河南省南陽市促進農民就近就業政策研究*

方曉蓉 ， 白 璐

（湖北大學公共管理學院，湖北 武漢 430062）

2022 年2 月22 日，《中共中央 國務院關于做好2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》指出：“從容應對百年變局和世紀疫情，推動經濟社會平穩健康發展，必須著眼國家重大戰略需要，穩住農業基本盤、做好‘三農’工作，接續全面推進鄉村振興，確保農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧。”[1]鄉村振興需要解決鄉村治理碎片化、村落空心化、鄰里陌生化、發展模式單一化等問題，這些問題都與農民的生存發展息息相關。農民只有就地就近就業創業才能整合鄉村資源，個性化、和諧化發展，才能推動鄉村振興與農業農村現代化。

1 河南省南陽市農民就地就近就業的現狀

南陽市位于河南省西南部、豫鄂陜三省交界處，為三面環山、南部開口的盆地，因地處伏牛山以南，漢水以北而得名，在18 個省轄市中面積最大、人口最多。調查數據顯示，2019 年，南陽市總人口為1 201.88 萬人，其中農村戶籍勞動力資源數達到651.75 萬人，數量占據全市總人口的“半壁江山”，而在外務工的農民高達270.89 萬人[2]，如何使農民就地就近就業創業是南陽市鄉村振興亟待解決的問題。

1.1 專設機構政策支持項目助推農民就地就近就業創業

外出務工的農民工中有許多佼佼者積累了一定的資金技術、管理經驗和人脈資源。為更好地促進南陽籍農民就地就近就業創業，2016 年南陽市政府組織17 家單位組成了南陽市推進農民工返鄉創業工作領導小組，并在下轄的7 個縣區成立相應機構，統籌開展支持指導農民就地就近就業創業工作[3]。讓農民在家鄉就業創業的訴求有政府人員解決、問題有政府部門協調，從而使這項涉及農民的公共服務有了專門的機構負責推進。

南陽市政府根據《河南省人民政府辦公廳關于印發河南省農民工返鄉創業示范縣評審認定辦法（試行）等三個辦法的通知》，頒布了《南陽市人民政府辦公室關于支持農民工返鄉創業的實施意見》，南陽市人社局印發了《2019 年人力資源社會保障深化農民工返鄉創業專項實施方案》等政策文件。南陽市財政部門及時轉發了《財政支持農民工返鄉創業20 條政策措施》等工作意見，完善了農民就地就近就業創業扶持的一系列配套政策[4]。農民在家門口就業創業有了政策保障，就能吸引更多在外務工的農民在家鄉從事工作和發展事業。2021 年10 月，南陽市人社局組織南陽市創業導師對各縣區申報的農民工返鄉創業示范園區、示范項目和返鄉創業助力鄉村振興優秀項目進行了認真評審，評審出5 個示范園區，15 個示范項目和10 個返鄉創業助力鄉村振興優秀項目[5]。這些園區及項目涉及農牧業、農產品加工業及科技服務業等多個產業，這些優秀園區和優秀項目都有政府部門工作人員提供專項扶持政策解釋和跟蹤服務，并將有特色的園區和項目在政府官網等媒體上向廣大農民宣傳推介，樹立典型，擴大影響，促進農民就地就近就業創業。

南陽市在市區設立農民工返鄉創業工作領導小組，在縣區設立對應機構，多部門出臺配套政策，政府扶持創業園區和創業項目，多元共同助推，吸納就業能力越來越強，越來越多的農民選擇在家門口或就近就業，“就業本地化”趨勢更明顯。

1.2 就業質量較低是影響農民就地就近就業創業的主要因素

通過統計數據分析得出影響南陽農民就業質量的因素主要有農業經濟發展水平、勞動收入、就業能力、就業機會和社會保障等。

1.2.1 農業經濟水平穩步提升，但人均生產總值仍處于較低水平

據2021 年河南省統計年鑒，南陽市2020 年國民生產總值為3 925.86 元，比上年增長2.2%，高于全省0.9 個百分點。其中農業總產值為652.46 億元，全省農業總產值為6 244.84 億元，占全省的十分之一有余，位居全省第一。南陽市人均生產總值為40 315元，全省的人均生產總值為55 435 元，人均國內生產總值71 828 元[6]。可見南陽雖為農業強市，但人均生產總值仍然較低。

