銜接碳排放報告制度和排污許可證制度分析

周 婷，樊宇坤，顧琪芳

（中環清科（嘉興）環境技術研究院有限公司，浙江嘉興 314001）

我國在對碳排放重點單位進行管理的過程中，采用的一項重要措施就是將碳排放報告制度和排污許可證制度銜接在一起，以控制二氧化碳和污染物的排放量，保護環境，減少溫室效應的出現。雖然碳排放報告制度和排污許可證制度的管理理念有所不同，但是這兩項制度的落實環節較為相似，這也為兩者的有效銜接奠定了良好的基礎。

1 碳排放報告制度的建設現狀

從現階段我國建設的碳排放報告制度的實際情況來看，其尚不夠健全，還需要通過相關法律法規的進一步出臺對其加以完善。據相關研究發現，溫室氣體的排放和大氣污染之間存在著相互作用的關系，兩者同根同源，但是至于大氣污染物中是否包含有二氧化碳依然存在著爭議。并且從現階段我國實行有關環境保護方面的法律法規與管理體制來看，依然難以為碳排放重點單位提供重要的法律保障與依據。

我國生態環境部于2018年完成組建，其給溫室氣體排放和大氣污染物排放的管理與控制帶來了新的機遇，同時也對其提出了新的要求。目前我國在管理碳排放重點單位二氧化碳與大氣污染物排放時采用的核心制度便是碳排放報告制度和排污許可證制度。這兩項制度的有效銜接，可以進一步提高碳排放管理的質量與效果。在《生態文明體制改革總體方案》中針對碳排放報告制度和排污許可證制度的直接銜接和間接銜接提出了具體的要求。在銜接這兩項制度時，應該協同控制二氧化碳與大氣污染物的排放。

隨著生態文明體制改革的不斷深入，碳排放報告制度和排污許可證制度的建設均獲得了較大的進展。現階段，我國在具體銜接這兩項制度時，依然需要進一步展開深入的探究。

2 碳排放報告制度和排污許可證制度要素對比

2.1 落實要求和落實環節的對比

雖然碳排放報告制度和排污許可證制度屬于兩種具有不同管理理念的制度，但是落實的環節卻較為相似，均主要包括明確環境權益、監測、做好記錄、管理臺賬、核算數據、報送信息、監督檢查、管理數據、處罰等。涉及的參與方主要包括：國家、地方政府部門、第三方機構和管控單位等。但是在落實排污許可證制度時最終只需要縣級或者市級主管部門的參與。站在技術的角度對這兩項制度的落實要求進行分析，排污許可證制度的要求重點傾向于有關排污數據的監測、記錄、報送、管理、公開和處罰等。碳排放報告制度的要求重點側重于環境權益的明確、數據的核算、數據質量的管理等。

2.2 對重點行業信息填報的要求

從數據類型的角度來看，碳排放報告制度和排污許可證制度的交集在于原輔材料和燃料的消耗。例如對于火電行業來說，排污許可證制度管理與控制的內容為固定污染源的排放，對污染物排放量中燃料與原輔材料消耗的計算為實際生產中消耗量，并不需要考慮廠區內宿舍、洗浴、食堂、運輸等設施的能源消耗。

而碳排放報告制度關注的則是信息填報主體排放溫室氣體，特別是二氧化碳的情況。其中不僅包括直接排放的溫室氣體，還包括間接排放的溫室氣體，所以對生產具有輔助作用的設施和附屬性設施的能源消耗均在核算范圍內。

以工業生產中的排放為例進行信息填報要求對比發現，鋼鐵行業生產中對排放的測量與記錄傾向于各種溶劑的消耗量、外購含碳原料的消耗量、電極消耗量。

3 碳排放報告制度和排污許可證制度銜接的重要出發點

3.1 生態環境目標的協同推進

我國碳排放預計在2030年達到峰值，與此同時還需要加強對污染的治理與防范，力爭在2035年大體實現建設美麗中國的目標。在這一過程中，不僅要注重加強對環境的保護，還需要關注氣候變化。并以生態環境目標的協同推進為出發點優化碳排放報告制度和排污許可證制度的銜接。

3.2 對國家機構改革要求作出積極響應

在2018年召開的全國人大一次會議表決中批準了生態環境部的建立，并通過了改革國務院機構的決定。碳排放報告制度和排污許可證制度的管理職責均通過整合落實到了生態環境部。為此，在有效銜接碳排放報告制度和排污許可證制度時，應該以對國家機構改革的要求的積極影響作為重要出發點。

