家庭不會成為社會遺忘的角落[10]。在退役軍人優撫對象待遇發放方式上優先選取國庫直接支付方式，確保優撫金按時、足額發放和方便領取。為有效解決退役軍人優撫對象就醫難的問題，可建立資助參保參合、門診醫療救助、住院醫療補助、特別醫療救助、慈善醫療援助“五助一體”的優撫對象醫療保障制度。在各項優撫政策全部執行到位的情況下，部分重點退役軍人優撫對象仍然存在較大困難的，政府部門應當尋求低保或其他政府口徑進行解決，或是采取一事一議的方式發放臨時救助資金。

三是夯實工作長期發展基礎。各地應當建設好退役軍人服務中心，實現民政、人社、法律咨詢等業務的一站式辦理，暢通政府與退役軍人的情感交流，開辟退役軍人幫扶解困的新途徑。讓各級退役軍人服務中心成為退役軍人學習、教育、交流的場所和權益維護、政策釋疑、困難幫扶的“娘家”。

（三）提升對現役人員的激勵效應

根據強軍事業發展和經濟社會發展實際,一方面要完善健全義務兵優待金自然增長機制，增長幅度要與地區經濟發展指標掛鉤。湖南省常德市從2013年7月起，以當年國家制定的優撫對象撫恤補助標準為基數，以全市前三年CPI平均值為標準，實現了所有退役軍人優撫對象共享改革發展成果，每年增設安排經費1 300萬元，提升了退役軍人優撫滿意度。另一方面要探索服役時間處于2年至12年間人員的區分激勵政策，在榮譽、生活、養老、醫療、住房、教育、文化交通和其他優待等方面不斷拓展、豐富優待內容。