1.2.2 勞動收入偏低，農民就地就近就業創業積極性不高

2021 年南陽市統計年鑒顯示，南陽市2020 年城鎮非私營單位第一產業從業人員2 067 人，從業人員年平均工資44 310 元；第二產業從業人員239 763人，從業人員年平均工資51 441 元；第三產業從業人員432 910 人，從業人員年平均工資65 192 元[5]。而2020 年全國城鎮非私營單位就業人員年平均工資為97 379 元[7]。可見，南陽市的城鎮非私營單位就業人員平均工資遠低于全國平均工資，同樣的工作，如果在家鄉與在外地收入持平或略低都會讓農民選擇就地就近工作，但如果收入遠低于外地，農民可能因生存和發展需要被迫選擇離鄉就業。

1.2.3 就業技能培訓力度不足，難以快速提升農民就地就近就業創業能力

南陽作為河南省人口最多的地級市，一直以來非常重視基礎教育以及職業教育，但地方政府對于農民繼續教育的投入并不多。2020 年南陽市農村成人文化技術培訓學校（機構）僅有377 所，結業人數49 284 人；針對農村勞動者職業技能培訓僅有44 028學時，結業20 956 人[5]。河南省的農民學院8 所，畢業1 917 人，農民中學67 所，畢業41 722 人，農民職業技術培訓學校4 339 所，結業人數591 857 人[6]。相對于南陽市農民人數在河南省的比例來說，其對農民的職業教育略顯不足，農村居民成年就業后，一般也很少主動去接受繼續教育，受教育的機會與意愿都不足，這樣農民就業創業能力將越來越差，就會遭遇生存發展的瓶頸。

1.2.4 傳統農業之外的就業機會不多，難以滿足農民就地就近就業創業的需要

農民由于受教育水平較低、職業技能較弱，其就業范圍相對狹小。南陽農村地區，大部分農民主要從事農業生產，就業機會相對匱乏，就業質量很難得到提高。如何切實提高農民就業質量水平是南陽市政府極為關注的民生問題。在調查中，筆者發現南陽農民的工作來源大多為親友介紹推薦，他們很少參與各地政府主辦的人才集市，對網上的招聘信息也大多持有懷疑態度，這就使農民的就業難度較大。大量的農村剩余勞動力，要么通過親友介紹遠走他鄉，在勞動強度較重的流水線上工作，或是在城里打零工短工，要么就在農村或就近從事個體服務，就業收入低而且不穩定，難以實現農民追求美好生活的愿望。

1.2.5 農民社會保障的參與度不高，農民就業的合法權益難以維護

我國城市職工參保率比較高，但農村居民的參保人數較少。2020 年南陽鄉村從業人數245.76 萬人，農村居民人均可支配收入16 091 元，全市醫療保險人數1 088.53 萬人，失業保險人數64.38 萬人。農村低保標準由每人每年3 880 元提高到每人每年4 560 元，月人均補助水平不低于200 元。農村特困人員救助供養基本標準每人每年6 000 元[5]。救助金的增長雖然能讓農村的低保戶生活水平有所提高，但要老有所依、病能醫治，需要農民能購買養老保險、參與醫療保障等社會保障系統，只有這樣，農民就業時出現工傷或生病才能獲取社會保障系統的資助，年齡大了也能領取養老金，與城市居民一樣被納入社會保障體系。