3.3 對環境管理制度改革要求作出積極響應

在《控制污染物排放許可制實施方案》中，對排污許可證的定位作出了明確，將其定位為管理環境固定污染源制度的重要核心，而其他一些相關環境管理方面的制度也將逐漸實現和排污許可證制度之間的銜接與協調發展，并且有關制度落實中所需數據的獲取來源為排污許可證制度。我國碳排放報告制度管理與控制的主要對象為固定排放源。從這一角度來看，在銜接碳排放報告制度和排污許可證制度時，需要積極地對環境管理制度改革的和要求作出響應。

4 排污許可證制度和碳排放報告制度銜接的重要作用

國外對環境法進行了進一步細致劃分，將其具體劃分成了兩個部分，一部分為預防法，另一部分為規章法。排污許可證制度在規章法中占據著不可小覷的重要位置，其通常稱之為有效控制排污污染、碳污染的重要支撐。排污許可證制度和碳排放報告制度優化銜接發揮的重要作用主要體現為：

1）通過這兩種制度的有效銜接，可以便捷地將對環境產生影響的各個項目開發活動、建設活動以及排污活動融入到國家對環境的統一管理中，對環境造成影響的各項活動進行有效的限制，確保其符合國家的要求標準，以此更好地實現環境管理目標。

2）這兩種制度的銜接還可以為主管機關對于不同情況下采用管理方法的靈活提供便利，并針對不同的活動情況提出了具有針對性的要求和具體的限制條件，進一步具體化環境管理的標準和相關的法律法規，促使環境管理工作的開展更加合理。

3）通過排污許可證制度和碳排放報告制度的銜接，可以促使主管機關及時了解重點單位的污染物和二氧化碳的排放情況，這樣便可以及時發現其中存在的不正當的項目開發、規劃行為和各種對環境可能會造成損害的活動行為，以及時找到相關責任人，給與相應的處罰。通過這兩種制度的銜接，還有助于環境管理部門對環境管理的檢查與監督。

4）排污許可證制度和碳排放報告制度的銜接，還有助于提高社會群眾在環境管理中的參與度，尤其是對環境損害活動行為的監督與檢查。

5 優化碳排放報告制度和排污許可證制度銜接的有效策略

5.1 形成統一的重點管理與控制名錄

在管理固定污染源環境時，需要將排污許可證制度的構建作為核心制度，碳排放報告制度的落實需要以排污許可證制度作為重要依托，以此全面了解和掌握重點排放單位的二氧化碳的實際排放情況。

（1）保證碳排放報告制度涵蓋所有工業類單位，尤其是重點工業單位更需要納入到排污許可證制度中，加強對排污重點單位的管理。

（2）促使碳排放報告制度的覆蓋單位逐步覆蓋排污許可證制度的重點管理單位。

（3）在優化碳排放報告制度和排污許可證制度銜接時，一定要注重統一這兩項制度的覆蓋的重點單位，以此形成統一的管理與控制名錄。

5.2 注重加強對非直接生產能源消耗參數的補充

若想促使排污許可證制度成為固定污染源環境管理中的重要核心制度，并將其與碳排放報告制度很好地銜接在一起，就需要確保排污許可證制度覆蓋其他一些相關制度中的參數信息。為了實現排污許可證制度和碳排放報告制度的優化銜接，在制定排污許可證制度時，需要酌情將重點單位燃料的消耗和排放情況納入其中，甚至還需要將像車輛等移動性設備的燃料消耗和排放情況納入其中。并且重點單位在購入電力時，需要按照購入來源填寫熱量的消耗情況和購入的電量。電力購入的來源主要包括電網、可再生能源、余熱以及自備電廠等。

5.3 注重加強對代碼標識的匹配，實現與系統數據的對接

在優化排污許可證制度和碳排放報告制度銜接時，環境信息的共享和數據在各個部門之間的流通對兩者的有效銜接發揮著十分關鍵的作用。為此，在具體銜接的過程中，一定要注重加強對代碼標識的匹配，實現與系統數據的對接，以此逐步統一各數據管理系統的數據標準。然而在排污許可證中并未明確排污重點行業和子行業之間的代碼要求。因此，在碳排放報告系統中，必須將碳排放的核算、報告指南中的計算方法的采用和行業類型相互聯系在一起。并且在進行行業碳排放強度時，同樣需要確定單位代碼。這就需要對現階段已經建立的排污許可證平臺的代碼標識進一步細化，以實現對排污許可證系統的優化。

