流域橫向生態補償的存在基礎與法律問題研究*

湯 謙

（江蘇師范大學，江蘇 徐州 221100）

生態可持續發展是各領域長期發展的共同目標，發展經濟是國家治理的重要環節，事關國家能否穩定運行并充滿活力。在水資源保護和發展領域，如何協調二者的關系是重中之重。生態補償具有協調經濟發展與生態保護間矛盾的重要價值，以經濟手段對維護生態價值的主體和行為進行激勵，為其提供發展過程中的物質支持，同時將生態系統價值通過貨幣進行表現[1]，達到保護整個流域內生態環境的效果。

1 流域生態補償的特殊性

1.1 流域本身的特殊性

在某一流域內，流經河流的上下游是一個不可分的整體，上下游流經地區都負有保護水資源的天然義務，流域內的生態問題必然應立足于整體視角進行觀察。上游地區的生態環境往往易受損害，在環境保護方面對政府、社會的要求更高，而經濟基礎相對比較薄弱，經濟發展可能相對緩慢，為修復生態和發展經濟付出的經濟代價比較高昂，經濟落后的上游地區甚至無法獨立負擔這筆較大的經濟支出[2]。

1.2 生態問題的特殊性

流域的生態問題主要體現為水土流失嚴重、土質松散且缺乏黏性、土壤沙化現象明顯、易積水等[3]，并且，由于水資源流動性強，難以進行水土保持，生態環境容易嚴重惡化。生態系統對人類和社會的價值無法用金錢來衡量，而人類為了保護生態所失去的潛在發展機會可以通過經濟得到補償，因此流域生態補償機制應運而生。當一方主體進行活動影響了流域生態系統服務功能，從而間接影響到利益相關者對該服務功能的評價時，通過補償來協調行為者與利益相關者的利益，推動流域生態繼續治理和逐步建設。

1.3 補償手段的特殊性

流域生態補償考慮的主要因素是利用生態保護的成本以及補償手段能否獲得生態系統的服務價值[4]，因此通過政府行政管理和規制更易實現補償的高效性，具有公法特征的縱向宏觀調節手段能有效化解矛盾。作為生態補償財政收入主要來源的政府資金原則上應當實現專項性，但現實中流域生態補償資金卻主要依賴于財政轉移支付，較少的地方政府建立起生態補償的專項資金，對于那些已實現專項投入的地方政府，其投入的資金也十分有限。

2 流域橫向生態補償的必要性

2.1 現實需要

在同一流域內上游生態破壞將直接導致下游地區出現同樣嚴重的生態威脅，上游地區應對給下游地區造成的損害進行賠償。但與此同時，對上游生態進行的保護也會使下游地區受益。這就要求對上下游建立聯動性的生態補償機制，在下游地區受到額外生態保護利益的情況下，促使其對上游地區進行補償，帶動上游地區共同發展。

在補償的過程中，上下游之間、各地區之間缺乏有效溝通，補償方案對相關者的利益不能完全兼顧[5]，流域內上下游地區之間無法形成理想化的關系，水資源利用時引發的糾紛不斷深化，且經濟發展需求隨著經濟發展水平持續提高，對環境保護也提出了更加嚴格的要求[6]。因此，建立上下游協同的生態補償機制具有重要意義。

因為該協同機制涉及廣泛的地域范圍和眾多的利益相關者，僅依靠政府的力量是無法實現的，實施效果也難以達到最優，且單一的資金來源和補償手段也不符合環境法上的“誰受益，誰補償”原則。因此，既需要各級政府增加財政投入，還應充分發揮市場在資源配置與生態運行中的作用，促進利益相關者廣泛參與橫向生態補償。在縱向生態補償機制成為主流且難以實現較大突破的情境下，探索出對公共利益更適宜的橫向生態補償機制迫在眉睫，后者具有不同于前者的市場性。河流上下游地方政府代理簽訂橫向生態補償協議，能夠貫徹落實受益者補償、損害者擔責的雙重原則。

2.2 法理基礎

2.2.1 公平與效率價值提供理論支撐

如果說縱向生態補償機制是政府主導型的補償，即政府對上游地區進行資金補給，那么橫向生態補償機制可以稱為市場調控型的補償，即在市場環境下，流域上下游地區之間進行“交易”，后者對流域生態保護更加具有效益性。通過明確上下游地區的權利和義務，不僅有利于調節上下游因利益支配而產生的緊張關系，還增強二者的能動性，使生態服務得以在二者之間被公平分配，同時也緩解了政府的補償壓力，大大提升了補償效率。由此得以發現，法律實施中注重的公平與效率，為橫向生態補償機制的建立提供了理論支撐。

2.2.2 利益衡量原理推動機制實施

在流域橫向生態補償中，調節上下游地區的經濟與生態關系，實際上契合了法律運行過程中的利益衡量原理。法律通過調整行為主體的利益沖突實現對社會的管理，發揮出對個體的制約作用。流域橫向生態補償機制通過市場交易對上游地區進行生態環境修復和經濟幫助，并實現對下游地區的利益保護，將利益衡量原理得到充分實施，使經濟與生態在上下游的自主調控中實現可持續發展[7]。