2 南陽市農民就地就近就業創業的路徑

2.1 推進返鄉入鄉創業園建設，落實各項扶持政策

壯大鄉村產業，吸引在外農民工返鄉就業，從而帶動農村社會經濟的穩步發展。南陽市貫徹黨和政府的方針政策，大力發展鄉村產業，激發鄉村發展潛力，不僅就地解決農民就業問題，讓農民加入建設家鄉的大軍，為鄉村經濟發展貢獻力量，而且在一定程度上解決部分大城市環境壓力較大、基礎設施不足、公共服務體系不能覆蓋到異地農民工的問題[8]。

2.1.1 因地制宜發展特色產業，充分利用本土特色資源

特色資源包含特色養殖、鄉土人情、鄉村文化、地形地貌、礦產資源等。南陽市依據當地資源稟賦、產業基礎等實際情況，大力發展艾草、月季、食用菌、獼猴桃、軟籽石榴、有機茶等特色產業，建設特色產業基地和園區，發揮集聚效應，激發產業活力。以艾草產業為例，全市艾草種植面積近30 萬畝，規范化種植面積位居全國首位，帶動10多萬農民增收致富[9]。

2.1.2 充分發展農村第三產業

第三產業具有投資小、收益快、就業容量大等特點，能夠有效地吸納勞動力，緩解就業壓力。諸如社區服務業、家庭服務業、旅游觀光業和物流運輸業等。旅游基礎較好的地區應該大力發展旅游觀光業，將種植業、養殖業、餐飲業和旅游業深度融合；城市近郊或者山區資源稟賦較好的村，應充分發揮本地優勢，大力發展度假村、農家樂等，不僅促進當地的經濟發展，而且增加就近就業的容量。例如，淅川縣利用境內山、水、湖、林資源，因地制宜發展休閑觀光旅游業，建成民宿示范點16 家、農家樂700 多家，帶動大量農戶參與；西峽縣依托當地森林生態資源，結合旅游業和現代農業，輻射帶動近3 萬農民就業增收，年綜合效益超過6 億元[10]。

2.1.3 培育壯大龍頭企業，發揮輻射和帶動作用

龍頭企業可以發揮引領效用、規模效應、聚集效應。南陽市政府強化優質服務和政策配套推動，重點支持如南陽月季基地、想念食品股份有限公司、南陽市臥龍牧原養殖有限公司等龍頭企業，壯大骨干企業，從而發揮對中小企業的輻射帶動作用，全面激發大中小企業的發展活力、增長潛力、競爭實力，增強企業對勞動力的吸納能力，增加就業崗位。充分發揮政府投資和重大項目帶動就業的作用。把有效增加就業崗位的領域和項目作為投資重點，引導和支持與重大投資建設項目相配套的產業發展，拉長產業鏈條，擴大就業總量。例如，玉文化旅游區建設項目、南陽月季小鎮建設項目、蒲山愛艾文旅健康養生建設項目、荊紫關風情小鎮建設項目等。這些項目也為解決農民就業問題作出了貢獻。

2.2 實施縣域農民工市民化質量提升行動，增加就業的機會

加強特色小鎮建設，有利于帶動和輻射鄉村的發展，對新型城鎮化建設具有重要意義。立足于本地實際情況，科學規劃小城鎮，根據區域資本、自然資源、勞動力等要素稟賦和比較優勢制定特色經濟發展策略，大力發展具有地域特色的產業，完善小城鎮功能，優化小鎮環境，提升小鎮品質，帶動周邊村落，才能提高小城鎮產業集聚和對農村人口的吸納能力，滿足農村勞動力就近就業轉移的需求。如西峽縣太平鎮2016 年成功入選全國第一批特色小鎮的建設。該鎮大力發展以山茱萸為主的中藥材特色產業，積極發展生態旅游產業，注重小鎮配套設施建設，產業效益大幅度提升，還帶動了當地農村勞動力就業；鎮平縣石佛寺鎮的特色玉雕遠近聞名，全鎮7.2 萬人口，其中有近5 萬玉雕從業者，在下轄的22 個行政村中玉雕專業村落達到14 個，玉雕及相關從業人員幾乎覆蓋所有村落[11]。當小城鎮吸納就業的能力提高時，農民就不必舍近求遠、外出務工，就近就業成為他們更好的選擇。