對于排污重點單位，需要對其整個生產過程提出明確的環境管理要求，并且在后續工作中需要逐步地實現數據的對接。在具體銜接排污許可證制度和碳排放報告制度的過程中，必須注重加強這兩個數據系統的統一，在這一過程中可以將排污許可證制度作為數據統一的重要出發點。在制定碳排放報告制度時可以從排污許可證制度中直接調取相關的數據信息，并進行計算。并且在優化銜接排污許可證制度和碳排放報告制度時，還需要保證報告周期、頻率、時間節點的一致性。

5.4 注重加強對數據監管機制的完善

數據監管機制不僅直接影響著數據信息的真實性，還與環境權益交易存在著密切的關聯。為此，在對排污許可證制度和碳排放報告制度進行優化銜接的過程中，需要注重加強對數據監管機制的完善，為此在制定碳排放報告制度時應該在現階段已有相關環境管理制度的基礎上，對于重點單位有關碳排放方面的數據信息進行公開，以此通過社會大眾的監督，保證碳排放管理的效果。排污許可證制度的制定目的是確保重點單位污染物的總排放量和排放污染物的濃度不超過其要求標準。

從實際情況來看，并未設置細致化的核算標準。為此在具體銜接排污許可證制度和碳排放報告制度前，必須針對排污許可證制度的執行情況進行全面的監督與管理，并在建立排污許可證系統時，安排第三方機構核查有關碳排放水平方面數據信息的計算，這樣不但能夠確保碳排放權交易市場的運行更為穩定，還可以提高排污許可證制度中的數據質量。如果在具體制定排污許可證制度時，并未從實質上考慮其與排污許可證制度之間的銜接，特別是如果考慮要通過排污權交易二級市場的建立，就需要對排污重點單位的排污數據和生產經營數據進行統一核查。

5.5 合理制定碳排放和污染物排放收費制度

在優化銜接排污許可證制度和碳排放報告制度的過程中，一定要合理制定碳排放和污染物排放收費制度，通過收費標準的合理制度確保各重點單位在往環境內排放污染物和二氧化碳時，能夠將其嚴格的控制在國家要求的排放標準范圍內。其中包括排放污染物，二氧化碳的類別、數量以及濃度，并根據相關規定向重點單位收取相應的費用。

污染物、碳排放收費是有效完成環境管理工作的一種經濟性方法，這種方法通常又被稱為“污染者的付費原則”。合理制定碳排放和污染物排放收費制度，是實現排污許可證制度和碳排放報告制度銜接的重要基礎，還具有調節的作用，其調節作用的發揮主要依賴于經濟杠桿的使用，也就是從外界給予重點企業進行施壓，利用經濟壓力促使單位可以將污染物和碳的排放量與其產生的經濟效益關聯在一起，在提高單位經營管理水平的同時，實現資源的節約和利用率的提高，以對當前已經存在的環境污染進行有效的治理，減少污染物和二氧化碳的排放量，從而改善當前的環境。對于對環境造成污染的單位，則需要積極承擔起自己應支付的治理環境污染的費用。

為了保證收費制度在排污許可證制度和碳排放報告制度銜接中的重要作用可以得以充分發揮，在具體制定污染物和碳排放收費制度的過程中，必須通過相關法律的制度對污染物、碳的排放權利、責任作出明確，并將收費制度與排污許可證制度直接聯系在一起，并根據排污許可證制度中明確要求的污染物、碳的排放總量與濃度等合理地制定收費標準，并將費用的按時繳納納入到排污許可證年檢考核事項中。

6 結束語

排污許可證制度和碳排放報告制度兩者之間的有效銜接具有不可忽視的重要作用，尤其是在環境管理方面。為此，相關部門必須對排污許可證制度和碳排放報告制度的銜接引起足夠的重視，并通過各種行之有效的策略促使兩者之間可以很好地銜接在一起。在具體銜接的過程中，一定要明確各部門的工作職責，通過各部門之間的協作共同完成對環境污染的治理與防范。