2.2.3 社會有序與補償機制相輔相成

法律制度要求滿足人們對有序社會狀態的需要，并且，社會有序也是制度運行狀況良好的結果。流域橫向生態補償一方面約束上游地區的不正當排污行為，使其所造成的下游生態破壞現象盡可能減少，緩解上下游地區之間的生態相關問題矛盾，實現流域內上下游生態共建共享與和諧共存，從而為居民安居樂業和國家長治久安創造外在條件；另一方面，具體而言，橫向生態補償滿足了上游地區經濟發展的需要，保障了下游地區的環境權，通過對上下游地區的分別調控，實現了法律維護社會秩序的重要價值。

3 流域橫向生態補償的法律問題

3.1 流域橫向生態補償協議的法律關系

對流域內上下游間實施橫向生態補償不僅有利于實現上下游資源的公平再分配，也有助于減緩上游的貧困壓力，更能起到保護水資源、促進人水共生的作用。生態補償的多重功能意味著橫向生態補償協議法律關系中的主體、客體、內容具有豐富性。

3.1.1 多元性主體

相比其他法律關系較為單一性的主體，橫向生態補償協議的雙方主體應當具有多元性。根據主體在法律關系中發揮的不同作用，可分為補償主體、受償主體和監督主體[8]。

水資源始終由國家所有，所以國家始終對生態補償承擔道義上的責任，但由于其不直接參與生態補償法律關系之中，具體實施補償、提供資金支持的不一定是責任主體國家，而由政府集中統一代理其行使權利和履行義務。不管是自然人、企業還是社會組織，只要參與生態補償、承擔補償責任的主體就是補償主體。

由于在流域內實施橫向生態補償的終極目標是保護河流上下游的生態環境，所以生態環境始終是受償主體，并且是生態補償機制的長遠受益者。對于直接獲得補償利益的河流上游地區的各主體來說，其通過與下游地區簽訂橫向生態補償協議，彌補了短期經濟空缺，促進自身經濟發展，因此也屬于受償主體。

橫向協議的簽訂雖具有一定的自主性，但也應當在政府的監管和市場的調節下進行。在生態補償的全過程中，都應當有監督主體的存在，以確保補償資金正常投入。在協議簽訂前的決策過程中，監督主體應當事前監管，確保生態補償的可實施性；在協議雙方開始履行時，監督主體應當同步監管，提高生態補償的效益性；在協議雙方基本權利義務履行完畢時，監督主體應當適時監管，及時發現履行過程對環境和利益相關方的潛在威脅，并及時通知當事方。

3.1.2 復雜性客體

橫向生態補償法律關系與傳統法律關系并無兩樣，不能因為其屬于新型社會治理的產物而脫離于傳統法律存在。因此，這里的客體根據生態補償的雙重功能也應當分為兩部分，一對應生態補償的最終受益者，即由客觀物質組成的外部生態系統作為“物”而成為客體；二對應生態補償的直接受益者，即受到經濟補償的河流上游地區，其根據橫向協議而實施生態保護或放棄損害生態的發展機會的行為[9]，以及其接受的財產和財產性利益均是該法律關系的客體。

3.1.3 對等性內容

流域橫向生態補償法律關系內容就是指上下游分別享有的權利和承擔的義務。上游地區具有獲得生態補償和合理利用水資源的權利，在利用的同時要考慮下游的生態環境權益，不能以犧牲下游地區的生態作為自己發展的代價，因此上游地區具有對流域進行綜合治理和生態保護的義務。

下游地區的權利是保護自己不受上游地區的生態威脅以此獲得優質的水資源。當上游流入的水資源未達到約定的標準時，下游有權要求上游給予生態賠償費，實質上是要求上游地區的政府履行橫向補償協議的違約責任。下游地區的義務是當流入的水資源達標時對采取生態保護措施的上游地區支付補償費用。

3.2 流域橫向生態補償協議的定性

3.2.1 與行政協議的關系

河流上下游政府簽訂的協議不屬于行政協議。行政協議的雙方分別為行政主體和行政相對人，具有行政性和合同性。補償協議的雙方均為政府，不存在管理與被管理的屬性，盡管同樣是意思自治的結果，但任何一方都不具備單方變更或解除的權利。

3.2.2 與民事合同的關系

流域上下游簽訂橫向生態補償協議的權利義務關系本質是民事財產關系[10]，是為了調整水資源分配問題和實現生態保護目的而存在的，其資金的轉移利用具有民事合同的債權屬性，并且是雙方在意思自治的前提下訂立的，與民事合同相似。然而，協議雙方是上下游的地方政府，雖然地方政府之間的地位平等，但不滿足民事合同雙方均應為市場機制下的私主體的要求，其促進公平和保護公共利益的公共屬性也表明其無法作為普通的民事合同而存在。

3.3 橫向生態補償的爭議解決辦法

首先，因為補償協議的意思自治屬性，雙方可以自主進行協商。在無法達成一致意見的情況下，基于生態補償法律關系主體的特殊性，不能參照民事訴訟或行政訴訟程序解決。此類爭議屬于政府實施過程中產生的爭議，因為涉及公共利益，可以尋求共同的上級政府進行審查處理。

4 結語

水資源屬于國家所有，河流上下游地區都負有保護水資源的義務，對水資源的利用也必須以保護生態為前提。目前生態補償機制因為公益性、外部性、低效益性和高風險性的特點，生態補償機制尚不健全，難以吸納較多的社會資本，協調好利益相關方的權利。流域橫向生態補償的最終目的是在市場調節和意思自治的基礎上用經濟效益衡量修復成本，保護生態環境。對于河流上下游來說，要明確生態補償法律關系的具體內容，對橫向協議進行定性，認識到其與行政協議以及民事合同的區別和聯系，明確發生爭議時的解決辦法。