2.3 大力開展適合農民工就業的技能培訓和新職業新業態培訓

就業技能缺乏是制約農民就業的重要原因之一。樣本分析表明，農村勞動力素質與就業轉移的速度和層次成正比關系，勞動力素質高者較容易實施就業轉移，無論是區域就業轉移還是產業就業轉移，轉移速度要快于勞動力素質低者，同時轉移勞動力的就業層次也較高。隨著我國經濟的快速發展，社會各方面對勞動者的文化素質、從業技能要求越來越高。南陽市以農村勞動力技能培訓為重點，積極展開各類職業技能培訓，提高勞動者職業技能素質和就業能力。充分發揮人力資源社會保障、農業、教育、扶貧等部門的職能作用和工會、共青團、婦聯等社會團體的社會影響力，面向農村勞動力全面開展就業技能培訓，合力做好“農村勞動力技能就業計劃”“陽光工程”“雨露計劃”等農村勞動力技能培訓項目。針對農村未能繼續升學的初高中畢業生、青壯年勞動力、轉產轉業農民和轉移就業的農村勞動力，組織開展不同類型的技能培訓，增強培訓的針對性，確保每個參加職業技能培訓的農村勞動力至少掌握1 門勞動技能，促進其有效穩定轉移就業。據統計，南陽市2020 年農村勞動力職業技能培訓人數已達到7.03 萬人[5]。

2.4 鼓勵多渠道靈活就業，規范發展新就業形態

以創業促進就業是近年來河南省促進就業工作的主攻方向，鼓勵農村轉移勞動力自主創業，已經成為解決農民工就業問題的重要途徑之一。按照黨中央和河南省有關支持返鄉創業的精神，南陽市結合實際情況，首先著眼區域優勢設計，先后出臺了《南陽市加快推進大眾創業萬眾創新的實施意見》《南陽市人民政府辦公室關于支持農民工返鄉創業的實施意見》《財政支持農民工返鄉創業20 條政策措施》等一系列支持農民工等人員創業的政策文件，逐步形成政策體系。例如通過支持新型農業經營主體發展、引導一二三產業融合發展、推動農村電子商務發展、引導農民企業家回南陽發展、依托各類產業園區等帶動農民工返鄉創業，建立多層次、多樣化農民工返鄉創業格局。健全創業服務體系，創造良好創業環境。采取具體措施加大對農民工創業的財政支持力度、政策支持力度、金融支持力度、場地支持力度等。據統計，截至2019 年3 月底，全市共有創業人數113 742 人，創辦市場經營主體個數99 532 個，其中達到規模以上企業的有7 200 余家，涉及種植、養殖、農機服務、交通運輸、農產品加工、旅游等行業，銷售收入約18.1億元，為全市的經濟和社會事業發展發揮積極作用。更為重要的是，農民工返鄉創業，帶動就業人數達到了680 078 人[4]，“歸雁經濟”效益逐漸凸顯。

2.5 引導靈活就業農民工參加職工基本醫療保險和養老保險

南陽市雖然增加了對農村的最低生活保障支出，但與城鎮居民相比，南陽市農村居民并沒有相應的失業保險、工傷保險等社會保障。近年來，南陽市人力資源和社會保障局與南陽市企業養老保險管理局負責優化社會保險經辦流程，及時辦理返鄉農民工社會保險關系轉移接續手續，完善落實養老、失業等社會保險政策，并聯合縣區政府部門大力引導自主就業和自主創業等靈活就業的農民參加職工基本醫療保險和城鎮職工基本養老保險，讓農民享有城市社會保障體系帶來的較高標準保障。

3 結語

綜上所述，南陽市完善和落實促進農民就地就近就業創業的系列政策，強化農民創業服務，加大資金支持，強化農民創業園和創業項目的示范帶動，規范發展農民新就業形態，提升農村社會保障能力，有力推動了農民就地就近就業創業，為南陽的農村經濟發展與鄉村振興提供了政策支持。